نخستین حمایت‌ها

در واژه‌شناسی زبان فارسی، بازنشسته و بازنشستن چنین تعریف شده است: بازنشستن یعنی بر کنار رفتن از کار و خدمت، تقاعد، گوشه‌گیری و بازنشسته کسی است که در پیری یا پس از مدتی طولانی یا به علل دیگر از کار برکنار شده و از حقوق بازنشستگی استفاده کند. اما بازنشستن در نظام شغلی به معنای کنار رفتن از پیشه‌ای است که فرد سال‌های طولانی در آن حوزه فعالیت کرده است. دکتر کریم سنجابی در سال 1342 و در کتاب «حقوق اداری»، بازنشستگی را چنین تعریف کرده است: بازنشستگی ترتیبی است که دولت به خدمت کارمندی که طبق قانون از ادامه خدمت در نتیجه کهولت سن و طول مدت خدمت، عاجز فرض می‌شود، خاتمه می‌دهد و با رعایت خدمات گذشته برای او مستمری مادام‌العمر مقرر می‌دارد.

بازنشستگی به معنی توقف فعالیت‌های حرفه‌ای به علت افزایش سن است که این امکان را برای کارگر و کارمند فراهم می‌آورد تا از حقوق بازنشستگی استفاده کند. حقوق مذکور درآمد او را در سطح رضایت‌بخشی نگه می‌دارد. در این حالت، بازنشستگی و حقوق آن از نظر قانونی با هم رابطه مستقیم دارند. نوع دیگر ایجاب شرایط بازنشستگی رابطه‌ای مستقیم با اتخاذ تصمیمات دایر بر توقف کار و پرداخت حقوق بازنشستگی دارد. این تصمیمات به ویژه ناظر بر طرح‌های حقوقی بازنشستگی خاص در شرکت‌ها یا حرفه‌ها در بخش خدمات دولتی است. پس حقوق بازنشستگی ناشی از افزایش سن را می‌توان حقوق بازنشستگی واقعی توصیف کرد. با این حال، اغلب ازدیاد سن و برقراری حقوق بازنشستگی رابطه‌ای پیوسته ندارند. در واقع، این شرایط فرد مستخدم و حقوق بازنشستگی است که با یکدیگر ارتباطی همبسته دارند و به نوعی احراز شرایط اولیه توسط مستخدم منجر به تامین حقوق بازنشستگی می‌شود.

دکتر محمدعلی اکبری در کتاب «رفاه اجتماعی در ایران معاصر» به ایجاد صندوق بازنشستگی کشوری و قوانین و مصوبات مربوط به مقوله بازنشستگی به عنوان مساله‌ای که ذیل سیاستگذاری دولت در حوزه رفاه اجتماعی قرار می‌گیرد، می‌نگرد. بر این مبنا او معتقد است: «گسترش دامنه بیمه‌ها و خدمات اجتماعی عملاً امید به آینده را به عنوان یک شاخص مثبت اجتماعی افزایش می‌داد و معیار دیگر همسویی با جوامع غربی بود» (اکبری، 1395: 68).

امید به آینده‌ای روشن و اطمینان به برخورداری از تامین حداقل حاشیه آسایش برای یک کارگر و کارمند در دوران بازنشستگی می‌تواند محرک اصلی او برای ورود به یک عرصه شغلی باشد و همین مهم نشانگر اهمیت توجه به مساله بازنشستگی در قوانین، مصوبات و نهادسازی است. بدین ترتیب، توجه به جایگاه حمایتی بازنشستگی در مجموعه سیاست‌های حمایتی دولت در حوزه تامین اجتماعی قرار می‌گیرد.

رفاه و تامین اجتماعی، یکی از تکالیف دولت مدرن و از جمله حوزه‌های دخالت و حضور آن به حساب می‌آید (همان: 8). دولت مدرن به ویژه در دوره پهلوی دوم سهم ویژه‌ای از برنامه‌ها و سیاستگذاری‌های خود را به این مساله اختصاص داده بود. یکی از گروه‌های هدف برنامه‌های رفاهی دولت در این بازه زمانی بازنشستگان و ازکارافتادگان کشوری بودند.

