کارنامه اقتصادی یک حقوقدان: علی‌اکبر داور در وزارت مالیه
قربانی سعایت
میرزا علی‌اکبر خان داور(۱۳۱۵-۱۲۴۶) از معدود نخبگانی بود که پیش از تصدی مناصب اجرایی برخوردار از یک نظام فکری منسجم و برنامه‌هایی مشخص برای ایجاد یک نظم جدید سیاسی و اجتماعی بود. وی اعتقادی راسخ به بازسازی اقتصاد ایران از مجرای دولت داشت و افزایش رفاه عمومی و امکانات معیشتی مردم را در رأس مهم‌ترین برنامه‌های دولت جدید می‌دانست.
میرزا علی‌اکبر خان داور (1315-1246) از معدود نخبگانی بود که پیش از تصدی مناصب اجرایی برخوردار از یک نظام فکری منسجم و برنامه‌هایی مشخص برای ایجاد یک نظم جدید سیاسی و اجتماعی بود. وی اعتقادی راسخ به بازسازی اقتصاد ایران از مجرای دولت داشت و افزایش رفاه عمومی و امکانات معیشتی مردم را در رأس مهم‌ترین برنامه‌های دولت جدید می‌دانست. لب کلام داور در مورد پیش‌نیاز توسعه جامعه که عموماً از طریق ارگان تبلیغاتی وی، یعنی روزنامه «مرد آزاد» اعلان داشته می‌شد از این قرار بود: انقلاب اقتصادی؛ انقلابی که می‌توانست زیربنای هر یک از دیگر سطوح و ابعاد توسعه در جامعه و از جمله توسعه فرهنگی شود. از این رو وی صنعتی‌سازی و مکانیزاسیون کشاورزی را از اهم برنامه‌هایی می‌دانست که می‌بایست توسط دولت پی گرفته شود. داور به شماری از این برنامه‌ها و اندیشه‌ها در دوران تصدی وزارت مالیه جامه عمل پوشاند اما بسیاری از دیگر آرمان‌ها و اهداف وی هیچ‌گاه مجال تحقق نیافتند. داور در سال 1312 به دستور رضاشاه از وزارت عدلیه به وزارت دارایی انتقال یافت. شاه پهلوی هنگامی که نطق‌ها و اظهار نظرهای پرشور و پرمغز او را پیرامون مشکلات اقتصادی کشور و به
ویژه اظهار نظرهای مطلعانه او را درباره مسائل مربوط به اقتصاد نفتی می‌شنید، او را بهترین گزینه برای سامان‌بخشی به اوضاع آشفته مالی کشور تشخیص داد. خصوصاً اینکه مدیریت و سازماندهی موفق عدلیه نوین (که تا ابد با نام داور پیوند یافته است)، عزم شاه را برای این عزل و نصب جدید جزم‌تر کرد. اما بر خلاف آنچه انتظار می‌رفت داور اشتیاق چندانی به این انتصاب جدید از خود نشان نداد و از همان آغاز کار خویش در وزارت دارایی، از این منصب با عنوان «طوق لعنت» یاد می‌کرد. هنگام آغاز به کار وی در وزارتخانه جدید، دولت از نظر ارزی سخت در تنگنا قرار داشت. تهی بودن خزانه به علت صرف بسیاری از سرمایه‌ها و دارایی‌های ملی برای پیشبرد طرح‌های صنعتی بلندپروازانه، همراه بی‌توجهی به کشاورزی از جمله مشکلات دیگری بود که وزارت مالیه هنگام آغاز به کار داور با آن مواجه بود. از سوی دیگر در طی دوران وزارت وی یکی از بزرگ‌ترین مشکلاتش زیاده‌خواهی‌های شاه بود که همواره آزمندانه از داور درخواست می‌کرد عواید و منابع ارزی بیشتری را پشتوانه خزانه ضعیف دولت کند. با این همه وزیر جدید مجدانه کوشید تا بار دیگر توش و توان ذهنی و فردی بی‌مانند خود را در
