قراردادهای جدید چقدر به اقتصاد کمک می‌کنند؟

آیه کاتبی، مشاور حقوقی و دبیر کمیته بازنگری قراردادهای نفتی در پاسخ به سوالات تجارت فردا توضیح می‌دهد چگونه قراردادهای جدید نفتی می‌توانند بر اقتصاد ایران تاثیر بگذارند. وی با اشاره به مشکلات اقتصادی کشور تصریح می‌کند اقتصاد ایران انتخابی جز ایجاد بستر مناسب برای جذب سرمایه‌های خارجی در بخش نفت و گاز به عنوان بزرگ‌ترین مزیت نسبی کشور و صرف درآمد حاصل از این سرمایه‌گذاری‌ها در بخش‌های مولد اقتصادی ندارد. کاتبی همچنین به چالش‌ها و مشکلات اجرای این قراردادهای نفتی اشاره می‌کند و از مکمل‌های لازم برای موثر واقع شدن این قراردادها سخن می‌گوید.

‌قراردادهای جدید نفتی چقدر می‌توانند به جذب سرمایه‌های خارجی و سپس تحقق رشد اقتصادی شش‌درصدی اقتصاد ایران کمک کنند؟

اول باید بگویم تنها یکی از عوامل جذب سرمایه‌گذاری خارجی در صنعت بالادست نفت و گاز مدل قراردادی است، اما در مورد خروج از رکود کنونی و نقش این قراردادها باید گفت، تجربه‌های بین‌المللی و اصول علمی نشان می‌دهد برای خروج از رکود اقتصادی در کشورها، تزریق پول به بخش‌های مولد نتیجه‌بخش است، نظیر آنچه در بحران اقتصادی آسیای شرقی یا آمریکای لاتین در دهه ۹۰ میلادی اتفاق افتاد و در آن کشورها با این سیاست خود را از رکود پیش‌آمده خارج کردند. امروز هم بعضی کشورهای اروپایی مثل یونان یا اسپانیا از طریق اتحادیه اروپا در پی چنین سیاستی هستند و همین راه را می‌روند. در ایران نیز بحران اقتصادی و رکود کشور ناشی از تحریم‌های ناعادلانه سال‌های اخیر و بعضی سوءمدیریت‌های دهه گذشته، که منجر به کاهش ۵ /۲برابری صادرات نفت، ایجاد بدهی‌های سنگین بخش‌های تولیدی کشور و ضریب بالای بیکاری با وجود خیل عظیم جوانان و نیروهای تحصیل‌کرده جویای کار آن هم در شرایط نه‌چندان مطلوب درآمدی شده، انتخابی جز ایجاد بستر مناسب برای جذب سرمایه‌های خارجی در بخش نفت و گاز به عنوان بزرگ‌ترین مزیت نسبی کشور و صرف درآمد حاصل از این سرمایه‌گذاری‌ها در بخش‌های مولد اقتصادی باقی نمی‌گذارد. قراردادهای جدید نفتی که یکی از اهدافش جذب ارقام بالا و سنگین سرمایه‌های خارجی است و در عین حال می‌تواند زمینه‌ساز مشارکت شرکت‌های نفتی صاحب سرمایه و تکنولوژی با ظرفیت‌های داخلی در این بخش باشد، در صورتی که اراده کافی برای تحقق این هدف در درون صنعت چه در بخش خصوصی و چه در بخش دولتی وجود داشته باشد، می‌تواند نقش تعیین‌کننده و بلکه نقش نسبتاً منحصر‌به‌فردی را در این فرآیند بازی کند. این در حالی است که در شرایط موجود که هنوز حدود ۷۰ درصد وابستگی به درآمد نفتی در کشور وجود دارد و بیش از ۶۰ درصد آن تنها کفاف پرداخت یارانه‌ها را می‌دهد، به نظر نمی‌رسد با ۴۰ درصد باقیمانده بتوان به توسعه‌های مورد انتظار امیدوار هم بود و شاید بتوان گفت توسعه اقتصادی توام با رشد تکنولوژی و ایجاد شغل، تنها از همین راه میسر است و راه‌های جانبی دیگر در این سیاست‌ها کارساز نخواهد بود.