رفاه کارگری در دوره محمدرضا پهلوی

شهریور 1320 و سقوط رضاشاه، فضای نسبتاً بازی در کشور به وجود آورد. مساله حقوق کارگران یکی از نقاط کانونی تبلیغات سیاسی گروه‌های چپ خصوصاً حزب توده در آن ایام بود. دولت‌ها در چنین شرایطی به ناچار باید برای کاستن از فشار تبلیغات ایدئولوژی و سیاسی کمونیست‌ها و سوسیالیست‌ها اقداماتی را در زمینه بهبود وضعیت کارگران به وجود آورند. تصویب قوانین و مقررات مربوط به بیمه کارگران عمدتاً در این دوران و در چنین فضای سیاسی صورت گرفت. در سال‌های بعد و دهه 40 نیز که دولت اقداماتی از این دست را با جدیت بیشتری دنبال می‌کرد، بیش از هر چیز، نوعی مقابله‌جویی در برابر حملات ایدئولوژیک بلوک شرق تلقی می‌شد. دولت در دهه 40 در قالب برنامه‌های توسعه و اقدامات رفاهی، نمایشی از دولت توسعه‌گرا و رفاهی را برپا کرد و لذا توجه خاصی نسبت به مسائل بیمه‌ای کارگران داشت. لیکن آن برنامه‌ها و اقدامات، به نوعی جنبه پیشگیرانه و مقابله‌جویانه با حملات ایدئولوژیک و سیاسی بلوک شرق نیز محسوب می‌شد. عامل دیگری که در پیدایش این ارزش نوظهور تاثیرگذار بود قرار گرفتن ایران در چارچوب برنامه توسعه غیرسوسیالیستی از سوی بلوک غرب بود. به طور خاص آمریکایی‌ها از همان سال‌های پایانی جنگ دوم و خصوصاً در دهه 40، دولت ایران را برای اجرای برنامه اصلاحات به سبک سرمایه‌داری وابسته تحت فشار قرار دادند. آنچه بعدها تحت عنوان «انقلاب شاه و ملت» شهرت یافت، کوششی به راهنمایی آمریکایی‌ها برای گذار ایران از شرایط اجتماعی اقتصادی ماقبل سرمایه‌داری به سرمایه‌داری وابسته بود. قرار گرفتن در شرایط سرمایه‌داری وابسته، الزاماتی را برای حکومت ایران در پی داشت که از آن جمله می‌توان به ضرورت اجرای اصلاحاتی در وضعیت کارگران اشاره کرد. راه‌حل‌های سرمایه‌داری غرب برای حل مسائل کارگری اگرچه با راه‌حل‌های کمونیستی و سوسیالیستی دارای تفاوت‌های اساسی و بنیادی بود، ولی به هر روی، هر یک از نظام‌های یاد شده، به نحوی در راستای بهبود وضعیت معیشتی و رفاهی کارگران اقداماتی را صورت دادند. توسعه امکانات و تسهیلات بیمه‌ای کارگران از جمله راهبردهای سرمایه‌دارانه برای کنترل، مهارت و حل بحران‌های کارگری و غلبه بر جنبش‌های کارگری این دوران بود. بنابراین تحت تاثیر این ارزش بنیادی بود که در سال 1322 نخستین قانون بیمه کارگران، کارخانه‌ها و کارگاه‌های دولتی به تصویب رسید. در ماده اول این قانون تصریح شده بود: «کلیه کارخانجات و موسسات اقتصادی، بازرگانی، صنعتی و معدنی و باربری و راه‌آهن و به طور کلی هر موسسه‌ای که کارگر در استخدام خود دارد، اعم از دولتی یا غیردولتی و بقیه در کشور ایران مکلف‌اند کارگران خود را نزد شرکت سهامی بیمه ایران یا شرکت بیمه داخلی دیگری که دولت مقتضی بداند، در مقابل این حوادث: فوت، نقص عضو یا از کارافتادگی اعضای بدن، هزینه معالجه و دستمزد کارگران در مدت بیماری و حوادث کار، بیمه کند.»

صاحبان بنگاه‌های مختلف در هر دو مورد، بیمه و بهداشت، علاوه بر جبران هزینه و زیان که متوجه کارگران می‌شود، در هر مورد به جزای نقدی از پنج هزار ریال تا 50 هزار ریال محکوم می‌شدند. به علاوه در ماده سوم تصویب‌نامه هیات وزیران مصوب 17 آبان 1323 کلیه کارخانه‌ها و موسسات اقتصادی، بازرگانی، صنعتی، معدنی، باربری و راه‌آهن که بیش از 20 نفر کارگر داشته باشند، موظف شدند کارگران خود را نزد شرکت سهامی بیمه ایران، بیمه کنند. در قانون کار که به تاریخ 28 اردیبهشت 1325 به تصویب هیات وزیران رسید، در ماده شانزدهم کارفرمایان موظف شدند علاوه بر اجرای قانون بیمه کارگران برای حفظ آنان از خطرات احتمالی کار، مقررات فنی لازم را نیز به موقع اجرا بگذارند. در صورت تخلف نسبت به هر مورد به پرداخت جریمه از یک هزار ریال تا 50 هزار ریال محکوم خواهند شد و اگر عمل کارفرما متضمن بزه دیگری باشد به مجازات بزه محکوم می‌شود. همچنین در ماده بیست و یکم این قانون تصریح شده است که «کارگران و کارکنان مرتبط به یک کارگاه و یک حرفه معین می‌توانند برای حفظ منافع مشترک مربوط به حرفه و بهبود وضع مادی و اجتماعی خود اتحادیه تشکیل دهند.» در ماده 23 تصریح شده بود که «اعتصاب کارگران فقط به منظور گرفتن حق به طریق مسالمت‌آمیز مجاز است.»

در سال 1328، «صندوق تعاون و بیمه کارگران» برای تصدی امر بیمه کارگران تاسیس شد که در آن حوادث و امراض ناشی از کار و غیر ناشی از کار کارگر و خانواده بلافصل او و پیری و از کارافتادگی و ازدواج و بارداری و وضع حمل و هزینه کفن و دفن و کمک به بازماندگان قانونی کارگر در موارد عسرت و استیصال پیش‌بینی شده بود. در دوره نخست‌وزیری دکتر مصدق در سال 1331، «سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران» تاسیس شد. برابر لایحه قانونی مصوب یکم بهمن‌ماه 1331، کلیه کارخانه‌ها و بنگاه‌های مشمول قانون کار موظف شدند کارگران خود را در قبال حوادث و بیماری‌ها و از کارافتادگی ناشی از کار و غیر ناشی از کار، حوادث و بیماری‌های خانواده بلافصل کارگر، ازدواج، حاملگی و وضع حمل، عائله‌مندی، بازنشستگی، کفن و دفن، کمک به بازماندگان کارگر متوفی و بیکاری، بیمه کنند (همان: 30-28).

