شکست سیاست مداخله مستقیم دولت در تولید مسکن

حجت میرزایی / پژوهشگر اقتصادی

بررسی سیر تاریخی برنامه‌ها و سیاست‌های تامین مسکن برای گروه‌های کم‌درآمد در ایران در برنامه‌های عمرانی پنج‌ساله قبل از وقوع انقلاب اسلامی و بعد از وقوع انقلاب اسلامی نشان می‌دهد دخالت مستقیم دولت در تامین مسکن، موجب ایجاد حس عدم اطمینان بخش خصوصی و از این‌رو محدودشدن فعالیت یا رکود فعالیت این بخش می‌شود. از سوی دیگر، فعالیت مستقیم دولت در تولید مسکن، به دلیل محدودیت سرمایه دولتی و بوروکراسی موجود در اغلب دستگاه‌های دولتی کارساز نیست. دلایل دیگری نیز برای شکست ایده دخالت مستقیم دولت در تامین مسکن می‌توان برشمرد. از جمله اینکه دولت به جای سرمایه‌گذاری برای ایجاد اشتغال که درآمد حاصل از آن به کم‌درآمدها امکان خانه‌دار شدن را بدهد به ساخت مسکن روی می‌آورد. دوم آنکه با وجود هزینه‌های سنگین، تعداد مسکن ساخته‌شده به هیچ‌وجه پاسخگوی نیازها نیست. سوم آنکه مسکن محدود که به بخش محدودی از کم‌درآمدها واگذار می‌شود برای عده‌ای بادآورده محسوب شده و ایجاد رانت می‌کند. به‌طور خلاصه نتیجه مداخله دولت‌ها در تامین مسکن را می‌توان در اعلامیه اسکان بشر در سال 1976 مشاهده کرد، که تمام حکومت‌ها به این حقیقت تلخ رسیده‌اند که سیاست تولید مستقیم مسکن از سوی دولت از ابعاد کمی و نیز میزان پذیرفته‌شدن و تناسب با نیازها، دارای محدودیت جدی است.
چراکه دولت‌ها و متولیان مسکن، برای اقدامات خود در حوزه مسکن، معمولاً تعداد محدودی ابزار سیاستی در اختیار دارند. با مروری بر سیاست‌های بخش مسکن که از سوی نهادهای بین‌المللی توصیه و از سوی دولت‌های سراسر جهان، پیگیری شده است، به نظر می‌رسد سه گروه از اقدامات؛ به ترتیب تاریخی رخ داده است. اقدام نخست آنکه دولت‌ها می‌توانند مستقیماً اقدام به ساخت واحدهای مسکونی کنند و سپس آنها را به قیمت بازار یا با یارانه، اجاره دهند یا حتی واحدهای ساخته‌شده را به متقاضیان واگذار کنند. این اقدامات توسعه‌ای مسکن، که تقریباً پس از جنگ جهانی دوم آغاز شد و تا اوایل دهه 1970 که بانک جهانی وارد حوزه مسکن شد، ادامه یافت، تاکید بر ساخت مسکن یا به عبارتی رویکرد مسکن عمومی بود. این رویکرد، به نوعی از مدل توسعه‌یافته از سوی انگلیس برگرفته شده بود. مشکل این رویکرد در آن زمان کمبود منابع بود و در صورت تامین شدن منابع ساخت مسکن تنها برای کارمندان دولت و نظامیان صورت می‌گرفت. حتی اگر امکان ساخت واحدهای مسکونی فراهم می‌شد، گروه‌های کم‌درآمد و فقیر، از عهده پرداخت اجاره‌بهای آن برنمی‌آمدند. در این زمان بانک جهانی مطالعه‌ای بر روی ارزان‌ترین واحدهای مسکونی ساخته‌شده از سوی دولت در شش شهر (احمدآباد، بوگوتا، هنگ‌کنگ، مدرس، مکزیکوسیتی و نایروبی) انجام داد و چنین نتیجه گرفت که در هر