تاریخ انتشار:
بررسی راهکارهای تجدید ساختار بانک‌های بحران‌زده با نگاهی به وضعیت بانک مسکن
بانک بد / بانک خوب
«قال رسول‌الله(ص): المفلِس فی امان‌الله» این روایتی است که در حقوق اسلامی در هنگام بحثاز ورشکستگی اشخاص نقل می‌شود و محتوای آن در نظام‌های حقوقی سایر کشورها نیز به نحو کم و بیش مشابهی پذیرفته شده و مبنای عمل قرار می‌گیرد.
«قال رسول‌الله(ص): المفلِس فی امان‌الله» این روایتی است که در حقوق اسلامی در هنگام بحث از ورشکستگی اشخاص نقل می‌شود و محتوای آن در نظام‌های حقوقی سایر کشورها نیز به نحو کم و بیش مشابهی پذیرفته شده و مبنای عمل قرار می‌گیرد. شخص حقیقی یا حقوقی ورشکسته صرفاً به میزان دارایی‌های خود، مسوول پرداخت مطالبات طلبکاران است و پس از اعلام ورشکستگی و انجام عملیات تصفیه، دیگر بدهکار محسوب نمی‌شود و اگر بخشی از مطالبات طلبکاران، در جریان عملیات مزبور قابل پرداخت نباشد، مطالبات طلبکاران سوخت می‌شود و پس از آن شخص ورشکسته - که در حقوق اسلامی به آن مفلس گفته می‌شود - بری‌الذمه محسوب می‌شود. این قاعده که یکی از لوازم مسوولیت محدود شرکت‌ها و بنگاه‌های تجاری است، از مبانی اساسی حقوق مالی محسوب می‌شود و بنگاه‌های اقتصادی با اتکا به آن است که مبادرت به پذیرش ریسک‌هایی می‌کنند که در شرایط فقدان این قاعده به سختی حاضر به پذیرش آنها هستند. با این حال هنگامی که بحث از ورشکستگی بانک‌ها به میان می‌آید نمی‌توان به راحتی گفت «المفلس فی امان‌الله» چرا که بانک‌ها و موسسات اعتباری با سایر شرکت‌ها و اشخاص حقوقی تفاوت‌های بنیادی و ماهوی
دارند و این تفاوت‌ها ایجاب می‌کند قواعد خاص و ویژه‌ای برای ورشکستگی آنها وجود داشته باشد. در این نوشته تلاش شده است قواعد مزبور با توجه به وضعیت بانک مسکن به طور اجمالی مورد بررسی قرار گیرد. بر اساس آنچه در این نوشته ارائه می‌شود استفاده از مکانیسمی که تحت عنوان تفکیک «بانک بد/بانک خوب» مورد اشاره قرار می‌گیرد می‌تواند راهکاری مناسب برای اصلاح ساختار بانک مسکن باشد.