در واقع می‌توان گفت سیاست‌ها و برنامه‌های اصلی دولت در عصر پهلوی دوم در حوزه رفاه و تامین اجتماعی شامل سه محور اصلی:

1- تامین امکانات لازم برای زندگی مناسب کارگران و خانواده‌هایشان در هنگام وقوع حوادث، بیماری‌ها، ازکارافتادگی و فوت،
2- برخورداری کارکنان دولت از تسهیلات رفاهی، درمانی و تامین اجتماعی در قبال حوادث، بیماری‌ها،
3- ازکارافتادگی و فوت، تامین خدمات رفاهی و درمانی،

توانبخشی و تامین اجتماعی برای افراد و گروه‌های نیازمند جامعه می‌شد.

سازمان امور اداری و استخدامی کشور

قانون استخدام کشوری که در سال 1301 به تصویب رسیده بود، با کمی تغییر تا سال 1345 مبنای عمل دولت در حوزه تامین اجتماعی کارکنان دولت بود. قانون جدید استخدام کشوری در 31 خرداد 1345 به تصویب کمیسیون خاص مشترک مجلسین رسید (مجموعه قوانین بیست و یکمین دوره قانونگذاری، ج 6: 3766-‌3701). شایان ذکر است که وظیفه، مستمری و بازنشستگی کارکنان دولت، بنا بر قانون استخدام 1301 بر عهده وزارت دارایی قرار داشت و این وزارتخانه، برای تصدی امور یاد‌شده و انجام خدمات مزبور مبادرت به تاسیس اداره کل بازنشستگی کرد. به موجب قانون استخدام کشوری مصوب سال 1345، «سازمان امور اداری و استخدامی کشور» تاسیس شد. ماده 103 قانون جدید استخدام کشوری اشعار می‌دارد که «به جای شورای عالی اداری کشور، سازمان امور اداری و استخدامی کشور وابسته به نخست‌وزیری تاسیس می‌شود. کلیه اوراق و اسناد و دارایی، همچنین مستخدمین شورای عالی اداری کشور به سازمان امور اداری و استخدامی کشور منتقل می‌شوند.» در ماده 70 این قانون تصریح شده است که «اداره کل بازنشستگی فعلی با کلیه دارایی و موجودی صندوق بازنشستگی و اسناد و اوراق و بودجه و تعهدات خود از وزارت دارایی منتزع و تابع سازمان امور اداری و استخدامی کشور می‌شود.» همچنین در ماده 71، وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی مکلف شده‌اند هر ماه 5 /8 درصد از جمع حقوق و تفاوت تطبیق حقوق و مزایای مستمر و فوق‌العاده‌های مستخدمین رسمی و مستخدمین آزمایشی را به استثنای فوق‌العاده تضمین و اضافه کار و کسر صندوق و ماموریت کم کرده بابت سهم مستخدمین به صندوق بازنشستگی کشوری بپردازند. به علاوه برابر ماده 74، مستخدم رسمی می‌تواند طبق این شرایط، تقاضای بازنشستگی کند و دولت مکلف به قبول آن است: الف- داشتن حداقل 60 سال سن با هر قدر سابقه خدمت؛ ب- داشتن حداقل 55 سال سن با لااقل 30 سال سابقه خدمت. از سوی دیگر بر اساس ماده 79 هرگاه مستخدم رسمی، علیل یا به علت حادثه‌ای ناقص شود، به نحوی که از کار کردن باز بماند، حق وظیفه‌ای برابر با یک‌سی‌ام متوسط حقوق ضربدر سنوات خدمت دریافت خواهد کرد، مشروط بر اینکه از متوسط حقوق او تجاوز نکند. به علاوه، هرگاه مستخدم رسمی به علت حادثه ناشی از کار یا به سبب انجام‌وظیفه علیل یا ناقص شود به نحوی که از کار کردن باز بماند، تمام متوسط حقوق او به عنوان حقوق وظیفه در مورد او برقرار می‌گردد (ماده 80) و هرگاه مستخدم رسمی فوت شود، خواه به حد بازنشستگی رسیده یا نرسیده باشد، در تاریخ فوت، بازنشسته محسوب و نصف حقوق بازنشستگی او به وراث قانونی او پرداخت خواهد شد. همچنین چنانچه مستخدم بازنشسته فوت شود، نصف حقوق بازنشستگی او به عنوان حقوق وظیفه طبق مقررات این قانون، به وراث قانونی او پرداخت خواهد شد. از سوی دیگر هرگاه مستخدم رسمی به سبب انجام‌وظیفه فوت شود، تمام متوسط حقوق او به عنوان حقوق وظیفه به وراث قانونی او پرداخت خواهد شد. مجموعه قواعد و قوانین یاد‌شده در حوزه حقوق وظیفه و بازنشستگی کارکنان رسمی دولت توسط سازمان اجرایی به نام «اداره کل بازنشستگی کشوری» انجام می‌شد که به موجب قانون استخدام کشوری سال 1345 از وزارت دارایی به سازمان مستقل امور اداری و استخدامی منتقل شد. در ماده نود و هشتم قانون استخدام کشوری سال 1345 آمده است: «حقوق بازنشستگان و وظیفه‌بگیران فعلی بر اساس قوانین و مقررات سابق کماکان از محل صندوق بازنشستگی کشوری پرداخت خواهد شد و در صورتی که ضریب جدول حقوق مستخدمین رسمی شاغل تغییر یابد، دولت مکلف است به نسبتی که هزینه زندگی موجب این تغییر شده است، حقوق بازنشستگان و وظیفه‌بگیران را ترمیم کند.»