‌شما پیش از این اشاره کرده بودید که «برای اجرای موفق‌تر قراردادها و کاهش تنش‌ها در فضای اجرایی و نظارتی باید نهادهای ذی‌نفع و ذی‌ربط، تعامل سازنده، دوستانه و صادقانه بیشتری برای رسیدن به درک متقابل از فضای صنعت نفت داشته باشند.» به نظر شما مکمل‌های اجرای این قراردادها چه سیاست‌ها و رفتارهای نهادهای دیگر است؟

این یک واقعیت است که برای اجرای موفق یک قرارداد باید هماهنگی کافی بین تمام بخش‌های اجرایی و نظارتی وجود داشته باشد، این هماهنگی در میزان یکسان شناخت از صنعت به‌وجود خواهد آمد، فارغ از اینکه چنین امکاناتی امروز در اختیار صنعت نفت هست یا نه، باید بگویم کارشناسان ناظر در تمام نهادهای نظارتی باید نه‌تنها آشنایی کامل به فضای صنعت بالادستی نفت و گاز داشته باشند بلکه باید به دانش روز در مورد مسائل قراردادی، فنی و اجرایی قراردادهای بین‌المللی بالادستی مجهز باشند، قواعد کار دانشی که هر روز در حال روزآمد شدن است، قطعاً در چنین فضایی تعامل با این نهادها به عنوان عاملان حافظ منافع ملی در کنار صنعت نفت، بدون دشواری، بدون اتلاف وقت و متعادل خواهد بود. مساله مهم دیگر هم نظام‌مند کردن رسیدگی‌هاست، چرا که قانونمند کردن باعث خواهد شد همه کارشناسان و مدیران در سازمان‌ها و نهادهای نظارتی بتوانند در حوزه تعریف‌شده و بر اساس مستندات قانونی و مجاز انجام وظیفه کنند. به هر حال به نظر می‌رسد موضوع نظارت بر قراردادهای نفتی با قضاوت‌های تاریخی و فرهنگی ما عجین است که در این راستا بدنه ناظر خارج از صنعت نفت چه در بخش قانونگذاری و چه در بخش نظارت باید در بستر همکاری با این صنعت و با کسب شناخت کافی از صنعت جهانی نفت در بخش بازار و عملیات نفتی به نظام‌مند شدن این روند کمک کند، تا همه بتوانیم به تکالیف قانونی و وظایف حرفه‌ای خود در راستای حفظ منافع ملی عمل کنیم.

‌برای موثرتر شدن این قراردادهای نفتی آیا نیاز به اصلاحات قانونی در بخش‌های مرتبط با اقتصاد یا به صورت خاص نفت کشور نداریم؟

