تاریخ انتشار:
نظام اداری ایران چه ویژگی‌هایی دارد؟
حدیثکارمندی
یکی از معروف‌ترین کارتون‌های به جا مانده از نشریه «گل‌آقا» همانی است که شرح حال طبقه «کارمند» در دهه ۱۳۶۰ را به تصویر کشیده است.
یکی از معروف‌ترین کارتون‌های به جا مانده از نشریه «گل‌آقا» همانی است که شرح حال طبقه «کارمند» در دهه 1360 را به تصویر کشیده است. کاراکتری با لباس مندرس و کفش‌هایی زهوار دررفته که چشم به سخاوت دولت دارد. اگرچه، اکنون دیگر «گل‌آقایی» در میان نیست که تلخی‌های روزگار کارمند جماعت را با نیشتر «طنز» به جان دولتمردان بریزد و البته اثرگذار نیز باشد. اما نماد این شخصیت در واقعیت‌های دهه 1390 تغییری نکرده است. تصویری که اکنون از زنان و مردان «کارمند» در ذهن می‌نشیند، شخصیتی ضعیف اندام را تداعی می‌کند که یا در حال رویارویی با غول تورم و هزینه‌های سرسام آور هستند یا شکاف میان دخل و خرج‌شان بیش از حد بزرگ شده است. البته در پرونده پیش رو قصد نداریم، تنگناهای زندگی کارمندان را مورد بررسی قرار دهیم. هفته دولت در پیش است و یکی از روزهای این هفته به نام «کارمند» نامگذاری شده است. می‌خواهیم به این بهانه، نگاهی به مقوله «کارمندی» و «شکل‌گیری دیوانسالاری» در ایران داشته باشیم و در پی پاسخ به این پرسش هستیم که «چرا ورود به دستگاه دولت برای ایرانی‌ها جذابیت بالایی دارد؟» البته این انگاره در مورد همه ایرانی‌ها صادق نیست. در
کنار گروهی که برای کارمند شدن یا خدمت به دولت سر و دست می‌شکنند، گروه بزرگی نیز از دریافت مواجب دولتی ابا دارند.
کارمند کیست؟
چه تعریفی از کارمند می‌توان ارائه کرد؟ البته اگر قرار باشد، تعریفی از کارمند ایرانی ارائه شود، باید میان کارمندان بخش دولتی و خصوصی نیز تمایز قائل شد. این تفاوت، ریشه در اصول بنیادین علم اقتصاد دارد؛ اینکه افراد به دنبال بیشینه‌سازی سود و مطلوبیت‌های فردی خود هستند، چنانچه از این منظر به کارکرد و کارایی بنگاه‌های بخش خصوصی بنگریم، بهره‌وری را در این بخش بیش از بهره‌وری بخش دولتی خواهیم یافت. لازم به توضیح نیست که کارمندان و کارکنان این بخش برخلاف شاغلان بخش دولتی در کسب درآمد و بیشینه‌یابی مطلوبیت‌ها و رجحان‌های بنگاهی که در آن شاغل‌اند، سهیم هستند. بر حسب همین ضرورت، ناگزیر کارمایه و خلاقیت بیشتری نیز صرف می‌کنند. اما معنا و مفهوم «کارمندی» در بخش دولتی ایران، گویی با «خمودگی» درآمیخته و چهره «بهره‌وری» را نیز مخدوش کرده است. انگار «کارمندی» در ادارات دولتی ایران جز این نیست که فردی از صبح تا پایان وقت اداری، پشت میز بنشیند و به اندک حقوق و مزایایی که در پایان ماه، عایدش می‌شود، دل‌خوش کند. «آب باریکه»ای که باید چاله‌ها و چاه‌های زندگی کارمندان را پر کند. وجود این ویژگی‌های مشترک در جمعیت بزرگ کارکنان دولت به ویژه کارمندان سبب شده است که کارمند با مشکلات عدیده اقتصادی به یک تیپ اقتصادی-اجتماعی تبدیل شود.