مطابق ماده 105، مهم‌ترین رکن تصمیم‌گیری این سازمان، شورای نهاد آن بود. شورا مرکب از پنج نفر بود که از بین مستخدمین رسمی شاغل یا بازنشسته که لااقل 15 سال سابقه خدمت دولتی و سابقه وزارت یا معاونت وزارت یا سفارت یا استانداری یا سابقه خدمت قضایی در دیوان عالی کشور داشته باشند، به پیشنهاد نخست‌وزیر و تصویب هیات وزیران برای مدت سه سال بنا به فرمان شاه منصوب می‌شدند. برابر تبصره 3 ماده 106، رئیس شورا به رای اعضای شورا نیز برای یک دوره سه‌ساله تعیین می‌شد. از آنجا که رسیدگی به امور مربوط به بازنشستگی و وظیفه کارکنان رسمی در حیطه وظایف سازمان امور اداری و استخدامی قرار داشت، بخشی از تصمیمات این شورا به دو بخش بازنشستگی و وظیفه کارکنان رسمی دولت، یعنی حوزه رفاه و تامین اجتماعی، اختصاص می‌یافت.

برابر ماده یک آیین‌نامه شورای امور اداری و استخدامی کشور، اعضای شورا مرکب بودند از: وزیر کشور و سرپرست امور اداری و استخدامی کشور، وزیر مشاور و رئیس سازمان برنامه و بودجه، دبیر کل سازمان امور اداری و استخدامی کشور، رئیس هیات رسیدگی به شکایات استخدامی، سه نفر از افراد متخصص در امور اداری و استخدامی به پیشنهاد سازمان امور اداری و استخدامی کشور و تصویب هیات وزیران. مصوبات و تصمیمات شورا با رای موافق چهار نفر از اعضای حاضر در جلسه، رسمی و معتبر بود (اکبری، 1395: 113).

همچنین در ماده 110 اشعار می‌شود که ترتیب و تشریفات مربوط به تقاضای بازنشستگی و صدور احکام و برقراری حقوق بازنشستگی و وظیفه و ترتیب وصول و پرداخت وجوه بازنشستگی و وظیفه مستخدمین رسمی و همچنین ترتیب نگهداری حساب‌ها طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که توسط سازمان امور اداری و استخدامی کشور تهیه می‌شود و به تصویب شورا می‌رسد. شایان ذکر است که به موجب ماده دوم این قانون، سازمان‌ها و موسسات زیر، مشمول مقررات آن نخواهند بود:

الف- وزارت دربار شاهنشاهی؛

ب- سازمان اطلاعات و امنیت کشور؛

پ- موسسات دولتی (شرکت‌های مندرج در قانون تجارت)؛

ت- شهرداری‌ها و موسسات تابع آنها؛

ث- مستخدمین تابع مقررات قانون استخدام نیروهای مسلح شاهنشاهی؛

ج- دارندگان رتبه‌های قضایی و استادی و دانشیاری؛

چ- مستخدمین مجلسین؛

ح- سازمان بیمه‌های اجتماعی.

قانون استخدام کشوری مجدداً در تاریخ 28 اسفند 1353 مورد تجدید نظر قرار گرفت و کمیسیون‌های استخدام مجلسین اصلاحاتی را در این قانون به وجود آوردند (مجموعه قوانین بیست و سومین دوره قانونگذاری مجلس شورای ملی، ج 13، 15: 6989-‌6972).

برابر اصلاحیه ماده 70 مقرر شد از اول سال 1354 صندوق بازنشستگی کشور به صورت موسسه‌ای مستقل وابسته به سازمان امور اداری و استخدامی کشور تاسیس شود. همچنین مقرر شد اداره کل بازنشستگی فعلی و صندوق بازنشستگی و وظیفه مستخدمین شرکت‌های دولتی با کلیه وظایف و دارایی و موجودی و اسناد و اوراق و بودجه و تعهدات و مستخدمین خود به صندوق بازنشستگی کشوری منتقل شود.

بر این اساس، پیش‌بینی شد حقوق بازنشستگی و وظیفه ازکارافتادگی و وظیفه وراث مستخدمینی که تا آخر سال 1353 بازنشسته یا از کار افتاده شده یا بشوند، همچنین وظیفه وراث مستخدمینی که تا آخر سال 1353 فوت‌ شده یا بشوند، از محل اعتبار خاصی که به عنوان کمک به صندوق بازنشستگی، هر سال در بودجه کل کشور منظور می‌شود، پرداخت شود. همچنین موافقت شد اداره صندوق بازنشستگی شهرداری‌ها به پیشنهاد سازمان امور اداری و استخدامی کشور و موافقت وزیر کشور به عهده صندوق بازنشستگی کشور قرار گیرد.

نهادهای حامی بازنشستگان کشوری در دولت رانتیر

با تزریق درآمدهای نفتی به ویژه در سال‌های 1352 و 1355 با رشد کمی و کیفی سازمان‌های دولتی در تمامی حوزه‌ها مواجهیم. ایجاد دو سازمان اصلی در حوزه امور بازنشستگان کشوری در سال‌های یاد‌شده بر همبستگی رانتیر شدن اقتصاد ایران و رشد کمی و کیفی سازمان‌های دولتی طی دهه 1350 صحه می‌گذارد.