نخستین مساله‌ای که در رابطه با ورشکستگی بانک‌ها باید مورد توجه قرار داد این است که ورشکستگی بانک‌ها با ورشکستگی سایر شرکت‌های تجاری تفاوت دارد. تفاوت‌های مزبور به اختصار از این قرارند: 1- ورشکستگی یک بانک می‌تواند منجر به این شود که اعتماد مردم به سایر بانک‌ها و یا حتی کل نظام بانکی کشور مخدوش یا سلب شود و این امر به نوبه خود منجر به این خواهد شد که مردم برای دریافت سپرده‌های خود به بانک‌ها مراجعه کنند. این پدیده که از آن تحت عنوان هجوم به بانک‌ها یاد می‌شود باعث می‌شود بانک‌ها با حجم پیش‌بینی‌نشده‌ای از تقاضاها برای دریافت سپرده‌ها روبه‌رو شوند و بسیار محتمل است که بانک‌ها قادر به پاسخگویی به این تقاضاها نباشند. بنابراین ورشکستگی یک بانک منجر به ورشکستگی سایر بانک‌ها و در نهایت، ایجاد ریسک سیستمی خواهد شد. 2- با توجه به گستردگی فعالیت‌های بانک‌ها و سهم مهمی که آنها در اقتصاد دارند ورشکستگی تعدادی از بانک‌ها و گاه حتی ورشکستگی یک بانک می‌تواند منجر به از میان رفتن ثبات مالی در کشور شود. 3- بانک‌ها بازیگران اصلی نظام پرداخت در کشور هستند. در چنین شرایطی ورشکستگی آنها می‌تواند منجر به اخلال در نظام پرداخت‌ها
در کشور شود. 4- ورشکستگی بانک‌ها می‌تواند منجر به عواقب پیش‌بینی‌نشده اجتماعی و سیاسی در کشور شود. با توجه به تمامی این عوامل، در اکثر نظام‌های حقوقی، قواعد و ضوابط ویژه‌ای برای ورشکستگی بانک‌ها در نظر گرفته شده است که از قواعد و ضوابط حاکم بر فعالیت شرکت‌های تجاری متمایز است. این تمایز در رابطه با تعریف ورشکستگی بانک‌ها، مقام رسیدگی‌کننده به ورشکستگی و روش‌های تجدید ساختار بانک‌های ورشکسته متجلی می‌شود.
به طور کلی ورشکستگی شرکت‌ها بر اساس یکی از دو معیار «ترازنامه» یا «جریان وجوه» مشخص می‌شود. بر اساس معیار «ترازنامه» یک شرکت در صورتی ورشکسته محسوب می‌شود که بر اساس ترازنامه آن، میزان بدهی‌های آن از میزان دارایی‌های آن بیشتر باشد. در مقابل، در معیار «جریان وجوه» در صورتی شرکت ورشکسته می‌شود که بدهی مسلم و حالی داشته باشد و توانایی پرداخت آن را نداشته باشد. مقصود از بدهی مسلم و حال، آن دسته از بدهی‌هاست که اولاً شرکت وجود و صحت آن بدهی‌ها را قبول داشته باشد و طلبکار را محق به دریافت آن بداند و ثانیاً موعد پرداخت آنها رسیده باشد. روشن است که هیچ‌یک از دو معیار مزبور با دیگری ملازمه ندارد. ممکن است شرکتی بر اساس معیار ترازنامه ورشکسته نباشد و دارایی‌های آن از بدهی‌هایش بیشتر باشد اما دارایی‌های نقدی آن برای پرداخت بدهی‌های سررسید‌شده آن کفایت نکند. چنین شرکتی بر اساس معیار «جریان وجوه» ورشکسته تلقی می‌شود. همچنین ممکن است شرکتی از نظر ترازنامه‌ای ورشکسته باشد اما در مقطع مشخصی از زمان، توان پرداخت مطالبات نقدی طلبکاران را داشته باشد. معیار ورشکستگی «ترازنامه‌ای» نسبت به معیار «جریان وجوه» معیار پیچیده‌تری
است؛ چرا که مستلزم آن است که میزان دقیق دارایی‌ها و تعهدات شرکت مورد بررسی قرار گیرد تا مشخص شود شرکت ورشکسته است یا خیر. به همین دلیل اکثر کشورها - و از آن جمله ایران- معیار «جریان وجوه» را برای تعیین ورشکستگی شرکت مرجح می‌دانند. با این حال در رابطه با بانک‌ها معیار سومی به نام ورشکستگی « نظارتی» مطرح می‌شود.