حوزه قوانین و مقرراتی که صنعت نفت را در بخش‌های مختلف چه در تعاملات بین‌المللی و چه در تعاملات داخلی در‌بر می‌گیرد، بسیار وسیع است و تدوین و تنظیم قواعد و مقررات خاص برای صنعت نفت و مناسباتش ضروری است. این قواعد و مقررات باید با توجه به ماهیت صنعت نفت و ضرورت‌های آن تنظیم شود. دایره گسترده این قوانین از مرحله اعمال حق مالکیت و مدیریت بر مخازن نفت و گاز چه در بعد اعمال این حق در سطح روی زمین و زیر آن و چه در بعد اعمال این حق در مرحله انجام عملیات نفتی است که شامل اکتشاف، توسعه، تولید، نگهداشت تولید یا افزایش ضریب بازیافت می‌َشود. این مقررات باید همگی تسهیل‌کننده انجام عملیات پیش‌گفته باشند و نباید به واسطه اعمال قانون خاص انجام عملیات نفتی به تعویق بیفتد بلکه قوانین باید به تسریع روند انجام عملیات کمک کرده و آن را نظام‌مند و شفاف کنند. در این راستا گستره بزرگ گفته‌شده می‌تواند شامل رابطه حقوقی شرکت ملی نفت ایران به عنوان یک شرکت دولتی با دولت در بخش تولید، درآمد و سرمایه‌گذاری، امور مربوط به تحصیل اراضی مربوط به مخزن‌های نفتی، قواعد و الزامات زیست‌محیطی، قواعد و مقررات پرسنلی، تجارت نفت، نظام‌مند کردن نظارت‌های خارج از صنعت نفت از طرف ذی‌نفعانی مانند سازمان‌های حسابرسی، بازرسی و غیره، تامین امنیت تصمیم‌گیری مدیران نفتی، مالیات مربوط به عملیات در بستر انجام آن توسط شرکت ملی نفت یا انجام آن از طریق منابع مالی بین‌المللی و موارد بسیار دیگر باشد که می‌تواند به صنعت نفت به عنوان شاهرگ اقتصادی کشور کمک کند تا همواره به پشتوانه قوانین و مقررات هوشمند و جامع کلیه عملیات را در جهت حفظ سلامت مخازن و حداکثر‌سازی سود حاصل از آن در بستر تولید صیانتی انجام دهد. این موضوع که در حال حاضر کلیه قوانین و مقررات موجود ظرفیت کافی برای مسائل مهم فوق را دارد یا نه، باید به درستی و به‌دقت مورد کارشناسی قرار بگیرد و نقاط قوت و ضعف آن تعیین شود.

‌از نگاه شما ضعف‌ها و چالش‌های این قراردادهای نفتی چه مواردی است؟

به‌طور کلی برای استخراج نفت و گاز از زمین از دو روش استفاده می‌شود که هر دو روش برای کشور صاحب مخزن و شرکت‌های نفتی دارای مزایا و معایبی است و کشورها و شرکت‌ها همواره سعی می‌کنند در بستر تعاملی سازنده منافع دو طرف را به هم نزدیک کنند. یکی از دلایلی که همیشه شاهد اصلاحات در قراردادهای نفتی هستیم نیز همین است. مناسبات قراردادی در بخش استخراج نفت از عوامل بسیاری متاثر است؛ عواملی مانند جنس و ظرفیت مخزن موضوع قرارداد، تغییرات بازارهای جهانی، روابط سیاسی و دیپلماتیک، امنیت اقتصادی و سیاسی کشور صاحب مخزن، مولفه‌های فرهنگی و قانونی کشور صاحب مخزن و عوامل بسیار دیگر.

روش اول در ایران به نام روش امتیازی شناخته می‌شود و در حقیقت حق بهره‌برداری از مخزن برای معمولاً مدت عمر آن است. در این روش با سیستم مالی بسیار ساده، کشور صاحب مخزن به شرکت نفت امتیاز بهره‌برداری از مخزن را اعطا کرده و در ازای این امتیاز درصدی را به صورت حق مالکانه (royalty) از کل تولید برداشت می‌کند و درصدی هم پس از کسر هزینه‌های توسعه و تولید به عنوان مالیات ویژه برداشت می‌شود. در این رژیم ساده مالی کشور صاحب مخزن تنها ناظر عالی پروژه است و از پیمانکار گزارش دریافت می‌کند و دخالتی در عملیات ندارد. همچنین اجازه ثبت ذخایر به نام شرکت نفتی بین‌المللی وجود دارد که این موضوع برای کشورهایی که صنعت نفت آنها ملی است، خوشایند نیست. روش دوم که روش قراردادی است شامل انجام عملیات تحت قرارداد به ازای تقسیم تولید و انجام عملیات تحت قرارداد به ازای دستمزد است.
در این شیوه پیمانکار عملیات نفتی را به هزینه خود انجام می‌دهد و پس از به تولید رسیدن میدان یا بر اساس درصدی که توافق شده نفت تولیدی تقسیم می‌شود که این نوع قرارداد مشارکت در تولید نام دارد یا بابت انجام عملیات پس از رسیدن به تولید دستمزد دریافت می‌کند که این نوع قرارداد خدماتی نام دارد. در هر دو این قراردادها مالکیت بر منابع و ذخایر برای شرکت نفتی بین‌المللی به‌وجود نمی‌آید و میزان دخالت و کنترل کشور صاحب مخزن در انجام عملیات از روش امتیازی بیشتر است. این قراردادها نیز مزایا و معایبی برای طرفین دارد؛ به‌طور مثال در مورد قراردادهای مشارکت در تولید برخی نظرات کارشناسی حاکی از آن است که در میدان‌هایی که ظرفیت بالای هیدروکربور تجاری دارند مانند اغلب مخازن در ایران، استفاده از این قراردادها مناسب نیست. چرا که نسبت درآمد پیمانکار به منافعی که از میدان به‌دست می‌آورد، متناسب نیست و ممکن است درآمدهای بادآورده برای پیمانکار ایجاد کند و در مورد قراردادهای خدماتی نیز انتقاد می‌شود که انعطاف‌پذیری کافی برای تنظیم شدن در شرایط مختلف بازار و پروژه را ندارند.

