ردپای حادثه

5 /23 میلیارد دلار خسارت و 156 هزار کشته در بیش از 200 حادثه طبیعی تنها در 116 سال اخیر. این آمار را «پایگاه بین‌المللی داده حوادث طبیعی» (EM-DAT) درباره خسارات ایران در نتیجه این حوادث منتشر کرده و البته با در نظر گرفتن دقت پایینی که به صورت ذاتی در چنین آمارهایی وجود دارد، می‌تواند از طریق منابع دیگر بیشتر از این نیز گزارش شده باشد. پایگاه اطلاعاتی که آمارهای آن در این نوشته مستند قرار گرفته، توسط مرکز تحقیقات اپیدمولوژی حوادث (Centre for Research on the Epidemiology of Disasters یا به اختصار CRED) مدیریت می‌شود و مرجع جهانی اطلاعات در این حوزه است. نقشه‌های منتشره توسط CRED نشان می‌دهد که ایران جزو کشورهای با تواتر بالا محسوب می‌شود؛ اگرچه کشورهای متعددی بالاتر از ایران قرار دارند. تواتر بالای حوادث در کشور، و به طور خاص زلزله و سیل، موجب شده است تا تقریباً هر ماه اخباری درباره آسیب‌های جانی و مالی حوادث منتشر شود. این در حالی است که نگاهی به وضعیت مناطق آسیب‌دیده نشان می‌دهد در بسیاری از موارد امکان پیشگیری از آسیب‌های جدی وجود داشته است. به طور خاص در زمینه زلزله، مقاوم‌سازی ساختمان‌ها و در زمینه سیل، مدیریت صحیح منابع طبیعی و پوشش گیاهی در کنار بهره‌گیری از روش‌های سازه‌ای، می‌تواند موثر باشد و در نتیجه نمی‌توان همه عوامل را به طبیعت نسبت داد. مثال‌های متعددی از کشورهای درگیر با حوادث طبیعی و نحوه مواجهه آنها با این موضوع وجود دارد که مشهورترین آنها ژاپن است که تکرار جزئیات درباره آن فاقد ضرورت به نظر می‌رسد. بخش دیگری از اقتصاد حوادث طبیعی، به این موضوع می‌پردازد که چگونه می‌توان خسارت‌های یک حادثه را محاسبه کرد و از سوی دیگر مواردی مثل بیمه چقدر می‌تواند در جبران زیان افراد حادثه‌دیده موثر باشد؛ اگرچه شاید هیچ پولی نتواند جبران جان از دست رفته را کند. تمام این ابعاد اقتصاد حوادث طبیعی، در نهایت برای پاسخ به دو سوال مهم است: چرا این‌قدر آسیب‌پذیریم و چگونه می‌توان از شدت آسیب کاست؟

جبر جغرافیایی

در پایگاه اطلاعاتی، حوادث طبیعی را در شش دسته کلی می‌توان مشاهده کرد: بیولوژیک (مثل هجوم حشره‌ها)، آب‌وهوایی (از جمله خشکسالی)، فرازمینی، ژئوفیزیکی (شامل زلزله)، هیدرولوژیک (حوادث مرتبط با آب مثل سیل) و هواشناسی (شامل توفان). آمارهای این پایگاه نشان می‌دهد در میان پنج قاره، آسیا و آمریکا بیشترین تعداد حادثه را تجربه کرده‌اند. اروپا و اقیانوسیه در مرتبه بعدی قرار دارند و آفریقا نیز کمترین حوادث طبیعی را داشته است. ارقام تواتر بدون در نظر گرفتن خسارت‌های آن نشان می‌دهد بخش زیادی از اقتصاد حوادث طبیعی، تابع ویژگی‌های جغرافیایی است و در نتیجه می‌توان آن را تقریباً ثابت و لایتغیر فرض کرد؛ چرا که هزینه‌های مهاجرت و تخلیه شهرها به دلیل حوادث احتمالی (که شاید آسیب چندانی هم در پی نداشته باشند)، در مقابل منافع حاصل از آن قابل ‌توجه است. زلزله‌خیز بودن ژاپن، یا برخورداری از سواحل طولانی در کنار اقیانوس، جزو واقعیت‌هایی است که باید به عنوان متغیر برون‌زا در حل مساله بلایای طبیعی در نظر گرفت. البته این واقعیت درباره تمامی حوادث صادق نیست. به عنوان مثال تاثیرگذاری انسان بر وضعیت کره زمین از طریق انتشار گازهای گلخانه‌ای، نهایتاً به حوادثی می‌انجامد که خود او قربانی آن خواهد بود؛ اگرچه شاید در قاره و کشوری دیگر. باوجود همه اینها، در یک ارزیابی کلی به نظر می‌رسد بخش عمده‌ای از ماجرای حوادث طبیعی را می‌توان تابع جغرافیا در نظر گرفت.