ترازنامه بانک‌ها و موسسات اعتباری به قدری پیچیده و استخراج آن به قدری زمان‌بر است که نمی‌توان آن را به عنوان مبنایی برای تعیین ورشکستگی بانک مورد استفاده قرار داد. همچنین با توجه به دلایلی که در بالا گفته شد ورشکستگی بانک آنقدر اهمیت دارد که نمی‌توان اقدامات مربوط به آن را زمانی انجام داد که بانک عملاً از پرداخت بدهی‌های خود ناتوان شده باشد. ورشکستگی یک شرکت یا موسسه به دولت اجازه می‌دهد که در امور آن مداخله کند. در حقیقت، بر اساس قانون تجارت، از زمان صدور حکم ورشکستگی، تاجر از مداخله در امور مالی خود ممنوع است. دلیل این حکم آن است که از زمان ورشکستگی، حفاظت از منافع طلبکاران اهمیت پیدا می‌کند و در اینجا دولت به عنوان حامی منافع طلبکاران، اداره اموال شخص یا شرکت ورشکسته را در دست می‌گیرد. در رابطه با بانک‌ها نمی‌توان مداخله در امور آنها را تا زمانی که عملاً بانک از پرداخت تعهدات خود ناتوان شده است به عقب انداخت. در حقیقت، در اینجا نیازمند آستانه دیگری برای مداخله هستیم. این آستانه دیگر، آستانه نظارتی نام دارد و مقصود از آن این است که بانک در وضعیتی قرار دارد که نسبت‌های احتیاطی و ذخایر مشخص‌شده توسط مقام
نظارتی را رعایت نمی‌کند و در چنین شرایطی اگرچه بر اساس هیچ‌یک از معیارهای ورشکستگی «ترازنامه‌ای» و «جریان وجوه» ورشکسته نیست اما مقامات نظارتی بانکی می‌توانند مانند یک بانک ورشکسته با آن بانک برخورد و در امور مالی آن مداخله کنند. البته در نظر گرفتن چنین آستانه و انجام چنین مداخلاتی نیازمند آن است که قانون به صراحت این اختیارات را برای مقامات نظارتی در نظر گرفته باشد. در ایران در این خصوص می‌توان ماده 39 قانون پولی و بانکی کشور را مورد اشاره قرار داد که مقرر می‌دارد در صورتی که یک بانک دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌های بانک مرکزی را نادیده بگیرد یا قدرت پرداخت آن به خطر افتد یا سلب شود، می‌توان اداره امور بانک را بر عهده بانک مرکزی گذاشت یا ترتیب دیگری برای اداره بانک داد. ملاحظه می‌شود که بر اساس این ماده این امکان وجود دارد که حتی اگر قدرت پرداخت به طور کامل سلب نشده باشد نیز در امور بانک مداخله کرد. همچنین عدم رعایت دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌های بانک مرکزی-که مهم‌ترین آنها دستورالعمل‌های مربوط به نسبت‌های احتیاطی و ذخایر است- امکان مداخله در امور بانک را فراهم می‌کند. در رابطه با بانک مسکن، بر فرض صحت
ادعاهای اخیر مبنی بر اینکه این بانک بیش از سه برابر میزان مجاز مبادرت به اعطای وام کرده است، به راحتی می‌توان ادعا کرد که حتی اگر حکم ورشکستگی این بانک توسط دادگاه صادر نشود، از آستانه نظارتی قطعاً عبور شده است بنابراین امکان مداخله در امور این بانک وجود دارد. مساله‌ای که در اینجا مطرح می‌شود این است که این مداخله را چه مقامی و به چه نحوی باید انجام دهد.
در رابطه با شرکت‌ها هم صدور حکم ورشکستگی و هم تعیین مدیر تصفیه شرکت ورشکسته از وظایف و اختیارات دادگاه است. در خصوص بانک‌ها ماده 41 قانون پولی و بانکی مقرر می‌دارد: «در صورتی که توقف یا ورشکستگی بانکی اعلام شود، دادگاه قبل از هر گونه اتخاذ تصمیم، نظر بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را جلب خواهد کرد.» در حقیقت تنها موردی که در آن، دادگاه مکلف است قبل از اتخاذ تصمیم در مورد ورشکستگی، رضایت یک نهاد یا دستگاه دیگر را جلب کند، در رابطه با بانک‌ها و به شرح مقرر در ماده مزبور است. با این حال در بسیاری از کشورها صدور حکم ورشکستگی نیز بر اساس نظر دادگاه خواهد بود و مقام ناظر بر بانک‌ها، علاوه بر این، به عنوان مدیر تصفیه بانک نیز منصوب می‌شود یا اینکه اختیار انتصاب مدیر تصفیه را دارد. با این حال در مواردی که حکم ورشکستگی توسط دادگاه صادر نشده است
- همانند وضعیت فعلی بانک مسکن- راهکارهای متعددی برای اصلاح ساختار و حل مشکل آن وجود دارد که در ادامه به شرح مختصر آنها و بیان مناسب‌ترین گزینه برای بانک مسکن می‌پردازیم.