در این دوره با تخصیص بودجه و تاسیس نهادهای دولتی برای رسیدگی به رفاه اجتماعی اقشار بازنشسته و ازکارافتاده مواجه می‌شویم. در این سال‌ها سه سازمان نقش ویژه‌ای در سازماندهی و نظارت بر امور بازنشستگان کشوری ایفا می‌کردند. این سازمان‌ها عبارت بودند از کانون بازنشستگی کشوری، صندوق بازنشستگی کشوری و وظیفه مستخدمی شرکت‌های دولتی و شورای رفاه بازنشستگان و وظیفه‌بگیران کشوری.

بدین ترتیب سیاستگذاران اجتماعی با استفاده از منابع مالی وسیعی که طی واریز درآمدهای ارزی سرشار از فروش نفت حاصل شده بود، ایده‌های دولت رفاه را در خصوص حقوق بازنشستگان و تکالیف دولت‌ها از طریق هماهنگی سازمان یافته سازمان بهداری و بهزیستی، سازمان امور اداری و استخدامی کشور و کانون بازنشستگان کشوری در کشور محقق می‌کردند. این امر از طریق تصویب مقررات ویژه‌ای در خصوص کمک به تامین مسکن بازنشستگان و وظیفه‌بگیران کشوری و وراث قانونی آنها، تقویت بنیه مالی شرکت‌های تعاونی اعتبار و مصرف و مسکن بازنشستگان و وظیفه‌بگیران، پرداخت هزینه‌های ضروری و اضطراری بازنشستگان و وظیفه‌بگیران یا وراث قانونی آنها (نظیر هزینه‌های درمانی) و ایجاد باشگاه‌ها و مراکز تفریحات سالم برای بازنشستگان و وظیفه‌بگیران کشوری و خانواده‌های آنها یا کمک به هزینه‌های توسعه و اداره باشگاه‌های موجود ممکن شد.

این منابع و امکانات از طریق کانون بازنشستگی کشوری و صندوق بازنشستگی کشوری و وظیفه مستخدمی شرکت‌های دولتی و با نظارت شورای رفاه بازنشستگان و وظیفه‌بگیران کشوری در اختیار بازنشستگان و ازکارافتادگان قرار می‌گرفت. بدین ترتیب، دولت امیدوار بود تا از این طریق بتواند با اختصاص سهم بیشتری در بودجه کشور به بازنشستگان و ازکارافتادگان این اقشار را در شمار گروه‌های حامی خود درآورد. التزام اعضای کانون بازنشستگان کشوری به عضویت در حزب رستاخیز یکی از جلوه‌های آشکار این تلاش پیگیر حکومت برای جلب گروه‌های حامی خود و کسب مشروعیت سیاسی بود. در این مقاله به بررسی نهادهای حامی بازنشستگان کشوری در دولت رانتیر در خلال سال‌های 1350 تا 1357 می‌پردازیم.

تاسیس «صندوق بازنشستگی کشوری و وظیفه مستخدمین شرکت‌های دولتی -وابسته به سازمان امور اداری و استخدامی- (یا صندوق بازنشستگی)» به عنوان یکی از سازمان‌های اجرایی دولتی در حوزه رفاه اجتماعی به موجب ماده 35 مقررات استخدامی شرکت‌های دولتی در بند (ب) ماده دوم قانون استخدام کشوری مورخ 5 خردادماه 1352 به تصویب کمیسیون مشترک استخدام مجلسین رسید.

این صندوق بر اساس قانون حمایت کارکنان در برابر اثرات ناشی از پیری و ازکارافتادگی و فوت مصوب اسفندماه سال 1349 ایجاد شد و به عنوان سازمانی وابسته به سازمان امور اداری و استخدامی کشور زیر نظر شورای صندوق مرکب از وزیر دارایی، وزیر کار و امور اجتماعی و دبیر کل سازمان امور اداری و استخدامی کشور یا معاونان آن به فعالیت پرداخت.

بر این اساس، مقرر بود که اساسنامه صندوق بازنشستگی از سوی سازمان امور اداری و استخدامی کشور تهیه شود و به تصویب هیات وزیران برسد. در ادامه این روند شرکت‌های دولتی موظف بودند هر ماه هفت درصد از حقوق هر یک از مستخدمین خود را بابت کسور بازنشستگی سهم مستخدم کسر کرده و اقدام به پرداخت آن به صندوق بازنشستگی کنند. در این روند شرکت‌ها باید 14 درصد حقوق مستخدمین خود را به این کسور بازنشستگی می‌افزودند (همان، 1395: 206) و بدین ترتیب، نقش حمایتی خود را دراین‌باره ایفا می‌کردند.

چنان‌که گفته شد حقوق بازنشستگی واقعی مستلزم احراز شرایطی توسط فرد مستخدم بود. بر اساس ماده 27 همین قانون این شرایط به قرار زیر تعیین شد:

■ مستخدم لااقل 10 سال تمام کسور بازنشستگی مقرر را پرداخت کرده باشد یا پرداخت آن را تعهد کرده باشد.

■ سن مستخدم مرد به 60 سال تمام و سن مستخدم زن به 55 سال تمام رسیده باشد.

بر مبنای نظر صندوق، حقوق بازنشستگی عبارت از یک‌چهلم متوسط حقوق ضربدر سنوات پرداخت کسور بازنشستگی بوده که از چهارپنجم متوسط حقوق تجاوز نمی‌کرد.