در این میان، تعریفی که از «کارمند» در دانشنامه اینترنتی «ویکی‌پدیا» آمده، چنین است: «کارمند کسی است که به ازای انجام کار فکری در دستگاهی اداری، حقوق دریافت می‌کند و بناست که به طور درازمدت اشتغال داشته باشد.» اگر بخش نخست این تعریف برای بخش قابل توجهی از کارمندان دولتی و خصوصی ایرانی نامانوس باشد، بخش دوم آن، یکی از دلایل جذابیت گرایش به مشاغل دولتی و استخدام در ادارات و نهادهای وابسته به دولت است. البته نباید بر کسی خرده گرفت؛ دلیل این اشتیاق ایرانیان- از مردم عادی تا دانش‌آموختگان بالاترین مقاطع تحصیلی- برای تصاحب این شغل، مصونیت از ناامنی‌های شغلی بوده است. دروازه‌های نظام اداری ایران نیز گویی به روی این متقاضیان بسته نبوده است.
دولتی که چاق می‌شود
انقلاب با شعار برقراری عدالت و رفع نابرابری‌ها به پیروزی رسیده بود و از نگاه انقلابیون، راه تحقق عدالت از ایستگاه «دولتی شدن امور» می‌گذشت. درجه تب ملی کردن چنان بالا بود که نه‌تنها بنگاه‌های بزرگ خصوصی مانند ایران‌خودرو که حوزه ورزش نیز به جرگه دستگاه‌های دولتی پیوست و امروز پس از سه دهه، حتی باشگاه‌های پیروزی و استقلال نتوانسته‌اند خود را از زیر کنترل دولت برهانند. این بنگاه‌ها که دست‌شان در جیب دولت فرو رفته بود،
بی هیچ دغدغه‌ای، استخدام کارمند و نیروهای بیشتر را در پیش گرفتند. دولت بزرگ و بزرگ‌تر شد، آن‌گونه که تعداد دستگاه‌های اجرایی کشور امروز در مقایسه با سال 1357 تا بیش از سه برابر افزایش یافته است. سرشماری‌ها نشان می‌دهد تعداد کارکنان دولت از اواخر دهه 1350 تاکنون چهار برابر شده است. در حالی که جمعیت کشور، حتی دو برابر نشده است. در آغاز دهه 1360 تعداد وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی نزدیک به 350 بوده است که به بیش از 1100 دستگاه افزایش یافته است. بر اساس اطلاعات مندرج در قوانین بودجه تعداد شرکت‌های دولتی از 168 شرکت در سال 1357 به 772 شرکت در سال 1387 رسیده است. نسبت شاغلان بخش عمومی به شاغلان کشور نیز از 19 درصد در سال 1355 بر اساس نتایج سرشماری سال 1385 به 5/24 درصد افزایش یافت که بیانگر افزایش سهم دولت از ظرفیت اشتغال کشور است.1
افول شایسته‌سالاری
کارشناسان بر این باورند که در مقابل افزایش آمار کارکنان دولت، شایستگی و شایسته‌سالاری در نظام اداری کشور به مسلخ رفت. از نگاه آنان بخشی از این آسیب از ناحیه سیاست‌ها و طرح‌هایی است که در طول سال‌های گذشته از قضا به منظور اصلاح ساختار اداری کشور و نیز افزایش کارایی و بهره‌وری به اجرا گذاشته شد. برای مثال، همان ماده قانونی که در قانون مدیریت خدمات کشوری، حداقل مدرک تحصیلی را برای احراز مشاغل دولتی تعیین کرد، سنگ بنای مدرک‌گرایی در ایران را گذاشت. نظام آموزشی کشور نیز البته از آسیب‌های قوانین استخدامی کشور در امان نماند و هجوم به دانشگاه‌ها برای کسب مدرک تحصیلی شدت گرفت. افزون بر این، اولویت‌های استخدامی که در این سال‌ها به برخی گروه‌ها فارغ از کارآمدی و سطح سواد علمی اعطا شد به افول شایسته‌سالاری در دولت کمک کرد. حتی طرحی چون دورکاری که در نهایت خود سیاستگذار هم از اجرای آن ناتوان بود از آن دست طرح‌هایی است که نشانه به تنگ آمدن دولت از حجم عظیم کارکنانش است. دولت نهم و دهم در ایده‌پردازی و اجرای این طرح‌ها سابقه پر و پیمانی دارد. تا جایی که حتی در یکی از آخرین مصوبات خود در ماه‌های پایانی دولت به منظور رفاه حال کارمندانش، مرخصی زایمان را برای بانوان شاغل از شش ماه به 9 ماه افزایش داد و برای پدران نیز دو هفته مرخصی تشویقی در نظر گرفت. طرحی که مشخص نبود بر اساس چه مطالعات و استدلال‌هایی در هیات دولت مطرح و تصویب شد.
