توافق جامع چه تحولی در بافتار بین‌المللی تحریم‌ها علیه ایران ایجاد خواهد کرد؟
از تحریم‌های جامع تا توافق جامع
این روزها تاریخ، سیاست خارجی ایران را در میان دو «جامع» قرار داده است: «تحریم‌های جامع» ی که آمریکایی‌ها وضع کردند و «توافق جامع» ی که دو طرف «امیدوارند» در نقطه‌ای از دنیا - از اروپا گرفته تا آمریکا - به آن دست یابند! در آمریکا هرچند همه متفق‌القول‌اند که تحریم‌های آمریکا بر ایران تاثیرگذار بوده است اما بر سر میزان این تاثیرگذاری اختلاف‌هایی وجود دارد که عمدتاً هم سیاسی است تا فنی.
امید ملکی/ استاد دانشگاه
این روزها تاریخ، سیاست خارجی ایران را در میان دو «جامع» قرار داده است: «تحریم‌های جامع»ی که آمریکایی‌ها وضع کردند و «توافق جامع»ی که دو طرف «امیدوارند» در نقطه‌ای از دنیا - از اروپا گرفته تا آمریکا - به آن دست یابند!
در آمریکا هرچند همه متفق‌القول‌اند که تحریم‌های آمریکا بر ایران تاثیرگذار بوده است اما بر سر میزان این تاثیرگذاری اختلاف‌هایی وجود دارد که عمدتاً هم سیاسی است تا فنی چرا که معمولاً هنگامی که دولت در دست محافظه‌کاران آمریکایی است، دموکرات‌ها بر این اعتقادند که «دولت آمریکا در فشار بر دولت ایران موفق عمل نمی‌کند» و زمانی که دموکرات‌ها بر سریر قدرت‌اند، جمهوریخواهان منتقد دولتی‌اند که در «مهار ایران سهل‌انگاری می‌کنند»! اما هر دو حزب در آمریکا به‌رغم اختلاف‌های نظرهای بعضاً بنیادین‌شان درباره ایران عادی‌سازی روابط را منوط به توسعه آن در همه زمینه‌ها به ویژه تعاملات سیاسی می‌دانند و از این جهت مادامی که با دولت ایران بر سر نقاط گرهی به تفاهم نرسند به هیچ وجه حاضر نیستند به عادی‌سازی روابط ایران با ایالات متحده در سطوح پیش‌گفته تن دهند.
آنچه مسلم است تحریم‌های ایالات متحده علیه ایران تاثیراتی مهم بر منافع ملی دو طرف گذاشته است. از یک سو جمهوری اسلامی تلاش می‌کند با یارگیری‌های جدید بین‌المللی تحریم‌های آمریکا را کم‌اثر کند (ائتلاف با ترویکای اروپایی در ابتدای دهه 80 و جایگزین شدن چین به عنوان مهم‌ترین شریک ایران در بخش انرژی در سال‌های پایانی دهه 80) و از سوی دیگر دولت واشنگتن معتقد است با گذشت زمانی بیش از ۱۸ سال از آغاز تحریم‌ها، به ویژه پس از وضع تحریم‌های همه‌جانبه علیه ایران (CISADA) توانسته است سرمایه‌گذاری‌‌های خارجی در بخش انرژی را به حداقل برساند. تحریم‌هایی که مقامات کاخ سفید در زمان اوباما آنها را موفق ارزیابی کرده و در پی افزایش آنها برآمدند.
مطالعات تاریخی نشان می‌دهد در فاصله زمانی میان جنگ جهانی اول تا اتمام جنگ سرد جمعاً ۱۰۶ مورد تحریم توسط ایالات متحده علیه سایر کشورها اعمال شده است در حالی که یک‌سوم از کل آنها را می‌توان موفقیت‌آمیز خواند. در مورد ایران مجموعه تحریم‌های قابل توجه به تصویب «قانون تحریم ایران و لیبی» (ILSA) در ماه می ۱۹۹۵ باز‌می‌گردد. قانونی که بعدها به خاطر طراحی و پیگیری‌های بی‌وقفه سناتور جمهوریخواه «داماتو» در کنگره به «تحریم‌های داماتو» معروف شد در حالی که توسط یک رئیس‌جمهور دموکرات (کلینتون) اجرا شد. تحریم‌های داماتو اما توفیقات جدی نیافت تا جایی که در دسامبر همان سال دولت هاشمی‌رفسنجانی توانست اولین قراردادهای «بیع متقابل» را با اروپاییان منعقد کند. دو سال بعد یعنی در سال 1997 اروپاییان پا را از این هم فراتر گذاشتند و ایالات متحده را تهدید کردند در صورت عملی کردن تحریم‌هایش علیه شرکت‌های اروپایی سرمایه‌گذار در صنایع نفت و گاز ایران، از این دولت به سازمان تجارت جهانی شکایت خواهند کرد. تهدیدها کارگر افتاد و منجر به امضای توافقنامه‌ای میان اتحادیه اروپا و ایالات متحده شد تا آمریکا به کشورهای اروپایی تعهد دهد که در مورد
سرمایه‌گذاری در صنایع نفت و گاز ایران با شرکت‌های اروپایی تقابل نخواهد کرد و آنها را از تحریم‌ها ایمن نگه خواهد داشت. توافقی که اولین ثمره آن امضای قرارداد دو میلیارد‌دلاری میان ایران و سه شرکت توتال فرانسه، گازپروم روسیه و پتروناس مالزی برای توسعه فازهای 2 و 3 پارس جنوبی بود.