شش شهر، درآمد میانه متقاضیان پایین‌تر از سطح آستانه‌ای لازم برای پرداخت هزینه حتی چنین مسکن‌های ارزان‌قیمتی بود. حتی با پرداخت یارانه بسیار قابل‌توجهی به این گروه‌ها، همچنان در بیشتر موارد، امکان توانایی پرداخت هزینه‌های این واحدهای مسکونی وجود نداشت. دوم آنکه دولت‌ها می‌توانند برای کاهش قیمت مسکن اقداماتی را انجام دهند تا از این طریق توانایی تامین مسکن را برای خانوارها افزایش دهند. در این دوره زمانی که از سال 1970 تا اواسط دهه 1980 شکل گرفت با حصول آگاهی نسبت به این موضوع که ساخت و در اختیار گذاشتن مسکن برای گروه‌های کم‌درآمد، مشکل مسکن را حل نمی‌کند، موسسات بین‌المللی و دولت‌ها به دوره دوم سیاست‌های مسکن که بر اساس مشارکت مستقیم خود مردم در ساخت بود، روی آوردند. در این زمان چنین استدلال می‌شد که اگر گروه‌های فقیر، خود اقدام به ساخت مسکن خود کنند، حتی با کمک‌های مناسب خارجی، هزینه مسکن به اندازه لازم پایین خواهد آمد تا این گروه‌ها را قادر به مالکیت مسکن سازد. این ابتکار با پیشگامی بانک جهانی و پروژه‌های مکان- خدمات این بانک، در سال 1972 آغاز شد.
مکان- خدمات مفهوم ساده‌ای بود به این شکل که دولت باید قطعاتی از زمین شهری را همراه با طرح‌های تقسیمی و خدمات پشتیبانی اولیه فراهم می‌کردند و سپس به گروه‌های فقیر اجازه ساخت مسکن خود را در قالب این طرح‌ها قابل می‌دادند. اما متاسفانه نتایج این رویکرد پیش‌بینی بود که حتی با کمترین میزان سرمایه‌گذاری دولت، این پروژه‌ها همچنان برای 20 درصد اکثر جمعیت‌های شهری، بسیار گران بود.
نهایتاً اقدام سوم این بود که دولت‌ها با بهبود عملکرد بازار مسکن، می‌توانند تملک مسکن را برای شهروندان خود تسهیل کنند، این امر می‌تواند از طریق اقداماتی نظیر تسهیل دسترسی به وام‌های مسکن یا زمین مسکونی صورت پذیرد. این دوره نیز که از اواسط دهه 1980 و هنگامی که بانک جهانی به این آگاهی رسید که برنامه
مکان- خدمات، قادر نخواهد بود در ابعادی موثر باشد که مساله نیاز به مسکن را حل کند آغاز شد. بنابراین با همراهی دیگر موسسات موثر در حوزه مسکن، تفکر به سوی ایجاد یک محیط توانمندساز سوق پیدا کرد که تحت آن، هر ملتی به توسعه سیاست‌های خاص خود برای حل مشکلات ملی مسکن می‌پردازد. در سال 1993 این تغییر تفکر منتج به اتخاذ رسمی یک بیانیه سیاستی جدید در بخش مسکن شد که بر توانمندسازی و مشارکت بخش مسکن در توسعه کلان اقتصادی و سیاست‌های حامی گروه‌های فقیر تاکید داشت.
مرور تجربیات استراتژی‌های توانمندسازی در حوزه مسکن در سطح جهانی، علاوه بر موفقیت‌های حاصل‌شده، کاستی‌ها و بعضاً شکست‌های برخی موارد را نشان می‌دهد. این موارد از کشورهای مختلف انتخاب شده‌اند که بیانگر زمینه‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی متفاوتی هستند.