مهرآفرین یا کارمندآفرین
«محمود احمدی‌نژاد» گویی تا واپسین روزهایی که جامه ریاست‌جمهوری را بر تن داشت، دغدغه افزایش نرخ اشتغال را در سر داشت. ذره‌ای از مهرورزی‌هایش نسبت به ایرانیان نکاست و در بحبوحه برگزاری انتخابات ریاست‌جمهوری یازدهم، زمانی که کاندیداهای این انتخابات سفره وعده‌های رنگین خود را گشوده بودند، طرحی با عنوان «مهرآفرین» جنجال آفرید. احمدی‌نژاد با پشتوانه این مصوبه می‌خواست، مقدمات استخدام 500 هزار نیرو را در دستگاه‌های دولتی فراهم کند. او بر «مهرآفرینی» به این شیوه مصمم بود، فارغ از اینکه مجلس آن را مغایر با قانون می‌شناخت. در این میان برخی از نهادهای دولتی، این آب گل‌آلود را برای ماهیگیری مساعد دیدند و به‌رغم آنکه این مصوبه از سوی نهادهای قانونگذار غیر‌قانونی قلمداد می‌شد، تا مرحله انتشار آگهی استخدام نیز پیش رفتند. اما این آگهی‌ها به فرجام جذب نیرو نرسید. یعنی دولت دهم بیش از این، مجال اشتغال‌زایی برای خیل بیکاران و برای کسانی که رویای «کارمندی» را در سر می‌پروراندند نیافت. دولت یازدهم به محض آنکه زمام امور را در دست گرفت، اجرای این طرح را متوقف کرد. طرحی‌که در دوم شهریورماه توسط «غلامحسین الهام» معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور به دستگاه‌های دولتی ابلاغ شده بود «اسحاق جهانگیری» در مقام معاون اول رئیس‌جمهوری در نامه‌ای به ادارات و دستگاه‌های دولتی آن را به حالت تعلیق درآورد.
پی‌نوشت:
1- طرح ساماندهی ارتقای بهره‌وری دستگاه‌های اجرایی دولتی، مرکز پژوهش‌های مجلس آبان‌ماه 1382
کارمند کیست؟
چه تعریفی از کارمند می‌توان ارائه کرد؟ البته اگر قرار باشد، تعریفی از کارمند ایرانی ارائه شود، باید میان کارمندان بخش دولتی و خصوصی نیز تمایز قائل شد. این تفاوت، ریشه در اصول بنیادین علم اقتصاد دارد؛ اینکه افراد به دنبال بیشینه‌سازی سود و مطلوبیت‌های فردی خود هستند، چنانچه از این منظر به کارکرد و کارایی بنگاه‌های بخش خصوصی بنگریم، بهره‌وری را در این بخش بیش از بهره‌وری بخش دولتی خواهیم یافت. لازم به توضیح نیست که کارمندان و کارکنان این بخش برخلاف شاغلان بخش دولتی در کسب درآمد و بیشینه‌یابی مطلوبیت‌ها و رجحان‌های بنگاهی که در آن شاغل‌اند، سهیم هستند. بر حسب همین ضرورت، ناگزیر کارمایه و خلاقیت بیشتری نیز صرف می‌کنند. اما معنا و مفهوم «کارمندی» در بخش دولتی ایران، گویی با «خمودگی» درآمیخته و چهره «بهره‌وری» را نیز مخدوش کرده است. انگار «کارمندی» در ادارات دولتی ایران جز این نیست که فردی از صبح تا پایان وقت اداری، پشت میز بنشیند و به اندک حقوق و مزایایی که در پایان ماه، عایدش می‌شود، دل‌خوش کند. «آب باریکه»ای که باید چاله‌ها و چاه‌های زندگی کارمندان را پر کند. وجود این ویژگی‌های مشترک در جمعیت بزرگ کارکنان دولت به ویژه کارمندان سبب شده است که کارمند با مشکلات عدیده اقتصادی به یک تیپ اقتصادی-اجتماعی تبدیل شود.