سازماندهی و استقرار یک نظم سازمانی قابل قبول به نمایش گذارد و سامانی جدید به وزارت تحت اداره خود بخشد. نقل است که داور در این امر چنان جدیت به خرج می‌داد که در همان نخستین روز کاری خویش به انتظار فراهم آمدن شتابان صورت درآمد کامل نفت و مخارج آن در وزارتخانه به سر برد. با این حال جدیت و پشتکار وی با نوعی بی‌احتیاطی توام شد که حاصل آن سیاست‌های مالی بلندپروازانه‌ای بود که زمینه‌ساز عزل وی از سوی رضاشاه، عدم محبوبیت او و سرنوشت غم‌انگیزش شود. به منظور استقرار و تثبیت نظم سازمانی جدید، داور دست به عزل و نصب‌هایی جدید در وزارت مالیه زد و شماری از کادر مدیریت قدیمی وزارتخانه را که از نظر او ناکارآمد بودند کنار گذاشت و برخی از همکاران شایسته و کاردان وی در وزارت عدلیه با موافقت شاه به وزارت مالیه منتقل شدند. وزیر جدید مالیه همچنین به سرعت دست به تنظیم قانون جدید تشکیل دیوان محاسبات زد و با اتکا به هوش و ذکاوت سرشار خود با شتابی مثال‌زدنی موافقت نمایندگان مجلس را جهت تصویب آن جلب کرد. همچنین بودجه سال 1313 را نیز به سرعت به تصویب رساند. با این همه داور با مشکل تامین منابع بودجه جدید مواجه بود. مهم‌ترین منبع تامین
بودجه دولت در این زمان، گذشته از برخی از عواید تجاری، درآمدهای حاصل از شرکت نفت ایران و انگلیس بود که به دشواری می‌توانست تکافوی نیازهای مالی دولت را کند. عوایدی که از شرکت نفت نصیب ایران می‌شد، هرچند گاه سالانه افزایش می‌یافت، اما آشکارا با آهنگ شتابان افزایش بودجه دولتی بسیار فاصله داشت. از جمله منابعی که داور می‌توانست به آنها توسل جوید تا برخی از مخارج دولت را تامین کند وضع مالیات‌های جدید و اخذ وام خارجی بود. دو راهکاری که شاه پهلوی اکیداً و مصرانه با آنها مخالفت می‌ورزید و از همین رو نیز وزیر مالیه در پی شناسایی و ایجاد منابع مالی جدیدی برای بودجه کشور برآمد. با منتفی بودن استقراض خارجی و افزایش مالیات، داور مهم‌ترین راهکار برای افزایش درآمدهای دولت و ایجاد توازن میان مداخل و مخارج بودجه مصوب را ارتقای توان تولیدی کشور و بهره‌جویی از درآمدهای آن می‌دانست. مهم‌ترین راه حلی که او برای نیل به این مهم در نظر گرفت گسترش انحصارات دولتی و کنترل بازرگانی جهت تامین سرمایه‌های لازم برای فعالیت‌های تولیدی بود؛ خطی‌مشی تمرکزگرایانه‌ای که گام مهمی در راستای دولتی کردن هر چه بیشتر اقتصاد بود. مهم‌ترین بعد اجرایی و
عملیاتی برنامه انحصارگرایانه داور ایجاد سازمان‌هایی اقتصادی به سبک شرکت‌های سهامی بود که پیشگیری از فرار احتمالی ارزهای خارجی مهم‌ترین هدف آن به شمار می‌رفت. بیمه ایران یکی از این سازمان‌ها بود که هم برنامه‌هایی برای انجام اقدامات حمایتی و تامین اجتماعی را در سرلوحه کار خویش قرار داده بود و هم منابع مالی دیگری - هر چند کم‌رمق - را برای دولت فراهم می‌آورد. شرکت ساختمان نیز با این هدف بنیاد نهاده شد که هزینه‌های توسعه عمرانی و ساختمانی کشور را متمرکز کند و مانع دخالت وزارتخانه‌های گوناگون در فرآیند ساخت و ساز ساختمان‌های دولتی و پیشبرد دیگر طرح‌های عمرانی شود. شرکت ساختمان نخستین شرکتی بود که آشکارا به ورطه ورشکستگی درافتاد. ساخت شرکت‌های پنبه‌پاک‌کنی، ایجاد سیلو در تهران و شهرستان‌ها و بنیادگذاری موسساتی مشابه در نقاط مختلف کشور از جمله دیگر اقدامات وزارتخانه تحت امر داور برای انحصار درآمدهای تولیدی و بازرگانی در ایران عهد پهلوی بود. شرکت‌های سهامی یکی پس از دیگری تاسیس می‌شدند و وزیر مالیه نظارت شخصی پیگیر و دقیقی را درباره اداره و عملکرد آنها در شهرستان‌ها اعمال می‌داشت و از هیچ کوششی در جهت تشویق و