همچنین، بر اساس ماده 45 همین مقرره، در صورتی که مستخدم به علل غیر ناشی از کار، از کار افتاده شناخته می‌شد، ماهانه مبلغی شامل یک‌چهلم متوسط حقوق ضربدر سنوات پرداخت کسور مزبور را به عنوان حقوق وظیفه ازکارافتادگی دریافت می‌کرد (همان، 1395: 206).

به علاوه به موجب ماده 46 آن، چنانچه مستخدم در پی حوادث ناشی از کار یا به سبب انجام‌وظیفه از کار‌افتاده شناخته می‌شد، بدون رعایت سنوات پرداخت کسور بازنشستگی حداکثر حقوق بازنشستگی مقرر را به عنوان حقوق وظیفه ازکارافتادگی دریافت می‌کرد. همچنین در صورت فوت بازنشسته یا از کارافتاده حقوق وظیفه‌ای معادل چهارپنجم حقوق بازنشستگی یا ازکارافتادگی به تساوی بین بازماندگان واجد شرایط او تقسیم می‌شد.

شایان ذکر است، در ماده 45 این مقرره آمده بود که چنانچه مستخدم به علت حوادث ناشی از کار یا به علت انجام‌وظیفه فوت شود، حقوق وظیفه بازماندگان او بر مبنای چهارپنجم حقوق وظیفه‌ای که به او تعلق می‌گیرد، پرداخت می‌شد (همان: 207).

در دوره پهلوی دوم درآمدهای نفتی در جایگاه منابع مالی برنامه سوم توسعه (1342 تا 1347) 66 درصد و در برنامه چهارم (1348 تا 1352) 63 درصد سهم را به خود اختصاص داده بودند. طی برنامه چهارم 30 درصد تولید ناخالص ملی سهم بخش نفت بود. در سال 1347، نخستین سال اجرای این برنامه، 75 درصد دریافت‌های ارزی کشور و 50 درصد درآمدهای دولت از درآمد نفت تامین می‌شد. افزایش درآمدهای نفتی در سال 1352 به حدی بود که نه‌تنها برنامه چهارم توسعه را دچار تغییراتی اساسی کرد، بلکه برنامه پنجم توسعه نیز بازنویسی شد. اگر تعریف ببلاوی، در مورد میزان لازم درآمد رانتی برای ساخت دولت رانتیر را بپذیریم (42 درصد درآمد دولت)، باید گفت که از سال 1339 ساخت دولت در ایران رانتیر بوده است.

در واقع با افزایش درآمدهای نفتی در دوره محمدرضا پهلوی، استقلال حکومت از جامعه به حدی رسید که در دولت‌های قبل از آن وجود نداشت. بر این اساس حتی دولت به تغییر در ساخت اجتماعی دست زد و کوشید برای خود گروه‌های حامی ایجاد کند و گروه‌های اجتماعی معارض (مانند بازاریان و روحانیون) را تضعیف کند. بدین ترتیب، تجهیز درآمدهای نفتی برای ایجاد حمایت اجتماعی از دولت در قالب تمرکز منابع ملی تازه در حوزه رفاه اجتماعی صورت پذیرفت. در این راستا نهادسازی با تزریق درآمدهای نفتی تحقق پذیرفت. در این دوران شاهد رشد کمی و کیفی نهادها و موسسات دولتی در حوزه رفاه و تامین اجتماعی هستیم. یکی از جلوه‌های آشکار این نهادسازی ایجاد نهادهای حمایتی از بازنشستگان کشوری بود.

یکی از اصلی‌ترین نهادهای اختصاصی تصمیم‌گیری در حوزه امور بازنشستگان «شورای رفاه بازنشستگان و وظیفه‌بگیران کشوری» است. در نتیجه تزریق درآمدهای نفتی به بودجه کشور به ویژه در سال 1355 با گسترش کیفی حوزه و دامنه سیاستگذاری‌های دولت در امور بازنشستگان مواجه می‌شویم. در پی بازنویسی قانون بودجه کشور که از شوک افزایش چشمگیر درآمدهای نفتی در این سال حاصل شد، نهادهای تصمیم‌گیری در امور بازنشستگان با گسترش کیفی دامنه شمول فعالیت‌های خود مواجه شدند. نتیجه این امر تاسیس «شورای رفاه بازنشستگان و وظیفه‌بگیران کشوری» بود. «هیات وزیران در جلسه مورخ 10 /8 /1355 ذیل تبصره 69 قانون بودجه این سال، آیین‌نامه اجرایی را تصویب کرد که به موجب آن، برای نظارت بر حسن اجرای این آیین‌نامه و تعیین ضوابط و شرایط مذکور در ماده 2، شورایی به نام شورای بازنشستگان و وظیفه‌بگیران کشوری تاسیس گردد.» در دومین ماده این تصویب‌نامه، موارد مصرف بودجه تخصیصی برابر تبصره 61 قانون بودجه سال 1355 با تشخیص این شورا بدین شرح مشخص شد:

1- کمک به تامین مسکن بازنشستگان و وظیفه‌بگیران کشوری و وراث قانونی آنها که از صندوق بازنشستگی کشوری حقوق وظیفه دریافت می‌کنند، در صورتی که خود و همسر و فرزندان تحت تکفل آنها فاقد خانه شخصی باشند، از طریق پرداخت قسمتی از مال‌الاجاره منزل یا پرداخت قسمتی از بهره وامی که برای تامین مسکن از طرف سازمان‌های دولتی و بانک‌ها به بازنشستگان مذکور داده می‌شود؛

2- تقویت بنیه مالی شرکت‌های تعاونی اعتبار و مصرف و مسکن و بازنشستگان و وظیفه‌بگیران که تشکیل شده یا بشوند؛

3- پرداخت هزینه‌های ضروری و اضطراری بازنشستگان و وظیفه‌بگیران کشوری یا وراث قانونی آنها به پیشنهاد کانون بازنشستگان؛

4- ایجاد و اداره باشگاه‌ها و مراکز تفریحات سالم برای بازنشستگان و وظیفه‌بگیران کشوری و خانواده‌های آنها یا کمک به هزینه‌های توسعه و اداره باشگاه‌های موجود (اکبری، 1395: 118).