هر کدام از روش‌های فوق فارغ از محدودیت‌های قانونی موجود در کشورهای صاحب مخزن دارای مزیت‌ها و معایبی است و استفاده از هر کدام از آنها بستگی مستقیم به الزامات قانونی موجود دارد، به‌طور مثال روش‌های امتیازی از نظر تضمین حداکثری انجام عملیات منطبق با رفتار مخزن، بسیار ایمن هستند اما در اغلب کشورهای صاحب ذخایر عظیم ممنوع‌اند. چرا که مساله مالکیت بر ذخایر یا حق بهره‌برداری برای مدت طولانی با حداقل دخالت دولت مطرح است. به‌طور کلی به عنوان یک کارشناس نمی‌توانم با اطمینان کامل بگویم کدام روش قراردادی خوب یا بد است، مناسب است یا نیست، چرا که قراردادهای استخراج نفت در بستر الزامات قانونی و فرهنگی هر کشور به‌وجود می‌آید و هر نوع قرارداد می‌تواند در شرایط متفاوت بازار، مخزن یا شرایط دیگر مزایا و معایبی از نگاه شرکت‌های نفتی بین‌المللی یا دولت‌های صاحب مخزن در‌بر داشته باشد، در شرایطی نظیر کشور ما که نفت جزو انفال و متعلق به عموم ملت است و دولت به نمایندگی مردم در این باره تصمیم می‌گیرد ضرورت‌های دولت طیف گسترده‌ای از ملاحظات اجتماعی، اقتصادی، سیاسی، امنیتی و غیره است و همسو کردن این ملاحظات با ضرورت‌های شرکت‌های نفتی بین‌المللی وظیفه سنگین دولت‌هاست.
در واقع این دولت‌ها هستند که باید با در نظر گرفتن مجموع شرایط گفته‌شده در بالا از روش بهینه و مناسب استفاده کنند و درست همین‌جاست که آگاهی و دانش کافی نسبت به آنچه مورد انتظار و هدف اصلی است در تمام لایه‌های تصمیم‌ساز و تصمیم‌گیر به صورت هماهنگ احساس می‌شود؛ چه در بخش تدوین قوانین و مقررات و چه در بخش اجرا و نظارت بر آن، دولت‌های صاحب مخزن عموماً به دنبال استفاده از روشی هستند که در عین حال که سود حاصل از ذخایر را حداکثر می‌کند، در راستای سلامت مخازن طراحی شود، در عین حال که دانش و تکنولوژی روز دنیا را به خدمت می‌گیرد، در راستای بومی‌سازی این روش‌ها، ایجاد اشتغال واقعی و مداوم به صورت مستقیم و غیرمستقیم، تربیت نیروی متخصص و بین‌المللی کردن صنعت طراحی شود. چرا که هر پروژه نفتی هزاران شغل به صورت مستقیم و هزاران شغل به‌طور غیرمستقیم ایجاد می‌کند و این موضوع در شرایط امروز کشور اهمیت بسیاری دارد. موضوع دیگر اینکه دولت‌ها سعی می‌کنند در عین حال که نیازهای اقتصادی کشور را از طریق عواید این قراردادها برآورده می‌کنند به توسعه صنایع غیرنفتی کمک کنند.