در ایران، از مجموع 207 حادثه طبیعی ثبت‌شده طی قرن 20 و 21، بیش از نصف موارد به زلزله مربوط می‌شود؛ یعنی 106 مورد. سیل با 88 واقعه در جایگاه بعدی قرار دارد و توفان و لغزش زمین هر کدام با چهار مورد در جایگاه سوم ایستاده‌اند. به لحاظ خسارات برآوردشده نیز زلزله با 8 /11 میلیارد دلار خسارت در جایگاه اول قرار دارد و سیل با 3 /8 میلیارد دلار در رتبه دوم. جایگاه سوم اما، به خشکسالی اختصاص دارد که خسارت آن 3 /3 میلیارد دلار برآورد شده است. آمارها نشان می‌دهند بدون توجه به اینکه خسارت مالی کدام دسته از حوادث طبیعی بیشتر است، تواتر زلزله در ایران یک عامل اساسی در حادثه‌خیز بودن کشور به شمار می‌رود که احتمالاً نمی‌توان آن را به فعالیت‌های انسانی نسبت داد. برخلاف زلزله، فعالیت‌های بشری از جمله تخریب محیط‌زیست، نابود کردن پوشش گیاهی و نهایتاً فرسایش خاک، بر پدیده سیل در ایران موثر هستند؛ اگرچه نمی‌توان برای عوامل انسانی به سادگی رقم دقیقی تعیین کرد.

پس از فاجعه

بخش قابل‌ توجهی از نتایج حوادث طبیعی با ارقام اقتصادی قابل سنجش هستند که واضح‌ترین آنها، خسارات مستقیم مادی ناشی از حادثه است. برآورد تخریب تاسیسات و اماکن در این دسته جای می‌گیرد. در یک تعبیر گسترده‌تر، می‌توان به تاثیر حوادث طبیعی بر فعالیت‌های اقتصادی و نهایتاً تولید ناخالص داخلی پرداخت. با این تفاسیر می‌توان گفت حوادث طبیعی یک عامل کاهنده رشد هستند. باوجود این، نتایج برخی پژوهش‌ها از تاثیر مثبت شوک ناشی از حوادث بر رشد اقتصادی طی بلندمدت حکایت می‌کند. تاثیر مهم دیگر حوادث، مربوط به خسارت‌های جانی است. اگرچه می‌توان به محاسبه بعد مادی چنین خساراتی پرداخت، بعد اصلی و مهم‌تر آن غیرقابل محاسبه باقی می‌ماند. حوادث طبیعی ضمناً بسته به گستره و شدت، وضعیت بازار کار را نیز تحت‌تاثیر قرار می‌دهند. از بین رفتن زیرساخت‌ها و سرمایه‌های فیزیکی به رشد بیکاری در مناطق آسیب‌دیده می‌انجامد. در نتیجه می‌توان انتظار داشت وضعیت فقر و آموزش نیز در این مناطق تحت‌تاثیر جدی قرار گیرد. در عین حال تاثیر مهم دیگر و البته کمتر قابل اندازه‌گیری حوادث طبیعی، بر وضعیت روحی آسیب‌دیدگان مستقیم و حتی عموم مردم یک ناحیه یا کشور است.

پژوهش‌های متعددی درباره مواردی که گفته شد وجود دارد که در ادامه بخشی از آنها به نقل از مقاله‌ای با عنوان «اقتصاد حوادث طبیعی» (The Economics of Natural Disasters) نوشته دیوید کلنبرگ و احمد مشفق مبارک می‌آید. یکی از پژوهش‌ها نشان می‌دهد حوادث آب‌وهوایی منجر به کاهش درآمد سرانه به میزان میانگین دو درصد می‌شوند؛ در حالی که حوادث انسانی مثل قحطی می‌تواند به افت چهاردرصدی در کوتاه‌مدت بینجامد. همزمان پژوهش دیگری نشان داده است که حوادث طبیعی طی کوتاه‌مدت منجر به آسیب سرمایه یا کالاهای بادوام نمی‌شوند؛ بلکه با افزایش سرمایه جدید در زمانی بلافاصله پس از وقوع حادثه، ممکن است به رشد تولید ناخالص داخلی نیز بینجامند. این پژوهش ضمناً یافته‌هایی درباره همبستگی مثبت بین حوادث طبیعی و رشد در طولانی‌مدت داشته است. در زمینه نیروی کار، پژوهشی در آمریکا نشان می‌دهد که به طور میانگین مجموع اشتغال محلی در پی حوادث سیل حدود 4 /3 درصد کاهش می‌یابد. بررسی‌های محققان درباره توفان فلوریدا نشان می‌دهد در شهرهایی که تحت‌تاثیر حادثه بودند، درآمد 35 /4 درصد افزایش داشته که ناشی از کاهش عرضه نیروی کار همزمان با تقاضای نیروی کار پس از وقوع حادثه، به ویژه در بخش ساختمان بوده است. پژوهشگران ضمناً تاثیر سیل را بر رضایت از زندگی در اروپا بررسی کرده‌اند و متوجه شدند میانگین پولی که افراد حاضرند برای پیشگیری از وقوع سیل در محل زندگی خود بپردازند، حدود 6500 دلار یعنی قریب به یک‌چهارم درآمد متوسط آنهاست. بر اساس این پژوهش، مکانیسم‌های انتقال ریسک مثل بیمه یا کمک‌های اولیه، تاثیر قابل‌ توجهی بر جبران رضایت ازدست‌رفته دارند.