حسین دها از سناتورهای انتصابی مجلس سنا و از اعضای اصلی حزب رستاخیز از سال 1345 به فرمان محمدرضا پهلوی ریاست کانون بازنشستگان کشوری را بر عهده داشت. کانون در سال 1355 در تهران دارای 15 هزار نفر عضو و در تمام استان‌ها و شهرستان‌ها دارای شعبه و نمایندگی بود و مجموع اعضای آن به 50 هزار نفر می‌رسید. مرکز کانون در ساختمان جدیدالتاسیسی در تهران واقع بود. در این ساختمان یک کتابخانه قرار داشت که مورد استفاده بازنشستگان و مراجعین دیگر قرار می‌گرفت. همچنین کانون دارای سه شرکت تعاونی اعتبار و تعاونی مصرف و تعاونی مسکن بود. در سال 1355 زمزمه‌هایی از تشکیل صندوق رفاه بازنشستگان برای تقویت شرکت‌های تعاونی کانون و کمک به بازنشستگان بی‌بضاعت و فاقد مسکن در جریان بود که به واسطه فقدان منابع موجود از سرنوشت این طرح اطلاع چندانی در دست نیست (دها، 2535: 429). کانون بازنشستگان کشوری نشریه‌ای داشت که در صفحات آن به درج مباحث اجتماعی، فرهنگی، اخبار و گزارش‌های کانون می‌پرداخت (همان: 430). شایان ذکر است، سیاست‌های کلی حکومت وقت اقتضا می‌کرد که تمام اعضای کانون با تشکیل حزب رستاخیز به عضویت این حزب درآیند (همان: 429).

بنا بر ماده 4 مصوبه هیات وزیران، اعضای شورای رفاه بازنشستگان و وظیفه‌بگیران عبارت بودند از: وزیر بهداری و بهزیستی (ریاست شورا)، دبیر کل سازمان امور اداری و استخدامی کشور و رئیس کانون بازنشستگان کشوری (اکبری، 1395: 118 و 119).

شورای رفاه بازنشستگان و وظیفه‌بگیران دارای پنج وظیفه اصلی بود. این وظایف مشتمل بود بر:

■ تصویب برنامه و حساب عملکرد سالانه؛

■ تعیین شرایط و ضوابط مذکور در ماده (2) آیین‌نامه؛

■ بررسی و اظهارنظر در مورد پیشنهاداتی که راجع به افزایش منابع حساب رفاه بازنشستگان و وظیفه‌بگیران کشوری در شورا مطرح می‌شد؛

■ بررسی و اظهارنظر نسبت به سایر موضوعاتی که در زمینه رفاه بازنشستگان و وظیفه‌بگیران کشوری به شورا ارائه شود؛

■ انجام سایر وظایفی که به موجب این آیین‌نامه به عهده شورا است (همان: 119).

صندوق‌های بیمه و بازنشستگی اختصاصی

صندوق‌های بیمه و بازنشستگی اختصاصی صندوق‌هایی هستند که با عنوان صندوق بیمه بازنشستگی مستقل تشکیل شده‌اند و عمدتاً نسبت به پرداخت حقوق بازنشستگی، مستمری ازکارافتادگی و حقوق وظیفه بر اساس آیین‌نامه‌های اجرایی خاص خود اقدام می‌کنند. تعداد این سازمان‌ها در حال حاضر بالغ بر 15 صندوق می‌شود که تعداد 9 صندوق پیش از انقلاب تشکیل شده‌اند.

از جمله قدیمی‌ترین این صندوق‌ها که در دوران پهلوی اول تاسیس شده‌اند، می‌توان به «صندوق تقاعد ارتش» تاسیس 1314، «صندوق بهداشت و صندوق وظایف و بازنشستگی بنگاه راه‌آهن دولتی» و «صندوق بازنشستگی اعضای شرکت سهامی بیمه ایران» بنیان 1317 اشاره کرد.

صندوق تقاعد ارتش شاهنشاهی، در بهمن‌ماه 1314 از تصویب نمایندگان گذشت. به موجب این قانون، «افسران بری و دریایی و هوایی و اداری و امنیه و مستخدمین غیرنظامی هم‌ردیف و همچنین استواران و گروهبان‌ها و هم‌ردیفان آنها می‌توانند پس از اقلاً دو سال خدمت متقاعد شده و حقوق تقاعد دریافت کنند.» همچنین افسران، استواران، گروهبانان و سرجوخه‌ها، نفرات قدیمی ارتش و امنیه و نیروی دریایی و هواپیمایی و هم‌ردیفان آنها در صورتی حق دریافت وظیفه تصاعدی دارند که اولاً -در جنگ یا در نتیجه خدمت مجروح شده باشند، ثانیاً-در نتیجه مخاطرات جنگی یا صدمات و حوادث وارده، معلول یا مجروح شده باشند.