در این میان، تعریفی که از «کارمند» در دانشنامه اینترنتی «ویکی‌پدیا» آمده، چنین است: «کارمند کسی است که به ازای انجام کار فکری در دستگاهی اداری، حقوق دریافت می‌کند و بناست که به طور درازمدت اشتغال داشته باشد.» اگر بخش نخست این تعریف برای بخش قابل توجهی از کارمندان دولتی و خصوصی ایرانی نامانوس باشد، بخش دوم آن، یکی از دلایل جذابیت گرایش به مشاغل دولتی و استخدام در ادارات و نهادهای وابسته به دولت است. البته نباید بر کسی خرده گرفت؛ دلیل این اشتیاق ایرانیان- از مردم عادی تا دانش‌آموختگان بالاترین مقاطع تحصیلی- برای تصاحب این شغل، مصونیت از ناامنی‌های شغلی بوده است. دروازه‌های نظام اداری ایران نیز گویی به روی این متقاضیان بسته نبوده است.
دولتی که چاق می‌شود
انقلاب با شعار برقراری عدالت و رفع نابرابری‌ها به پیروزی رسیده بود و از نگاه انقلابیون، راه تحقق عدالت از ایستگاه «دولتی شدن امور» می‌گذشت. درجه تب ملی کردن چنان بالا بود که نه‌تنها بنگاه‌های بزرگ خصوصی مانند ایران‌خودرو که حوزه ورزش نیز به جرگه دستگاه‌های دولتی پیوست و امروز پس از سه دهه، حتی باشگاه‌های پیروزی و استقلال نتوانسته‌اند خود را از زیر کنترل دولت برهانند. این بنگاه‌ها که دست‌شان در جیب دولت فرو رفته بود،
بی هیچ دغدغه‌ای، استخدام کارمند و نیروهای بیشتر را در پیش گرفتند. دولت بزرگ و بزرگ‌تر شد، آن‌گونه که تعداد دستگاه‌های اجرایی کشور امروز در مقایسه با سال 1357 تا بیش از سه برابر افزایش یافته است. سرشماری‌ها نشان می‌دهد تعداد کارکنان دولت از اواخر دهه 1350 تاکنون چهار برابر شده است. در حالی که جمعیت کشور، حتی دو برابر نشده است. در آغاز دهه 1360 تعداد وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی نزدیک به 350 بوده است که به بیش از 1100 دستگاه افزایش یافته است. بر اساس اطلاعات مندرج در قوانین بودجه تعداد شرکت‌های دولتی از 168 شرکت در سال 1357 به 772 شرکت در سال 1387 رسیده است. نسبت شاغلان بخش عمومی به شاغلان کشور نیز از 19 درصد در سال 1355 بر اساس نتایج سرشماری سال 1385 به 5/24 درصد افزایش یافت که بیانگر افزایش سهم دولت از ظرفیت اشتغال کشور است.1
افول شایسته‌سالاری
کارشناسان بر این باورند که در مقابل افزایش آمار کارکنان دولت، شایستگی و شایسته‌سالاری در نظام اداری کشور به مسلخ رفت. از نگاه آنان بخشی از این آسیب از ناحیه سیاست‌ها و طرح‌هایی است که در طول سال‌های گذشته از قضا به منظور اصلاح ساختار اداری کشور و نیز افزایش کارایی و بهره‌وری به اجرا گذاشته شد. برای مثال، همان ماده قانونی که در قانون مدیریت خدمات کشوری، حداقل