چرا آسیب‌پذیریم؟

به صورت شهودی می‌توان گفت آسیب‌پذیری در مقابل حوادث طبیعی به معنای عام کلمه، در دو بخش قابل بررسی است: احتمال و شدت. احتمال اگرچه تا حد زیادی تابع وضعیت جغرافیایی و مسائل خارج از کنترل انسان ارزیابی می‌شود، از جنبه‌هایی (که به آن اشاره شد) قابل مدیریت نیز خواهد بود. در مناطقی که تواتر سیل در آنها بیشتر است، روش‌های مهار سیل و نیز عدم انجام اقدامات منجر به فرسایش خاک باید به صورت جدی‌تری دنبال شود تا احتمال وقوع کاهش یابد. در یک مقیاس جهانی، از آنجا که تغییرات اقلیمی بر بسیاری از حوادث طبیعی موثر هستند، می‌توان از لزوم کنترل اقدام‌های تخریبگر محیط‌زیست گفت. این لیست نسبتاً آشنا را می‌توان همچنان ادامه داد که تعدادی از آنها همزمان بر شدت حادثه نیز می‌توانند موثر باشند. اما مدیریت پیامدها و شدت حادثه در صورت وقوع، می‌تواند به دو شیوه متفاوت صورت گیرد. در یک شیوه می‌توان پیش از وقوع حادثه اقداماتی را انجام داد که اثر عینی آن را کاهش دهد. به عنوان مثال انتظار می‌رود در مناطق و شهرهای زلزله‌خیز ایران، نظارت بر ساخت‌وساز و ایمن‌سازی زیرساخت‌ها با استاندارد و نظارتی متفاوت از مناطق دیگر صورت گیرد تا در صورت وقوع زلزله، آسیب کمتری وارد شود. در شیوه دیگر اما مساله نحوه جبران است. پوشش بیمه مشهورترین ابزار در این روش به شمار می‌رود. سرمایه‌گذاری در نهادهایی مثل هلال احمر، مدیریت بحران و اورژانس می‌تواند به عنوان نمونه دیگری ذکر شود. معمای بزرگ در همین‌جا مطرح می‌شود: چه کسی باید هزینه این سرمایه‌گذاری را بپردازد و از کدام محل؟ در مناطق و کشورهایی که درآمدها به سختی کفاف حداقل معیشت را می‌دهند، چگونه باید برای کاهش اثرات حوادث طبیعی هزینه کرد؟ نویسندگان مقاله «اقتصاد حوادث طبیعی» در این باره می‌گویند: «در حالی که حوادث تاثیری انکارناشدنی بر مسیر توسعه دارند، وضعیت توسعه یک کشور نیز به شکلی مشابه اثر حوادث طبیعی را دیکته می‌کند. این الگو به وسیله تغییرات رفتاری که با توسعه اقتصادی توام است توضیح داده می‌شود. تنها زمانی که سطح توسعه به نقطه مشخصی می‌رسد، کشورها قادر هستند به شکلی موفقیت‌آمیز به نهادهای ضعیف بپردازند، بازارهای بهتری برای بیمه بیافرینند، استانداردهای محکم‌تری برای ساختمان‌ها درخواست کنند، فساد را کاهش دهند و سیستم‌های پیشرفته‌تری را برای هشدار و پاسخ اضطراری بنا گذارند. در نتیجه چنین پیشرفت‌هایی، کشورهای توسعه‌یافته‌تر کمتر از کشورهای با سطح پایین توسعه تحت‌تاثیر حوادث قرار می‌گیرند.» یک پژوهش نشان می‌دهد تا یک نقطه خاص، خسارات با افزایش سرانه تولید ناخالص داخلی افزایش می‌یابند و پس از آن کشورها کمتر تحت‌تاثیر حوادث طبیعی قرار می‌گیرند. مشابه همین موضوع درباره مرگ‌ومیر ناشی از حوادث نیز وجود دارد. با این تفاسیر به نظر می‌رسد می‌توان بخش قابل‌توجهی از خسارت‌های حوادث را با سطح توسعه‌یافتگی و نیز درآمد سرانه پایین کشور توضیح داد. هزینه فرصت پرداختن بیشتر به زیرساخت‌های حوادث احتمالی، کاهش توجه به بسیاری از ضروریاتی است که به طور حتمی و روزمره وجود دارند. طبیعتاً در چنین شرایطی و با توجه به گستره افرادی که در معرض آسیب قرار دارند، راهکاری که در پیش گرفته می‌شود، چیزی نیست مگر کاهش هزینه‌های مرتبط با حوادث. اما انتظار برای دستیابی به سطح خاصی از توسعه، ممکن است نیازمند گذشت چند دهه باشد. مضافاً عبارت «توسعه‌یافتگی» کلی‌تر و بدیهی‌تر از آن است که بتواند دلالت‌گر سیاست روشنی برای مدیریت حوادث طبیعی در کشوری مثل ایران باشد. راهکار چیست؟