در سوم آگوست 2001، دو روز مانده به انقضای قانون تحریم داماتو، کنگره اقدام به تمدید این قانون (P.L. 107-24) در عین تشدید آن در مورد ایران اقدام کرد و در ادامه پنج سال بعد و در آگوست سال 2006 نمایندگان کنگره نه‌تنها قانون تحریم‌ها را تمدید کردند بلکه قانون جدیدی را نیز از تصویب گذرانده و بر آن نام «قانون حمایت آزادی ایران» (H.R. 282, S.333) نهادند.
در تابستان سال 2010، کنگره آمریکا قانون جدیدی تحت عنوان تحریم‌های همه‌جانبه ایران (CISADA) در اختیار دولت قرار داد که در اول جولای همان سال به امضای اوباما رسید. بر اساس این قانون اشخاص آمریکایی به‌صورت مستقیم یا غیر‌مستقیم مجاز به تجارت، سرمایه‌گذاری، یا تسهیل انتقال کالا، خدمات، یا فناوری به ایران و بالعکس که امکان سود‌رسانی به صنعت نفت ایران را داشته باشند، نیستند. افراد آمریکایی همچنین مجاز به مشارکت در قراردادهایی که شامل سرپرستی، مدیریت و سرمایه‌گذاری در توسعه صنایع وابسته به نفت در ایران باشد نیز نخواهند بود.
آمریکایی‌ها می‌گویند تنها از چارچوب‌های حقوقی برای تحریم ایران بهره نبرده‌اند بلکه فعالیت‌های سیاسی را نیز به این چارچوب‌ها افزوده‌اند. وزارت خزانه‌داری ایالات متحده خروج هشت شرکت بزرگ نفتی بین‌المللی (onasPetr، ENI، Repsol، Total، BP، Statoil GS، E&C، Lyondell Basell) از ایران را از سال 2008 به این سو، حاکی از موفقیت این سیاستگذاری‌ها می‌داند. هیلاری کلینتون در یکی از گزارش‌های خود به کنگره اعلام کرده بود اجرای سری تحریم‌ها علیه صنایع نفت و گاز ایران بسیار تاثیرگذار بوده و توانسته از 50 تا 60 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری خارجی در این صنایع در طول یک سال (نیمه 2010 تا نیمه 2011) جلوگیری کند، کاهش 90درصدی فروش بنزین در فاصله آگوست 2010 تا آگوست 2011 را به همراه آورد، برخی پروژه‌های پالایش گاز مایع را به تعویق اندازد و منتهی به قطع یا اتخاذ تصمیم قطع فعالیت‌های شرکت‌های فعال در حوزه انرژی، تجارت بنزین، شرکت‌های بیمه، شرکت‌های حمل و نقل و بانک‌ها در ایران شود. هرچند نتایج پژوهش‌های صورت‌گرفته در مراکز تحقیقاتی خارج از دولت ایالات متحده مانند دیوان محاسبات کنگره آمریکا1 و آژانش تحقیقات کنگره2 نشان می‌دهد
«دولت ایالات متحده خود بزرگ‌ترین نقض‌کننده تحریم‌ها علیه ایران» بوده است (نگارنده در طول سال‌های گذشته به طور مبسوط آمارهای این نقض تحریم‌ها را تحلیل و نشریات مختلف اقدام به انتشار آنها کردهاند).