حمایت از تجار فروگذار نمی‌کرد. با این حال بسیار زود آشکار شد که عملکرد و کارنامه این شرکت‌ها به هیچ روی خرسندکننده نیست و داور در محاسبات اقتصادی خود پیرامون درآمدزایی این سازمان‌ها دچار اشتباه شده است. یکی از مهم‌ترین علل ناکامی سازمان‌های تحت نظر وزارت دارایی مدیریت آغشته به فساد و غیرمسوولانه آنها بود، آن هم به این دلیل که نیروی مدیریتی کاردان و فسادناپذیری که بتواند منویات داور و اهداف سازمانی این موسسات را محقق گرداند در اختیار وزیر مالیه نبود. سازمان بزرگ دیگری که توسط وزارت مالیه ایجاد شد «شرکت مرکزی» بود که وظیفه آن تسهیل معاملات پایاپای ایران با شوروی و رهانیدن این معاملات از قیود بوروکراسی دولتی بود. داور در سال نخست وزارت خود قراردادی تجاری با شوروی منعقد کرد که طی آن دو کشور مجموعه‌ای از کالاها و تولیدات صنعتی و کشاورزی خود را به صورت تهاتری و کالا به کالا به یکدیگر صادر می‌کردند. وزیر مالیه دریافته بود که تصدی‌گری مستقیم دولت در این زمینه سبب کندی فرآیند مبادله و غلبه تشریفات زاید اداری بر آن می‌شود. از همین رو نیز چند شرکت تجاری دیگر را با سرمایه دولتی تاسیس کرد که «شرکت مرکزی» در میان آنان
نقش سازمان مادر را بر عهده داشت و به جهت‌دهی فرآیند خرید و صدور کالاهای مندرج در قرارداد تجاری ایران و شوروی می‌پرداخت.
گذشته از شوروی، شریک تجاری دیگری که داور درصدد ارتقای مناسبات بازرگانی با آن برآمد آلمان هیتلری بود. او معتقد بود معامله تهاتری با آلمان می‌تواند زمینه‌ساز واردات بخش زیادی از تجهیزات و کالاهای صنعتی مورد نیاز برای افزایش توانایی صنایع کشور و بهبود سطح تولیدات آن شود. طی قراردادی که میان آلمان و ایران منعقد شد، مقرر شد که دولت ایران در ازای تحویل مواد اولیه به آلمان امکانات و تجهیزات صنعتی لازم را از آن کشور وارد کند. رویای داور آن بود که با کاربست این تجهیزات و فعال‌سازی واحدهای صنعتی منبع مالی عظیمی را در اختیار دولت قرار دهد که خود به خود مساله نیاز به استقراض خارجی را، که شاه آن همه به آن حساسیت داشت، منتفی گرداند. اما این قرارداد غیرمحتاطانه که تا اندازه‌ای حاصل شتاب‌زدگی داور و به دور از ذکاوت و نکته‌سنجی ذاتی او بود تعهداتی سنگین را در برابر شریک خارجی ایجاب می‌کرد؛ تعهداتی که مهم‌ترین پیامد آن تسلط مستقیم آلمانی‌ها بر منابع طبیعی ایران در صورت ناتوانی طرف ایرانی از عرضه کالاهای مورد توافق بود. امری که آلمانی‌ها به صراحت برای آن دندان تیز کرده بودند و حتی از ابراز مستقیم برنامه شبه‌استعماری خود در
محافل دیپلماتیک نیز ابایی نداشتند.
