تاریخ انتشار:
تصویر نظام گمرکی ایران در آیینه مرکز پژوهش‌های مجلس
تئوریسین‌ها چه می‌گویند؟
یکی از مهم‌ترین گزارش‌های کارشناسی تفصیلی دهه ۹۰ مرکز پژوهش‌های مجلس درباره نظام گمرکی، به «آسیب‌شناسی اجرای طرح «آسیکودا» در گمرک ایران» ۴ اختصاص دارد. این گزارش اگرچه مختص ارزیابی یک طرح خاص(آسیکودا: نرم‌افزاری که برای پردازش خودکار داده‌های گمرکی به کار می‌رود) است، اما با توجه به اینکه آنلاین‌سازی خدمات یکی از مهم‌ترین رویکردهای نظام گمرکی ایران در سال‌های اخیر بوده است.
به گفته مسعود کرباسیان، رئیس‌کل گمرک ایران در حال حاضر ۳۲ قانون و ۱۵ کنوانسیون بر گمرک حاکم است.1 با این حساب شاید بررسی جزئیات همه این قوانین برای ارزیابی نگاه قوه مقننه به نظام گمرکی کار ساده‌ای نباشد. اما به نظر می‌رسد راه سرراست‌تری هم موجود است: مرکز پژوهش‌های مجلس در سال‌های اخیر نقشی موثر در شکل‌دهی نگاه نمایندگان مجلس به مقولات مختلف داشته و وزنه‌ای مهم در تصمیم‌گیری‌های آنان بوده است. در آرشیو این نهاد -که اکنون سومین دهه عمر خود را سپری می‌کند- تعداد گزارش‌های کارشناسی درباره نظام گمرکی ایران چندان پرتعداد نیست. بازخوانی بخش‌هایی از این گزارش‌ها می‌تواند از آنچه ذهنیت قانونگذاران را شکل می‌دهد، تصویر شفاف‌تری به دست دهد. در ادامه، بخش‌هایی از مهم‌ترین ارزیابی‌های کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس در سه دهه 1370، 1380 و 1390 را به‌عنوان «مشتی نمونه خروار» مرور می‌کنیم.
انتقاد از نگاه درآمدزایی صرف
اواخر دهه 70 دفتر بررسی‌های اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی درباره «الحاق گمرک به وزارت بازرگانی»2 نوشت: «نگاهی به اهداف و وظایف گمرک جمهوری اسلامی ایران که در قانون امور گمرکی و آیین‌نامه اجرایی آن درج شده است به وضوح نشان می‌دهد که فعالیت غالب این سازمان در زمینه تجارت خارجی است و وابستگی آن به وزارت امور اقتصادی و دارایی لااقل در عصر حاضر نه‌تنها کارایی لازم را ندارد، بلکه می‌تواند برخلاف اهداف مصرح قانون برنامه سوم توسعه کشور (جهش در صادرات غیرنفتی) عمل کند.»
این گزارش از نگاه «درآمدزایی» به گمرک انتقاد می‌کند و می‌افزاید: «گمرک در کشورهای جهان و کشور ما به طور سنتی از دیدگاه درآمدزایی آن مورد توجه بوده است. این نگرش باعث شده در اغلب کشورهای جهان، گمرک به صورت سازمانی وابسته به وزارت مالیه تاسیس شود. لکن این نگرش در عصر حاضر منسوخ شده است. متاسفانه در کشور ما هنوز مالیات بر واردات حدود یک‌چهارم درآمدهای مالیاتی دولت را تشکیل می‌دهد و ما به عوض اصلاح و کارآمد کردن سیستم مالیاتی کشور و اخذ مالیات عادلانه از مودیان مالیاتی، همچنان گمرک را به شکل یک منبع درآمدزا می‌نگریم.»