نخستین راه‌حل برای حل مشکل یک بانک بحران‌زده، «ادغام و تملک» است. در ادغام، شخصیت حقوقی دو بانک با یکدیگر ادغام می‌شوند و شخصیت حقوقی جدیدی ایجاد می‌شود که مشکلات بانک بحران‌زده سابق را ندارد. به عبارت دیگر، بانک «الف» دارای مشکلات مالی و ساختاری است. این بانک با بانک «ب» ادغام می‌شود، از این ادغام، شخصیت حقوقی جدیدی تحت عنوان بانک «ج» ایجاد می‌شود. از آنجایی که بانک «ب» دارای منابع مالی کافی برای پرداخت بدهی‌های بانک «الف» است، می‌تواند مشکلات آن را حل کند و بدین ترتیب، با ادغام یک بانک قوی و یک بانک ضعیف، یک بانک قوی جدید به وجود می‌آید. طبیعی است که در فرآیند ادغام، علاوه بر اینکه برای مشکلات مالی باید چاره‌اندیشی شود، مشکلات مدیریتی و ساختاری بانک نیز باید به نحو مقتضی حل شوند و ساختارهای حاکمیت شرکتی مناسبی باید در بانک برقرار شوند. «تملک» نیز راهکاری شبیه به ادغام است با این تفاوت که در تملک، شخصیت حقوقی سومی ایجاد نمی‌شود، بلکه یک بانک قوی، یک بانک ضعیف را با تمام اجزای آن- شامل دارایی‌ها، تعهدات، نام و شخصیت حقوقی- به تملک خود در‌می‌آورد. در رابطه با ادغام و تملک باید به این نکته توجه داشت که در هر
دو مورد، ادغام و تملک دو بانک ضعیف با یکدیگر اشتباه است و منجر به ایجاد یک بانک ضعیف بزرگ‌تر و با مشکلات ساختاری بیشتر خواهد شد.
دومین راهکار عبارت است از استفاده از قراردادهای «خرید و پذیرش». مقصود از خرید و پذیرش آن است که یک بانک، بخش‌هایی از حقوق و تعهدات یک بانک ضعیف و بحران‌زده را که قابلیت دوام و بقا دارند با پرداخت بهایی تملک می‌کند و سایر بخش‌های بانک، در معرض تصفیه قرار می‌گیرند. به عنوان مثال بانک «الف» در سبد دارایی‌های خود دو دسته دارایی دارد. دسته نخست، دارایی‌های معقول و صحیحی هستند که با در نظر گرفتن تدابیر احتیاطی و محاسبات اقتصادی ایجاد شده‌اند و دسته دوم، دارایی‌های نامناسبی هستند که بدون در نظر گرفتن تحلیل‌های صحیح اقتصادی در سبد دارایی‌های بانک قرار گرفته‌اند. وام‌هایی که بدون اخذ تامین کافی اعطا شده‌اند و سرمایه‌گذاری‌هایی که بدون بررسی سود‌آور بودن طرح انجام شده‌اند در این دسته قرار می‌گیرند. در قراردادهای خرید و پذیرش، دسته نخست دارایی‌ها به یک بانک دیگر فروخته می‌شوند و بانک خریدار، کلیه تعهدات متناظر و پیوسته با آن دارایی‌ها را نیز بر عهده می‌گیرد. دسته دوم دارایی‌ها در بانک ضعیف باقی می‌مانند و بانک مزبور با توجه به بهایی که از فروش دارایی‌های نخست دریافت کرده است وارد فرآیند تصفیه می‌شود. تفاوت راهکار
«خرید و پذیرش» با راهکار «ادغام و تملک» آن است که در راهکار «ادغام و تملک» شخصیت حقوقی بانک ضعیف نیز تملک می‌شود و از بین می‌رود، حال آنکه در راهکار «خرید و پذیرش» صرفاً دارایی‌ها و تعهدات منتقل می‌شوند و شخصیت حقوقی بانک به جای خود باقی می‌ماند.