پس از شکست تجربه مستقیم دولت در ساخت مسکن، امروزه دولت‌ها وظیفه ساخت مسکن را به لایه‌های درجه دو و سه و نیز سازندگان حرفه‌ای واگذار کرده و به سیاستگذاری کلان و وضع قوانین و نیز نظارت اشتغال دارند. وضع قوانین و سیاست‌ها جهت برخورد با معضلات مسکن، به‌طور معمول چگونگی و میزان دخالت دولت در امر مسکن را نشان می‌دهد. از جمله این قوانین می‌توان به مواردی همچون قوانین بهداشتی و ساختمانی، قوانین مربوط به نحوه مشارکت بخش‌های مختلف، قوانین و آیین‌نامه‌های ساختمان، قوانین تامین بودجه (از جمله تامین وام با بهره کم و دراز‌مدت، اختصاص یارانه از خزانه ملی، دخالت‌های شرکت‌های بیمه و بانک‌ها برای تامین مسکن و تشویق کارفرمایان به ساخت خانه کارگری)، قوانین ناظر بر خرید و فروش زمین و... اشاره کرد.
در این میان سیاست‌های جهانی به کارگرفته‌شده نیز شامل اجاره به شرط تملیک، مسکن استیجاری، تعاونی مسکن مستاجران، کنترل اجاره‌بها و ایمنی اجاره و پرداخت کمک اجاره می‌شود. در عین حال بانک جهانی با بررسی نتایج به دست آمده در این دوره‌ها، مناسب‌ترین پیشنهادها برای تامین مسکن گروه‌های کم‌درآمد را چنین عنوان کرده‌ است.
نخست آنکه با وضعیت فعلی جهانی شدن و شهری شدن لازم است تا در کنار آزاد‌سازی، از منافع گروه‌های فقیر و آسیب‌پذیر نیز حمایت شود. بهترین روش این حمایت، دخالت‌های مستقیم دولت است، اما تجربه نشان داده ‌است که دخالت‌های طرف عرضه، مانند عرضه مستقیم مسکن یارانه‌ای و کنترل اجاره‌بها، در منتفع کردن گروه‌های هدف خود با مشکل مواجه بوده‌اند. در این زمینه، نیاز به اقداماتی نظیر عملیاتی‌کردن حق مسکن کافی (یارانه‌های هدفمند) و نقش و ظرفیت دولت از طریق تکمیل درآمد به ویژه در سمت تقاضا وجود دارد. بنابراین دولت‌ها باید در ایجاد یک محیط قانونی، نهادی و تنظیمی مناسب و در دسترس بودن تامین مالی مسکن، نقش پررنگی را بر عهده بگیرند. این نقش، دیگر عاملان حوزه مسکن را قادر می‌سازد تا از پتانسیل خود بهره گرفته و مشارکت خود در توسعه و بهسازی مسکن را بهینه سازند. همچنین نیروی انسانی تعلیم‌دیده، برای اجرای موثر استراتژی‌های توانمندسازی ضروری است. برای این منظور، برنامه‌های آموزشی باید حمایت شده و به صورت گسترده اجرا شوند.
دوم آنکه جلب و سازمان‌دهی مشارکت عمومی-خصوصی باید برای حداکثر کردن تلاش‌های بخش عمومی به کار گرفته شود. خانوارها معمولاً در تامین مسکن بسیار فعال هستند و نهادها باید راه‌هایی را برای حمایت و مشارکت آنها جهت ساخت و بهبود مسکن و محله پیدا کنند.
همه مشارکت‌کنندگان باید از مشارکت خود منفعتی کسب کنند. به ویژه نباید انتظار داشت مردان و زنان فقیر بدون دریافت حق‌الزحمه در بهبود وضعیت محله خود مشارکت کنند، بلکه آنها باید به صورت نیروی کار با پرداخت مشخص، وارد این فعالیت شوند. سوم آنکه کمک به فقیرترین و دیگر گروه‌های آسیب‌پذیر از طریق یارانه‌های دولت مرکزی و محلی در کشورهای در حال توسعه، معمولاً به شکل تامین زمین و خدمات به قیمت‌های پایین‌تر از بازار است. یارانه‌ها همچنین ممکن است به شکل اعتبارات مسکن از محل بودجه عمومی با نرخ بهره یارانه‌ای باشد. اما از آنجا که نیاز به یارانه، بیشتر از منابع موجود است، مشکلات هدفمندی بسیار متداول است. بنابراین توجه خاصی برای اطمینان از اینکه افرادی که نیاز مبرم به یارانه ندارند یارانه‌ها را دریافت نمی‌کنند لازم است.