نسخه بانک جهانی

بانک جهانی کتابی تحت عنوان «مخاطرات طبیعی، حوادث غیرطبیعی» (Natural Hazards, Unnatural Disasters) منتشر کرده که به اقتصاد پیشگیری موثر از حوادث می‌پردازد. بسیاری از اقتصاددان‌های مطرح جهان مطالبی را در ستایش کتاب نوشته‌اند که از آن جمله می‌توان به کنث ارو، گری بکر، الینور استورم، توماس شلینگ و رابرت سولو اشاره کرد. رویکرد کتاب در پیشگیری از حوادث، در عنوان آن تجلی پیدا کرده و در توضیح بیشتر این‌گونه آمده است: «صفت «غیرطبیعی» در عنوان کتاب، حامل پیام کلیدی آن است: زلزله، خشکسالی، سیل و توفان، مخاطرات طبیعی به شمار می‌روند، اما حوادث غیرطبیعی مرگ‌ومیر و خسارت‌هایی هستند که از رفتارهای انسانی غفلت و بی‌احتیاطی ناشی می‌شوند. هر حادثه‌ای یکتاست، و رفتارهایی را افشا می‌کند که اگر توسط افراد و دولت‌ها در سطوح مختلف صورت می‌گرفت، به مرگ‌ومیر و خسارت کمتری می‌انجامید.» گزارش، از چهار یافته مهم پرده برمی‌دارد:

1- حادثه، برملاکننده پیامدهای تجمعی بسیاری از تصمیم‌هایی است که قبلاً فردی، جمعی یا به صورت پیش‌فرض اتخاذ شده بودند.

2- پیشگیری اغلب ممکن و مقرون به صرفه است.

3- به منظور پیشگیری موثر، بسیاری از اقدام‌های خصوصی و عمومی باید به خوبی در کنار یکدیگر صورت گیرند.

4- شهرها بیشتر در معرض مخاطرات قرار خواهند گرفت، اما این به معنای آسیب‌پذیری بیشتر نیست.