مدل جدید ارائه‌شده نیز یک محصول بشری است که در بستر مطالعات کارشناسی روی بیش از ۳۰ قرارداد در حال اجرای دنیا، تحلیل اظهار‌نظرهای کارشناسی روی انواع قراردادها از طرف کارشناسان و شرکت‌های داخلی، مشورت و ارزیابی نظرات بیش از ۲۰ شرکت نفتی بین‌المللی، مطالعات دانشگاهی دانشگاه‌های معتبر و تحلیل تجربه ۲۰ سال اجرای قراردادهای بیع متقابل در کشور به کمک کارشناسان، مدیران و مجریان درون صنعت به‌وجود آمد، کمیته بازنگری بر اساس نتایج به‌دست آمده از مطالعات فوق و برگزاری بیش از ۱۰۰ جلسه با نهادها، شرکت‌ها و سازمان‌های مختلف در بدنه قانونگذاری، اجرایی، ناظر، تصمیم‌گیر با آگاهی به همه ضرورت‌ها و الزامات گفته‌شده سعی کرد با استفاده از روش‌های بهینه و متداول در صنعت جهانی نفت در بستر قوانین و مقررات داخلی کشور، در بخش‌های مالی و فنی مشکلات عدم انعطاف‌پذیری قراردادهای خدماتی را که تنها مدل مجاز قانونی در اختیار بود، حل و در عین حال در بخش اجرایی نظارت حداکثری شرکت ملی نفت ایران را حفظ کند.

البته در رسیدن به اهداف طراحی‌شده برای این قرارداد که یکی از ارزشمندترین آنها بین‌المللی کردن صنعت نفت کشور است، چالش‌هایی پیش روی همکاری‌های مشترک خواهد بود؛ چالش‌هایی که به نظر می‌رسد می‌تواند خاستگاه فرهنگی داشته باشد. همان‌گونه که در پاسخ به سوال اول شما گفتم به نظر می‌رسد چنین چالش‌هایی تنها در بستر داشتن اراده کافی و تلاش حل خواهد شد.

عراق و قطر تجارب خوبی در زمینه قراردادهای نفتی داشته‌اند، به نظر شما چقدر قراردادهای جدید نفتی ایران شبیه آنهاست و چه مزایایی نسبت به آنها دارند؟

قراردادهای نفتی قطر به صورت مشارکت در تولید است و عراق نیز در شمال کشور که کردستان عراق را شامل می‌شود، از مدل مشارکت در تولید و در جنوب از مدل قراردادهای خدماتی با ریسک که نوعی از آن در بیع متقابل و شکل توسعه‌یافته‌ای در مدل جدید پیشنهاد شده است، استفاده می‌کند.

اتفاقاً تجربه این کشورها بسیار مورد استفاده قرار گرفت. کمیته بازنگری در شروع به کار قراردادهای منطقه از جمله عراق و قطر را مورد مطالعه قرار داد و تقریباً با شرکت‌های مهمی که در این کشورها پروژه دارند، گفت‌وگو و معایب مدل قراردادی مورد استفاده را دریافت کرد. نتیجه نشان می‌داد به‌طور کلی انتظارات کشورهای صاحب مخزن از میزان تولید یا عدم انعطاف‌پذیری کافی این قراردادها در شرایط متفاوت بازار، فضای اجرایی قرارداد که شرکت‌های ملی نفت برای مدیریت این قراردادها حتی در اخذ مجوزهای فنی و مالی در آن کشورها ایجاد کردند و عدم‌شفافیت در روابط قراردادی، اثر مستقیم بر میزان رضایت یا نارضایتی شرکت‌های نفتی بین‌المللی و شرکت‌های ملی نفت دارد، کمیته بازنگری با دریافت این نظرات و اعمال آنها در جهت رفع ایرادات این قراردادها سعی کرد در مورد اشکالات قراردادی یا همان عدم انعطاف‌پذیری کافی که قراردادهای عراق را با قضاوت‌هایی نه‌چندان خوب روبه‌رو کرده بود و منجر به ترک منطقه در برخی موارد شده بود با اعمال راه‌حل‌های موجود از طریق رویه‌های متداول پذیرفته‌شده بین‌المللی در بستر الزامات قانونی و فرهنگی کاستی‌های این قراردادها را برطرف کند. در مورد اشکالات ساختار اجرایی و انتظارات شرکت‌های ملی نفت نیز از شرکت ملی نفت ایران خواسته شد ایرادات احتمالی مشابه در ساختار تصمیم‌گیری را اصلاح کند که منجر به پیشنهاد تشکیل یک مرکز تخصصی برای انعقاد و نظارت بر این قراردادها در درون شرکت ملی نفت شد. این مرکز با انجام مطالعات کافی و با به‌کارگیری نیروهای متخصص بستر مناسبی برای اجرای موفق این قراردادها ایجاد خواهد کرد.