مرکز پژوهش‌ها در این ارزیابی کارشناسی که به درخواست «رسول جماعتی» نماینده مردم فومن در مجلس ششم انجام شده، ادامه می‌دهد: «کشورهای دیگر جهان سال‌هاست این دیدگاه را کنار گذاشته‌اند و از گمرک به‌عنوان یک ابزار موثر برای اعمال سیاست‌های استراتژیک تجاری استفاده می‌کنند.»
این گزارش سپس پیشنهاد الحاق گمرک به وزارت بازرگانی را به‌عنوان راه عبور از این نگاه مطرح می‌کند؛ اتفاقی که البته هرگز رخ نداده و گمرک همچنان زیرمجموعه وزارت اقتصاد باقی مانده است.
یکی از مهم‌ترین سازمان‌های اقتصادی کشور
تلاش برای بازنویسی کلی قانون امور گمرکی از آغاز دهه 80 شروع شد و سرانجام در ماه‌های آغازین دولت دهم (سال 1388 همزمان با مجلس هشتم) «لایحه امور گمرکی» وارد جریان تصویب در مجلس شد. اما مرکز پژوهش‌های مجلس پیش از این زمان (شهریور تا آبان 1386) طی سه مجلد، گزارش‌های کارشناسی مفصلی درباره اصلاح قانون امور گمرکی منتشر کرد. در بخشی از اولین مجلد از این گزارش‌ها3 آمده است: «اختلال در نظام گمرکی جامعه و عدم استفاده بهینه از سازمان گمرک، بسیاری از قوانین اقتصادی، سیاسی، حقوقی و فرهنگی را با تعارض و تداخل مواجه و اقتصاد کشور را دچار خسارت‌های جبران‌ناپذیر می‌سازد. به همین دلیل است که گمرک همواره یکی از مهم‌ترین سازمان‌های اقتصادی هر کشور است.»
در این گزارش مهم‌ترین اهداف گمرک این‌گونه تعریف شده است: «مهم‌ترین اهداف سازمان گمرک را می‌توان در اجرای قانون امور گمرکی و آیین‌نامه‌های آن، قانون صادرات و واردات و وصول درآمدهای گمرکی به منظور تامین بخشی از منابع مالی دولت در راستای تنظیم امور اقتصادی کشور خلاصه کرد... با توجه به نقش گمرک در نظام اقتصادی کشور و جایگاه این فعالیت‌ها در چشم‌انداز 20ساله و سیاست‌های کلی نظام و اهمیت و لزوم تقویت ارتباطات در دنیای امروز به منظور توسعه تجارت سالم و حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان، بازنگری و نوسازی روابط گمرکی از جایگاه ویژه‌ای برخوردار است.»
بازوی پژوهشی قوه مقننه سپس به اهمیت هماهنگی نظام گمرکی ایران با مقررات سازمان تجارت جهانی اشاره کرده و می‌نویسد: «هماهنگ‌سازی قوانین و مقررات جاری کشور با مقررات سازمان تجارت جهانی و همچنین [با توجه به] تاثیر مقررات سازمان تجارت جهانی در محیط بیرونی بنگاه‌ها (بازار و رقبا) و واحدهای پیشین و پسین چرخه کالا و نیز در عرصه داخلی بنگاه‌های اقتصادی، تغییر برخی از قوانین و مقررات امری مهم و ضروری است. در این راستا مدیریت تغییر می‌تواند عوامل اصلی مانند تغییر نظامات تجارت جهانی، تغییر محیط کسب‌وکار، فناوری اطلاعات و تکنولوژی‌های جدید را شامل شود.»
قانون امور گمرکی در سال 1390 به تصویب نهایی مجلس رسید، اما اینکه دولت یازدهم در سال 1395 دوباره برای اصلاح اساسی آن وارد عمل شده، نشان می‌دهد هنوز ایرادات بسیاری به این قانون وارد می‌داند.