با آغاز سال 1314، به‌رغم همه مصائب مالی که دولت با آن دست به گریبان بود، وزارت مالیه بودجه کشور را 30درصد افزایش داد. این افزایش بودجه بخشی ناشی از شتاب و بلندپروازی داور و نیز بخش زیادی محصول توقعات غیرمنطقی شاه و فزون‌خواهی مستبدانه او در جهت افزایش بودجه و عواید کشور بود. این در شرایطی بود که بسیاری از برنامه‌های اقتصادی وزارت مالیه موثر از کار درنیامد و خود داور نیز در یک وضعیت روانی بغرنج و ناامن به سر می‌برد. داور خود مستقیماً شاهد سقوط بسیاری از هم‌قطاران خود و شماری از نخبگان سیاسی بود که صادقانه به حکومت جدید خدمت کرده بودند. شعله‌های خشم رضاخانی بسیاری از نزدیکان داور و از جمله صمیمی‌ترین دوستش عبدالحسین تیمورتاش را در کام خود فرو برده بود و شماری از متنفذترین و خدوم‌ترین رجال سیاسی آن عصر همچون سردار اسعد و فرج‌الله خان بهرامی (که شاه همواره به جان او سوگند می‌خورد) به مفتضحانه‌ترین شکل ممکن از مناصب خود برکنار شده و به دست سرنوشت شوم و دردناکی سپرده شدند که استبداد پهلوی برای آنان مقدر کرده بود. طبیعی بود که در چنین شرایطی وزیر پرکار و هوشمند مالیه که رضاشاه اعتماد و اعتقاد ویژه‌ای به او داشت
خود را هر آینه در معرض برکناری و سوختن در آتش غضب شاهانه ببیند. با این همه داور تسلیم شرایط نومیدکننده پیش رو نشد و شماری از دیگر راهکارهای اقتصادی خود را جهت بهبود وضعیت خزانه اعمال کرد. پیش از هر چیز وی تصمیمی سیاسی در حوزه اقتصاد گرفت و 31 مستشار بلژیکی گمرک را برکنار کرد و شماری از دانش‌آموختگان جوان ایرانی را به جای آنان به استخدام گمرک درآورد. او همچنین پیمان‌های اقتصادی دیگری را با دول بیگانه منعقد کرد که از جمله آن می‌توان به قرارداد با کمپانی نفتی ایران و آمریکا اشاره کرد. قرارداد مزبور نهایت زیرکی و درایت داور را در حفظ منافع اقتصادی و ملی ایران به نمایش می‌کشد. در این قرارداد مجموعه‌ای از تمهیداتی اندیشیده شده بود که ضمن جلب نظر شرکت آمریکایی برای سرمایه‌گذاری و فعالیت در استخراج، تصفیه و صدور نفت ایران، دولت ایران به هیچ روی منافع اقتصادی خود را از دست ندهد و متضرر نشود. از این حیث این قرارداد بسیار بیشتر از قرارداد نفت جنوب منافع ایران را تامین می‌کرد.1 افزون بر این وزارت مالیه به فرمان مدیر خود دست به توسعه شبکه‌های بانکی کشور و افزایش سرمایه بانک ملی زد تا بتواند تمرکز دارایی‌ها و عواید
صادراتی کشور و گسترش رابطه مالی مرکز با دیگر منابع اقتصادی مستقر در بیرون از پایتخت را محقق سازد. این اقدام سبب شد که امکان اعطای وام به تولیدکنندگان و حمایت از آنها (که همواره یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های ذهنی داور را تشکیل می‌داد) فراهم آید. کارخانه‌ها و دیگر موسسات و شبه‌نهادهایی که داور در راستای تمرکزگرایی و افزایش نظارت وزارت مالیه بر روندها و جریان‌های مالی و تولیدی در کشور ایجاد کرد پرشمارتر از نمونه‌های مزبور، و اقدامات عاجل و البته شتاب‌زده او بسیار متنوع‌تر بودند. پشتکار شخصی و تعهد بی‌مانند داور تنها پشتوانه او در شرایط بحران‌زده تصدی وزارت مالیه بود. هر چند که دورنمای برنامه‌ریزی‌های او در بلندمدت روشن به نظر می‌آمد، اما در شرایط پیچیده‌ای که او با آن دست به گریبان بود تحقق حتی حداقلی از آنها دور از دسترس می‌نمود. داور پیش از هر چیز در پی گسترش و تکثیر منابع مالی و درآمد دولت بود و راه حل آن را نیز به درستی در ارتقای توان تولیدی کشور یافته بود، اما از قضا سرکنگبین صفرا فزود و توسعه سازمان‌های مالی و تجاری دولتی که به آن اشاره شد، به جای آنکه به عنوان منبعی درآمدزا در خدمت دولت باشد، برعکس مخارج و