تحریم‌های آمریکا دو قطب به ظاهر متضاد اما متحد با هم دارد و ایالات متحده سعی می‌کند با مدیریت سیاست خارجی خود، از این دو قطب در جهت تامین حداکثری منافعش بهره‌برداری کند: از یک سو ابزار تحریم تا سال 2010، شرایط حضور شرکت‌های آمریکایی در بازار ایران را هموارتر کرده و در نتیجه تاثیرگذاری ایالات متحده را در بازار ایران افزایش داده است و بازار ایران را به سرمایه‌گذاری‌‌های آمریکایی وابسته‌تر کرده است و از سوی دیگر تحریم توانسته با محدود کردن انتخاب‌های جمهوری اسلامی در طول سال‌ها، زمینه را برای وارد آوردن ضربات سنگین‌تر به ویژه در صنایع نفت و گاز به ایران فراهم سازد؛ سیاستی که در نهایت بعد از فشار بر اروپاییان برای خروج از ایران، با محدود کردن انتخاب ایران به استفاده از شرکت‌های چینی در سرمایه‌گذاری‌‌های بخش انرژِی، بر اساس برآوردهای فنی-مهندسی می‌رفت تا به نابودی کامل منابع انرژی ایران توسط شرکت‌های ناکارآمد چینی در میان‌مدت منجر شود. از منظر اخیر و به ویژه در حوزه دیپلماسی اقتصادی، موفقیت عمده به دست آمده در مذاکرات تیم جدید هسته‌ای را که منجر به امضای توافقنامه ژنو شد می‌بایست در کند کردن این روند علیه
منافع ایران جست‌وجو کرد. تحریم‌های جامع بر اساس متن آن «نفت» پاشنه‌آشیل دولت رانتیر را نشانه رفته و با استفاده از تحلیل‌هایی که توسط لابی تاثیرگذار اسرائیل در واشنگتن آماده شده بود این‌گونه استدلال می‌کرد: از آنجا که ایران مجبور است تا بیش از ۴۰ درصد سوخت خود را از خارج از کشور وارد کند یکی از بهترین راه‌ها برای به تنگنا کشاندن ایران جلوگیری از واردات سوخت از طریق وارد کردن فشار بر شرکت‌هایی است که تامین‌کننده اصلی سوخت ایران هستند.
با پیوستن آشکار اروپایی‌ها به اردوی ایالات متحده در وضع تحریم‌ها علیه ایران، تاکنون بیش از 40 سند حقوقی تحریم اعم از قانون و آیین‌نامه‌های اجرایی مرتبط، توسط اتحادیه اروپا علیه ایران در هر سه رکن اصلی این اتحادیه اعم از «کمیسیون اروپا»، «شورای اروپا» و «شورای وزیران» از تصویب گذشته است اما به نظر می‌رسد که در بین تمامی این اسناد حقوقی سه سند نقش اساسی‌تری نسبت به سایر اسناد تحریم‌های اروپایی ایفا کردهاند که به ترتیب تاریخ عبارتند از:
1- قانون تحریم‌های مصوب 27 جولای 2010 (2010/413/CFSP)
1- تحریم اعطای هر گونه اعتبار بانکی، وام و کمک‌های مالی
2- تحریم خدمات باربری «ایران‌ایر» در فرودگاه‌های اروپا
3- تحریم فناوری‌های دارای امکان استفاده دوگانه در صنایع هسته‌ای و آب‌سنگین
4- تحریم سلاح و موارد مرتبط
5- تحریم فن توری‌های کلیدی صنایع نفت و گاز
6- تحریم انتقال پول به ایران
7- تحریم همکاری با بانک‌ها و بیمه‌های ایرانی
8- بازرسی محموله‌ها به مقصد ایران
9- تحریم قطعات و لوازم هواپیماها و آموزش هوانوردی
10- معاضدت حقوقی پرونده‌های تشکیل‌شده در دادگاه‌ها توسط افراد در اتحادیه اروپا علیه جمهوری اسلامی
11- زیر نظر گرفتن هر گونه تجارت با ایران توسط شرکت‌های اروپایی.
2- قانون تحریم‌های مصوب 23 ژانویه 2012 (2012/35/CFSP)
1- تحریم واردات نفت خام و مشتقات نفتی و محصولات پتروشیمی
2- تحریم ارائه خدمات پشتیبانی به صنایع نفت خام، مشتقات نفتی و پتروشیمیایی
3- تحریم ارائه فناوری‌ها و تجهیزات کلیدی پتروشیمی
4- تحریم هرگونه سرمایه‌گذاری در صنایع نفتی و پتروشیمیایی
5- تحریم تجارت طلا، فلزات گرانبها و سنگ‌های قیمتی
6- بلوکه کردن اموال و دارایی‌های مرتبط با سپاه پاسداران انقلاب اسلامی
در 17 فوریه 2012 در اجرای تحریم‌های مصوب اتحادیه اروپا در 23 ژانویه 2012، شبکه «سوئیفت» که مرکز آن در بروکسل بلژیک قرار دارد، اعلام کرد کلیه خدمات خود را به 15 بانک ایرانی قطع می‌کند و بر این اساس بخش عمده دسترسی تجار و بازرگانان ایرانی به شبکه انتقال پول بین‌المللی مسدود شد.