مدرک تحصیلی را برای احراز مشاغل دولتی تعیین کرد، سنگ بنای مدرک‌گرایی در ایران را گذاشت. نظام آموزشی کشور نیز البته از آسیب‌های قوانین استخدامی کشور در امان نماند و هجوم به دانشگاه‌ها برای کسب مدرک تحصیلی شدت گرفت. افزون بر این، اولویت‌های استخدامی که در این سال‌ها به برخی گروه‌ها فارغ از کارآمدی و سطح سواد علمی اعطا شد به افول شایسته‌سالاری در دولت کمک کرد. حتی طرحی چون دورکاری که در نهایت خود سیاستگذار هم از اجرای آن ناتوان بود از آن دست طرح‌هایی است که نشانه به تنگ آمدن دولت از حجم عظیم کارکنانش است. دولت نهم و دهم در ایده‌پردازی و اجرای این طرح‌ها سابقه پر و پیمانی دارد. تا جایی که حتی در یکی از آخرین مصوبات خود در ماه‌های پایانی دولت به منظور رفاه حال کارمندانش، مرخصی زایمان را برای بانوان شاغل از شش ماه به 9 ماه افزایش داد و برای پدران نیز دو هفته مرخصی تشویقی در نظر گرفت. طرحی که مشخص نبود بر اساس چه مطالعات و استدلال‌هایی در هیات دولت مطرح و تصویب شد.
مهرآفرین یا کارمندآفرین
«محمود احمدی‌نژاد» گویی تا واپسین روزهایی که جامه ریاست‌جمهوری را بر تن داشت، دغدغه افزایش نرخ اشتغال را در سر داشت. ذره‌ای از مهرورزی‌هایش نسبت به ایرانیان نکاست و در بحبوحه برگزاری انتخابات ریاست‌جمهوری یازدهم، زمانی که کاندیداهای این انتخابات سفره وعده‌های رنگین خود را گشوده بودند، طرحی با عنوان «مهرآفرین» جنجال آفرید. احمدی‌نژاد با پشتوانه این مصوبه می‌خواست، مقدمات استخدام 500 هزار نیرو را در دستگاه‌های دولتی فراهم کند. او بر «مهرآفرینی» به این شیوه مصمم بود، فارغ از اینکه مجلس آن را مغایر با قانون می‌شناخت. در این میان برخی از نهادهای دولتی، این آب گل‌آلود را برای ماهیگیری مساعد دیدند و به‌رغم آنکه این مصوبه از سوی نهادهای قانونگذار غیر‌قانونی قلمداد می‌شد، تا مرحله انتشار آگهی استخدام نیز پیش رفتند. اما این آگهی‌ها به فرجام جذب نیرو نرسید. یعنی دولت دهم بیش از این، مجال اشتغال‌زایی برای خیل بیکاران و برای کسانی که رویای «کارمندی» را در سر می‌پروراندند نیافت. دولت یازدهم به محض آنکه زمام امور را در دست گرفت، اجرای این طرح را متوقف کرد. طرحی‌که در دوم شهریورماه توسط «غلامحسین الهام» معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور به دستگاه‌های دولتی ابلاغ شده بود «اسحاق جهانگیری» در مقام معاون اول رئیس‌جمهوری در نامه‌ای به ادارات و دستگاه‌های دولتی آن را به حالت تعلیق درآورد.
پی‌نوشت:
1- طرح ساماندهی ارتقای بهره‌وری دستگاه‌های اجرایی دولتی، مرکز پژوهش‌های مجلس آبان‌ماه 1382
دیدگاه تان را بنویسید