با در نظر گرفتن این چهار نکته، گزارش بانک جهانی پنج دلالت سیاستی ارائه می‌کند که در ادامه به آنها اشاره خواهد شد. نخست اینکه دولت‌ها می‌توانند و باید دسترسی به اطلاعات را آسان‌تر کنند. بدین معنا که اطلاعات مخاطرات جمع‌آوری شود تا در نهایت برای تحلیل مورد استفاده قرار گیرد و به اشتراک گذاشته شود. این موضوع می‌تواند بر تصمیم‌گیری‌ها تاثیر اساسی بگذارد؛ مثلاً افراد ترجیح دهند در مناطقی از حاشیه آب‌ها که خطر سیل وجود دارد خانه نخرند. انتشار نقشه‌هایی درباره مخاطرات طبیعی مثل سیل و زلزله و سپس به‌روزرسانی و انتشار آنها می‌تواند یک راه‌حل مناسب باشد. البته رویکرد دیگر در این باره می‌تواند پرهیز از انتشار اخبار با هدف جلوگیری از اثرات منفی اجتماعی و سیاسی آن باشد که در کشورهایی با سیستم متمرکز و کنترل‌شده انتشار اخبار، بعضاً چنین رویکردی در پیش گرفته می‌شود. نکته مهم دیگر این است که دولت‌ها باید به بازارهای زمین و مسکن اجازه دهند تا به درستی عمل کنند، و آنها را با مداخله‌های هدفمند در مواقع ضروری تکمیل کنند. وقتی این بازارها کار کنند، ارزش دارایی‌ها نشان‌دهنده ریسک‌های مخاطرات است و تصمیم‌های مردم را درباره اینکه کجا زندگی کنند و چه اقدام پیشگیرانه‌ای انجام دهند هدایت می‌کند. وقتی بازارها نتوانند به درستی عمل کنند، ممکن است مشوق‌های لازم برای نگهداشت و پیشگیری از بین برود. نمونه این موضوع در بمبئی و بسیاری از کشورهای در حال توسعه مشاهده می‌شود؛ اگرچه مختص آنها نیست. در نیویورک و نیز برخی کشورهای توسعه‌یافته نیز قوانینی درباره کنترل اجاره وجود دارد. البته اصلاح روند در این زمینه زمان‌بر است و اثر آن به سرعت مشخص نمی‌شود.

سومین مورد این است که دولت‌ها باید زیرساخت‌ها و دیگر سرویس‌های عمومی کافی را فراهم آورند، و زیرساخت‌های چندمنظوره موثر و موفق خواهند بود. اثربخشی زیرساخت‌ها تابع کیفیت آنهاست و نگهداشت آنها اهمیت دارد. بهبود وضعیت جاده‌ها و تعمیر پل‌ها از جمله این اقدامات هستند که به هزینه نیاز دارند. مساله این است که اثرات چنین هزینه‌هایی در کوتاه‌مدت مشخص نخواهد بود و در نتیجه ممکن است در کشوری مثل ایران، تامین آن (از محل مالیات و عوارض) آسان نباشد. مورد بعدی این است که «نهادهای خوب» باید برای فراهم‌سازی نظارت عمومی توسعه پیدا کنند. کشورهای برخوردار از نهادهای کارآمد در پیشگیری از حوادث موفق‌تر هستند. اگرچه در نهایت مساله نهادها به دموکراسی پیوند دارد، موضوع مهم، رقابت سیاسی است و نه صرف رای دادن. در واقع احزاب نهادینه‌شده سیاسی، به طرز قابل‌ ملاحظه‌ای با کاهش مرگ‌ومیر ناشی از حوادث همراه است. چهار موردی که گفته شد، دلالت‌هایی است که باید توسط سیاستگذاران مورد توجه قرار گیرد. اما بانک جهانی مورد پنجمی نیز به آن اضافه کرده که مربوط به کمک‌های بشردوستانه است؛ کمک‌هایی که قبل و بعد از حادثه، هر دو، می‌توانند صورت گیرند.

سهل و ممتنع

با وجود اینکه بخش قابل‌توجهی از آنچه گفته شد، موضوعات اساساً جدید و دور از انتظاری به نظر نمی‌رسد؛ ایران در برخورد با حوادث طبیعی وضعیت چندان خوبی ندارد. در این مورد خاص، تفاوت‌های توسعه‌یافتگی بین مناطق و نیز تنوع اقلیم‌ها یک عامل کلیدی در تبیین چرایی این واقعیت به شمار می‌رود. در عین حال توجه ناکافی به خطرات حوادث احتمالی حتی در مناطق توسعه‌یافته‌تر شهری مثل تهران نیز به چشم می‌خورد. حادثه اخیر پلاسکو نشان داد که پایتخت کشور چقدر در مواجهه با حوادث احتمالی و از جمله حوادث طبیعی ناآماده است. با این جمع‌بندی، پیاده‌سازی راه‌حل‌ها و از جمله نسخه بانک جهانی، همان‌قدر آسان است که ممتنع. شاید مهم‌ترین بخشی که بتواند در کوتاه‌مدت در تغییر این وضعیت موثر باشد، رسانه‌ها و نهادهای مدنی باشند که تاثیر خود را نه بر دولت، که بر عموم مردم جامعه باقی بگذارند. تغییر در الگوهای زندگی و هزینه توسط مردم اگرچه کافی نیست، اما می‌تواند تا حدی بر کاهش خطرات تاثیرگذار باشد. کافی است به تاثیر این موضوع در ساخت‌وساز استاندارد، نوسازی بافت‌های فرسوده و عدم تمرکز در نقاط زلزله‌خیز توجه کنیم تا بتوانیم بگوییم که همین تاثیر هم چندان کم نیست.