‌آیا سازوکاری مانند نظام مالیاتی ما آمادگی این همکاری‌ها و اجرایی شدن قراردادهای جدید را دارد؟

در بخش مالیات پروژه‌های نفتی با مسائلی روبه‌رو هستیم، عمده این مسائل در تشخیص میزان درآمدهای پیمانکاران ایجاد می‌شود. پیش از این در قانون سابق قبل از این اصلاح اخیر درصدی از مبلغ قرارداد قابل مالیات گرفتن شناخته می‌شد اما با تغییر قانون، تشخیص این مبلغ بر عهده ممیز گذاشته شد و ممیزهای مالیاتی نیز بنا به تشخیص خود عددی را تعیین می‌کردند که با ساختار قراردادهای بالادستی سازگاری نداشت. چرا که در این نوع قراردادها در سال‌های اول پروژه که هنوز تولیدی صورت نگرفته درآمدی وجود ندارد و در سال‌های بعد نیز بخش عمده‌ای از مبلغ پرداختی به پیمانکار هزینه‌هایی است که در سال‌های اول پروژه خرج شده و بستن مالیات به این بخش که شامل هزینه‌های خرج‌شده توسط پیمانکار است نارضایتی‌های زیادی را به‌وجود آورد. در چنین شرایطی امکان تعیین نرخ معین برای مالیات پیمانکاران نفتی در بخش بالادست وجود نداشت، البته به نظر می‌رسد این ایراد به علت عدم تعریف این قراردادها در قوانین مالیاتی است و از آنجا که این موضوع ریسک زیادی را به پروژه تحمیل می‌کند و خطر آن را ایجاد می‌کند که پیمانکاران بخش بالادستی برای پوشش این ریسک هزینه‌هایی را به پروژه تحمیل کنند، شرکت نفت به پیمانکار اعلام می‌کرد تا مالیات را طبق نظر ممیز بپردازند و برای جلوگیری از اعمال هزینه اضافی به پروژه، شرکت نفت این مبلغ را بازگشت می‌داد.

اما از آنجا که قراردادهای نفتی از نظر منابع درآمد مشمول مالیات و نحوه محاسبه آن دارای پیچیدگی‌های خاص بوده و رسیدگی به آنها مستلزم دانش و تجربه کافی در امور مالی و مالیاتی است، بنابراین پیشنهاد می‌شود در حال حاضر و در شرایط قراردادهای جدید مالیات به دستمزد پیمانکار که هیچ هزینه‌ای در آن نیست و عدد مشخصی را در پروژه به خود اختصاص داده است، تعلق گیرد و برای رسیدگی و تشخیص درآمدهای مشمول مالیات شرکت‌های پیمانکار در صنعت نفت و گاز، گروه مالیاتی خاص تشکیل شود.

‌آیا این شکل فعالیت در بخش نفت کشور می‌تواند راهکاری برای افزایش درآمدهای مالیاتی دولت باشد؟

به‌طور کلی هر جایی که کار باشد دولت هم مالیات می‌گیرد. در هر پروژه علاوه بر اجرای قرارداد اصلی، صدها پروژه فرعی تعریف می‌شود که هر کدام مشمول مالیات هستند و قطعاً برای دولت درآمدهای مالیاتی قابل توجهی ایجاد می‌شود.