سومین راهکار، عبارت است از ایجاد «بانک انتقالی». در این راهکار نیز مانند راهکار سابق، دارایی‌ها و تعهدات بانک ضعیف به دو دسته تقسیم‌بندی می‌شوند. دارایی‌ها و تعهدات خوب بانک به یک بانک جدید منتقل می‌شوند که به آن «بانک انتقالی» گفته می‌شود و دارایی‌ها و تعهدات بد که بدون در نظر گرفتن ملاحظات اقتصادی و تدابیر احتیاطی ایجاد شده‌اند در بانک ضعیف باقی می‌مانند. بانک ضعیف وارد فرآیند تصفیه شده و بانک انتقالی، پس از یک دوره موقتی که توسط مقامات نظارتی اداره می‌شود، در اختیار مدیران جدیدی که سهامداران آن منصوب کرده‌اند قرار می‌گیرد.
چهارمین راهکار، دقیقاً عکس راهکار سابق است و به آن «تفکیک بانک بد/ بانک خوب» گفته می‌شود. در چنین راهکاری دارایی‌ها و تعهدات بد و نامناسب بانک، به یک بانک جدید منتقل می‌شوند و سایر بخش‌های بانک به حیات عادی خود ادامه می‌دهند. بانک جدید که به دلیل نامناسب بودن دارایی‌هایش به آن «بانک بد» گفته می‌شود، یک بانک موقتی است که صرفاً وظیفه تعیین تکلیف دارایی‌های واگذار‌شده به آن را بر عهده دارد و علی‌الاصول از ایجاد هر گونه تعهد جدیدی پرهیز خواهد کرد. به نظر می‌رسد در رابطه با بانک مسکن، این راهکار بتواند مورد استفاده قرار گیرد؛ چرا که بر اساس آنچه در خصوص این بانک ادعا شده است، بخش عمده مشکلاتی که برای بانک ایجاد شده است، به دلیل تعهداتی است که در رابطه با طرح «مسکن مهر» بر عهده این بانک گذاشته شده است.
در این صورت برای اصلاح وضعیت این بانک، می‌توان کلیه حقوق و تعهداتی را که در حال حاضر در رابطه با این طرح بر عهده بانک مسکن قرار دارد از آن منتزع کرد و بر عهده یک بانک جدید و موقتی مثلاً با نام «بانک مسکن» مهر قرار داد. بنابراین، علی‌الاصول تراز بانک مسکن می‌تواند به وضعیتی مشابه با وضعیت پیش از طرح مسکن مهر بازگردد.
«بانک مسکن مهر» که یک بانک موقتی است و صرفاً برای به پایان رساندن طرح مسکن مهر طراحی و ایجاد شده است، می‌تواند از راهکارهای مختلفی برای ایفای تعهدات خود استفاده کند. انجام تعدیل‌ها و تغییرهایی در شرایط فروش خانه‌های ساخته‌شده بر اساس این طرح و استفاده از ابزارهای مالی جدید در این رابطه می‌توانند بخشی از این راهکارها باشند. حتی کمک دولت به بانک موقتی مزبور نیز می‌تواند تحت شرایطی اعمال شود. با این نکته مهم این است که نباید وضعیت و سرنوشت یک بانک باسابقه مثل بانک مسکن به سرنوشت یک طرح، هر چند بزرگ و با اهمیت، گره بخورد. در روزهای اخیر، برخی مسوولان اظهار داشتند که بانک مسکن «گروگان مسکن مهر» است. استفاده از راهکار «بانک بد/بانک خوب» می‌تواند راهکاری برای پایان دادن به این وضعیت باشد.
دیدگاه تان را بنویسید