تعهدات مالی سنگینی را بر دوش دولت و وزارت مالیه نهاد. از طرف دیگر اعتبارات مالی لازم برای تامین همین هزینه‌ها نیز وجود نداشت و رضاشاه، چنان که پیشتر اشاره شد به وی اجازه توسل به دیگر تمهیدات و منابع مالی از جمله وام خارجی و بهره‌گیری از ذخایر طلای بانک ملی را نمی‌داد. توسل جستن داور به حربه‌های دیگری همچون نظارت دولتی سفت و سخت بر ارزهای خارجی و تثبیت بی‌ضابطه قیمت ریال نیز نتوانست کمبود بودجه را جبران کند و همانند شماری از دیگر راهکارهای او نتیجه معکوس داد. از این رو در نهایت ناگزیر شد تا دست به دامان مغز اقتصادی آلمان نازی، یعنی دکتر شاخت شود تا شاید با بهره‌گیری از تجارب موفق خود در مدیریت اقتصاد آلمان هیتلری، راه حلی را پیش روی وزیر درمانده مالیه گذارد. شاخت طی یک بررسی که از بانک ملی و برنامه‌های اقتصادی دولت به عمل آورد وجود بحران در اقتصاد کشور را تایید کرد و تنها چاره آن را کاهش موسسات اقتصادی و مالی دولت دانست. به هر روی داور دیگر مجالی برای اصلاح وضعیت بحرانی موجود و جبران خطاهای راهبردی خود نیافت. وزیر پرکار و منضبط دیروز که عدلیه نوین پیش از هر چیز مرهون کاردانی و جدیت وی بود، امروز بیش از هر
زمان دیگر در موضع ضعف قرار گرفت و حال و وضع روانی‌اش از هر زمانی متشنج‌تر بود. رضاشاه پیش از هر زمان دیگری در لیاقت و کاردانی وزیر محبوب خود شک کرده بود و او را مسوول اصلی ضعف مالی دولت قلمداد می‌کرد و داور نیز به خوبی می‌دانست که شاه پهلوی نه تنها هیچ گونه استدلال و توجیهی را برنمی‌تابد بلکه کوچک‌ترین خطاها را نیز با سنگین‌ترین مجازات‌ها پاسخ می‌دهد. افزون بر این او شاهد بود که چگونه شماری از نخبگان فاسد و منفعت‌طلب سیاسی با ایجاد ائتلاف‌های گروهی علیه اش می‌کوشیدند تا با توسل به حربه دیرپا و قدیمی «سعایت»، (آمیزه‌ای از بدگویی و توطئه‌چینی) آتش بدبینی و خشم شاه را نسبت به او تیزتر کنند. مجموعه این زمینه‌ها به همراه فشار مصائبی که در وزارتخانه بر روی هم تلنبار شده بودند، داور را به صرافت رهایی ابدی از این فشار چندگانه انداخت؛ بوروکرات مقتدر و هوشمند عصر پهلوی پیش از آنکه به سرنوشت بسیاری از هم‌قطاران خود دچار شود، در سومین سال ریاستش بر وزارت مالیه و در دفتر خود داوطلبانه به وسیله مورفین به زندگی خود پایان داد.
علی‌اکبر داور پیش از هر چیز کارگزار اقتصادی یک دولت اقتدارگرا بود که مهم‌ترین مشخصه سیاست‌گذاری‌های اقتصادی آن تمرکزگرایی و انحصارطلبی مالی بود، دولتی که تلاش داشت حتی اندک درآمدهای حاصل از کوچک‌ترین و پراکنده‌ترین فعالیت‌های تولیدی و تجاری در کشور را به خزانه دولت سرازیر کند تا بلکه مخارج بودجه‌ای را که سالانه به دستور شاه 25 میلیون تومان به آن افزوده می‌شد، ولو به ضرب فشار دولتی بر تجار و تولیدکنندگان تامین کند. او به‌رغم تمامی تلاش‌هایی که خرج داد در اذهان عمومی مردم ایران نتوانست به عنوان یک مدیر محبوب اقتصادی جلوه کند، زیرا عامه مردم او را مسبب اصلی افزایش عوارض و برقراری انحصارات می‌دانستند. مرده ریگ داور پس از مرگش انبوهی از مشکلات و مسائل پیچیده مالی بود که رودرروی وزارت مالیه و دولت قرار داشت و هیچ کس نه قابلیت‌های شخصی و نه اراده و تعهد وزیر فقید را برای رویارویی با آنها نداشت.
پی‌نوشت:
1- این قرارداد پس از خودکشی داور فسخ شد.
دیدگاه تان را بنویسید