مطابق آیین‌نامه استخدامی کارکنان بنگاه راه‌آهن دولتی ایران در سال 1317، بنگاه راه‌آهن دولتی ایران موظف شد به منظور: مراقبت صحی از مستخدمین و کارکنان و معالجه اشخاصی که در نتیجه ایفای وظیفه مریض یا مجروح می‌شوند، پاداش نقدی به کسانی که در نتیجه ایفای وظیفه دائماً از عضوی از اعضای بدن محروم یا برای مدت عمر از کار بیفتند، و همچنین پاداش به وراث کسانی که در نتیجه ایفای وظیفه و بر سر خدمت تلف می‌شوند، صندوقی تحت عنوان «صندوق بهداشت» را تشکیل دهد (اکبری، 1395: 157-156).

آیین‌نامه صندوق بازنشستگی اعضای شرکت سهامی بیمه ایران، در تاریخ 11 خرداد 1317 در مجمع عمومی شرکت سهامی بیمه ایران با شرکت وزیر مالیه و کفیل وزارت تجارت، به تصویب رسید. شرط عضویت سابقه حداقل یک سال در شرکت بود و اشخاصی که به عضویت شرکت پذیرفته می‌شدند، از ماه اول ملزم به پرداخت کسورات خود بودند، اما اگر قبل از یک سال از خدمت خارج می‌شدند، کسور پرداختی به آنها مسترد می‌شد (همان: 165).

در دوره محمدرضا پهلوی نیز «صندوق بیمه‌های اجتماعی و بازنشستگی و تعاون افزارمندان ارتش» در سال 1334، «صندوق بازنشستگی و وظیفه مستخدمین شرکت‌های دولتی» وابسته به سازمان امور اداری و استخدامی کشور در سال 1352 و «صندوق بازنشستگی و وظیفه مستخدمین ثابت شهرداری» در سال 1353 شروع به کار کردند. صندوق‌های بازنشستگی، پس‌انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت بر اساس مقررات بازنشستگی و مقررات پس‌انداز کارکنان شرکت ملی نفت ایران در سال 1337 تاسیس شد. اعضای این صندوق را کارمندان صنعت نفت تشکیل می‌دهند. این صندوق تا سال 1377 از نظر تشکیلات اداری و سازمانی زیرمجموعه امور اداری شرکت ملی نفت ایران محسوب می‌‎شد و اتخاذ تصمیم در اداره امور آن به وسیله هیات امنا به تصویب می‌رسید، اما از سال 1377 صندوق‌ها دارای ارکان و تشکیلات جدیدی شدند.

مجلس شورای ملی در 17 دی‌ماه 1334، قانون بیمه‌های اجتماعی و بازنشستگی و تعاون افزارمندان کارگاه‌ها و کارخانجات ارتش را تصویب کرد. به موجب این قانون، کارگرانی که در کارخانه‌ها و کارگاه‌های ارتش یا در محل‌های وابسته به آنها به کار گمارده می‌شدند، افزارمندان ارتش شناخته می‌شدند. حق بیمه افزارمندان، تا دو هزار ریال حقوق، صدی شش، از دو هزار تا چهار هزار ریال حقوق، صدی هفت و از چهار هزار ریال به بالا صدی هشت، همه‌ماهه کسر و به حساب صندوق واریز می‌شد (اکبری: 1395: 189). مقررات مربوط به بازنشستگی و وظیفه مستخدمین ثابت شهرداری پایتخت و موسسات وابسته نیز مورخ 16 تیرماه 1353 به تصویب رسید. در ماده سوم این قانون، شهرداری مکلف شده است هر ماه هفت درصد از حقوق و مزایای شغل مستخدمین ثابت خود کسر کرده و پس از افزودن 14 درصد به آن بابت سهم شهرداری، مجموع آن را به صندوق بازنشستگی و وظیفه مستخدمین شهرداری پایتخت پرداخت کند.

بدین ترتیب، اقتصاد رانتیر در دوره پهلوی دوم به ایجاد و گسترش سازمان‌های دولتی در زمینه امور حمایتی از بازنشستگان انجامید. این امر در راستای سیر رو به افزایش شمار سازمان‌های رفاهی و بهداشتی در دوره پهلوی دوم و به منظور تحقق اندیشه دولت رفاه که مطمح نظر غالب سیاستگذاران اجتماعی در این بازه زمانی بود، صورت گرفت. این اندیشه از نظام‌های رفاهی در کشورهای پیشرفته صنعتی در اروپا مایه می‌گرفت. از این منظر حقوق تازه‌ای برای بازنشستگان کشوری وضع شد که تا پیش از این سابقه نداشت. از دیگر سوی این امر برای کاهش مخالفت‌های سیاسی و ایجاد گروه‌های حامی دولت به ویژه در میان بازنشستگان کشوری صورت پذیرفت.

کتابنامه

- کتابخانه و سازمان اسناد ملی ایران.

- اکبری، محمدعلی، رفاه اجتماعی در ایران معاصر، تهران: موسسه عالی پژوهش تامین اجتماعی 1395.

- دها، حسین، «خلاصه‌ای از نتیجه‌گیری‌های کانون بازنشستگان کشوری»، سالنامه کشور ایران، محمدرضا میرزا زمانی، س 31، تهران: چاپ درخشان 2535.