3- قانون تحریم‌های مصوب 15 اکتبر 2012 (2012/635/CFSP)
1- تحریم واردات گاز طبیعی از ایران
2- تحریم گرافیت و کلیه فلزات اعم از اشکال ساخته‌نشده، نیمه‌ساخته یا ساخته‌شده
3- تحریم تجهیزات دریانوردی و کلیه خدمات مرتبط
4- تحریم ساخت و ارائه انواع تانکرهای نفت جدید
5- تحریم نرم‌افزارهای یکپارچه‌سازی فرآیندهای صنعتی
6- تحریم هرگونه پشتیبانی مالی تجارت با ایران.
تحریم بانک مرکزی ایران
در مورد تحریم‌های اعمال‌شده توسط شورای امنیت سازمان ملل متحد، وزیر امور خارجه جمهوری اسلامی بعد از مذاکرات وین اعلام کرد جمهوری اسلامی و 1+5 به توافق رسیده‌اند در صورت رسیدن به «توافق جامع» اعضای این گروه در یک بازه زمانی مشخص در شورای امنیت حاضر شده و با توجه به روابط موجود خود نسبت به تصویب قطعنامه‌ای برای لغو پنج سند تحریمی شورای امنیت علیه ایران اقدام کنند چرا که این قطعنامه‌ها صرفاً به دلیل برنامه هسته‌ای ایران علیه کشورمان صادر شده و با وجود این توافق نیازی به ادامه آنها وجود ندارد. درباره تحریم‌های اتحادیه اروپا هم از آنجا که سه کشور قدرتمند اروپایی در مذاکرات حضور داشته و مسوول سیاست خارجی این اتحادیه نیز راهبری مذاکرات را بر عهده دارد، رفع تحریم‌های اروپا علیه ایران نیز چندان دشوار نمی‌نماید؛ تحریم‌هایی که رفع آنها می‌تواند مهم‌ترین مشکل شبکه بانکی کشور را که همانا اتصال مجدد به شبکه سوئیفت است، حل کند. بنابراین فقط این تحریم‌های آمریکاست که به دلیل ساختار سیاسی پیچیده این کشور و همچنین وجود سایر زمینه‌های اختلاف به جز برنامه هسته‌ای میان جمهوری اسلامی و
ایالات متحده کاملاً ملغی نخواهند شد.
به نظر می‌رسد تیم وزارت خارجه در مذاکرات هسته‌ای نیز به این نتیجه رسیده است که لغو تحریم‌های جامع ایالات متحده علیه ایران تحت عنوان کلی CISADA اولویت اول مذاکرات باشد به نحوی که با اتمام مذاکرات و رسیدن به توافق جامع بتوان به دو هدف دست یافت. 1-صنعت نفت ایران از تحریم خارج شود تا از طریق آن بتوان به بازگشت سرمایه‌گذاری‌‌های مشترک با سایر کشورهای اروپایی صاحب صنعت امیدوار شد و از این طریق زمینه افزایش بهره‌وری در صنعت نفت را فراهم کرد. ۲- از طریق اتصال مجدد شبکه بانکی کشور به شبکه نقل و انتقالات مالی زمینه لازم برای بازگشت رونق به تولید و تجارت در داخل را فراهم کرد. از این‌رو به نظر نمی‌رسد استفاده از عبارت «رفع کلیه تحریم‌ها علیه ایران» شامل تحریم‌هایی فراتر از تحریم‌هایی باشد که ایالات متحده علیه ایران به دلیل برنامه هسته‌ای‌مان وضع کرده است و لذاست که در چنین شرایطی مجموعه تحریم‌ها که در ادامه تحریم‌های ILSA علیه ایران وضع شده همچنان ادامه خواهند داشت، تحریم‌هایی که از نظر واشنگتن دلیل تصویب و اجرای آنها حمایت از گروه‌های مسلح (عمدتاً حزب‌الله و حماس) و وضعیت حقوق بشر ایران بوده است. اگر این چارچوب
تحلیل را بپذیریم واضح است که حتی بعد از توافق جامع میان جمهوری اسلامی و 1+5، همچنان «دلواپسی» دلواپسان رفع نخواهد شد چرا که هنوز تحریم‌های متعددی برای توجیه دلواپسی‌هایشان باقی می‌ماند اما نکته مهم این است که با رفع تحریم‌های جامع ایالات متحده علیه ایران شرایط برای دیپلماسی اقتصادی هموارتر خواهد شد بنابراین می‌توان انتظار داشت رفع تحریم‌های جامع بتواند زمینه‌های رونق اقتصادی را به جامعه بازگرداند. از یاد نبریم توافق جامع در بهترین شرایط لغو‌کننده «تحریم‌های جامع ایالات متحده» علیه ایران است و نه «لغو جامع همه تحریم‌های ایالات متحده» علیه ایران.
پی‌نوشت‌ها:
1- GAO
2- CRS
دیدگاه تان را بنویسید