حمایت از آنلاین‌سازی، انتقاد از تخفیفات
یکی از مهم‌ترین گزارش‌های کارشناسی تفصیلی دهه 90 مرکز پژوهش‌های مجلس درباره نظام گمرکی، به «آسیب‌شناسی اجرای طرح «آسیکودا» در گمرک ایران»4 اختصاص دارد. این گزارش اگرچه مختص ارزیابی یک طرح خاص (آسیکودا: نرم‌افزاری که برای پردازش خودکار داده‌های گمرکی به کار می‌رود) است، اما با توجه به اینکه آنلاین‌سازی خدمات یکی از مهم‌ترین رویکردهای نظام گمرکی ایران در سال‌های اخیر بوده، از گزارش یادشده می‌توان این‌طور برداشت کرد که مجلس به طور کلان حامی این رویکرد بوده است. در گزارش مورد اشاره؛ موافقت‌ها و مخالفت‌های موجود بر سر اجرای سیستم آسیکودا مرور شده، اما آمده است: «بررسی‌ها نشان می‌دهد که به‌رغم برخی نقاط ضعف سیستم آسیکودا، منافعی که اجرای آن در گمرک ایران در پی داشته مانند تسریع در ارائه آمار و اطلاعات و ترخیص کالا بسیار قابل توجه بوده است. با این وصف لازم است تا گمرک با هدف رفع کاستی‌ها و کاهش فساد و افزایش راستی‌آزمایی، برنامه‌ای برای اصلاح و ارتقای این سیستم در پیش گیرد.»
بخش دیگری از این گزارش از تغییرات پی‌درپی در مدیریت گمرک ایران انتقاد کرده است: «متاسفانه تغییرات مکرر در ریاست کل گمرک باعث شده است تا در برخی برهه‌های زمانی اجرای این پروژه با موانعی مواجه شود. به عنوان مثال در زمانی که ریاست گمرک دیدگاه مناسبی نسبت به اجرای شیوه‌های گمرک الکترونیک نداشت، باعث شد تا برخی از گمرکات کشور به سیستم‌های قبلی بازگردند.» در نهایت بازوی پژوهشی مجلس قاطعانه از اجرای سیستم آسیکودا دفاع می‌کند: «در کنار معایبی مانند امکان خطای سیستم در تشخیص مسیر اظهارنامه، مزایایی مانند افزایش بهره‌وری نیروی انسانی، ارائه اطلاعات روزآمد، کاهش زمان ترخیص کالا و غیره نیز وجود دارد که در مجموع استفاده از این سیستم را توصیه می‌کند.»
در همین حال، یکی از آخرین گزارش‌های مرکز پژوهش‌ها درباره عملیات گمرکی5 نکات قابل توجهی درباره تخفیفات و معافیت‌ها در خود دارد: «در سال 1394، حدود 20 درصد از درآمدهای گمرک را معافیت‌ها و تخفیفات تشکیل داده است. می‌توان معافیت‌ها و تخفیفات گمرکی را به گونه‌ای ساماندهی کرد که صرفاً بر امور تولیدی متمرکز شود و معافیت‌هایی از جمله معافیت‌ها و تخفیفات مناطق آزاد (تخفیف سود بازرگانی) را با ایجاد درآمدهای پایدار از طریق صادرات و جذب سرمایه‌گذاری خارجی در این مناطق به تدریج کاهش داد. همچنین می‌توان معافیت‌های مناطق محروم و مرزنشین را نیز با ایجاد اشتغال پایدار و راه‌اندازی و ایجاد واحدهای تولیدی در این مناطق به تدریج ساماندهی کرد و کاهش داد.»
پی‌نوشت‌ها:
1- خبر شماره 162401 خبرگزاری ایلنا
2- گزارش شماره 3005708 مرکز پژوهش‌ها - مهرماه 1379
3- گزارش شماره 1-7478 مرکز پژوهش‌ها - شهریورماه 1386
4- گزارش شماره 12300 مرکز پژوهش‌ها - اسفندماه 1390
5- گزارش شماره 15241 مرکز پژوهش‌ها - آبان‌ماه 1395
دیدگاه تان را بنویسید