پایان عمر تحریم؟

پس از جنگ دوم جهانی تا به امروز، تحریم‌های اقتصادی به جزئی جدایی‌ناپذیر از سیاست خارجی آمریکایی بدل شد و بهره بردن از آن با پایان یافتن دوران جنگ سرد رو به فزونی گذاشت. تحریم ابزاری متناقض است و اغلب محققان معتقدند این سیاست متناقض بسیار به ندرت به موفقیت منجر می‌شود و معمولاً پیامدهای ترکیبی دارد. بیایید نگاهی به تحریم‌های اقتصادی منفی آمریکا در دوره پس از جنگ سرد داشته باشیم. اغلب یافته‌ها نشان از مغایرت تحریم با دیدگاه آزادیخواهانه سنتی دارد. موافقان تحریم آن را یک گزینه بینابین دیپلماسی (مذاکره) و نیروی نظامی (جنگ) می‌دانند. با این همه مطالعات نشان می‌دهد همواره سیاست تحریم در نهایت به یکی از این دو راه غلتیده است؛ تحریم‌هایی که به انتهای این طیف رسیده و به دخالت نیروی نظامی منجر شده است اگر‌چه به حفظ منافع حیاتی ایالات متحده کمک کرده اما اثرگذاری منفی روی منافع بشردوستانه آمریکا گذاشته است. تحریم‌هایی که عموم مردم یا افکار بین‌المللی روی موضوعات انسانی را مدنظر داشته است، اثرگذاری مطلوبی نداشته است و به‌جای آن توان این ابزار سیاسی را از بین برده است.

اهداف تحریم

اگرچه ادبیات تحریم یک محدوده از اهداف ممکن را برای دولت واضع تحریم در نظر می‌گیرد، اما تحریم‌های نرم معمولاً اهدافی بشردوستانه داشته‌اند (گرچه متناقض) و تحریم‌های سخت اهداف مشخص تحریم‌کننده در امور سیاسی و نظامی را مدنظر داشته‌اند. به‌تبع اینکه تحریم نرم یا سخت مد نظر تحریم‌کننده بوده، سیاست‌های اجرای آن به یکی از دو سر طیف نزدیک‌تر بوده است. درک متعارف از تحریم اقتصادی این است که تحریم، ابزار دیپلماسی جبری در حوزه اقتصاد است که از سوی یک دولت به منظور اثرگذاری روی دولتی دیگر در جهت تغییر یک سیاست یا رفتار به کار می‌رود. به این معنا تحریم مابین گفت‌وگو و جنگ است. تحریم‌هایی که در مسیر اجرا به استفاده از نیروی قهری می‌انجامد، برای نمونه آنهایی که مستقیماً برای تضعیف استراتژیک یک دولت وضع شده است، تحریم‌هایی از جنس آزادیخواهی کلاسیک نیست و در واقع سلاح جنگ اقتصادی است.

تحریم‌های قهری باعث بروز بی‌نظمی اقتصادی در دولت هدف می‌شود. ابعاد این بی‌نظمی و تشتت بستگی به اجرای دقیق تحریم‌ها، میزان آسیب‌پذیری دولت مورد تحریم یا عدم‌توانایی تطبیق‌پذیری‌اش با تحریم دارد. اما اگر حتی اثرات مورد نظر اقتصادی تحریم نیز حاصل شود، هیچ تضمینی وجود ندارد که دولت مورد تحریم از سیاست یا رفتار خود دست بردارد. در عوض تحریم‌ها معمولاً به تقویت نیروهای نخبه برای کمک به دولت در تقویت خودش می‌انجامد. اگرچه این انتظار وجود دارد که همواره پیش از تصمیم‌گیری برای وضع هرگونه تحریم، سیاستگذار عوامل موثر را بسنجد اما تجربه می‌گوید چنین ارزیابی‌هایی از عوامل موثر بسیار به ندرت انجام شده است.

تحریم به عنوان ابزار سیاستمداری لیبرال؟

سیاست تحریم، شهرت خود را در زمان جنگ جهانی اول به دست آورد. زمانی که مجمع ملل (League of Nation) از تحریم به عنوان یک ابزار ترجیحی برای حل مناقشات و بهبود امنیت استفاده کرد. به همین منوال بعد از جنگ جهانی دوم و شکل‌گیری سازمان ملل متحد، تحریم اقتصادی از نخستین ابزارهایی بود که روی استفاده از آن توافق وجود داشت. در این سنت، تحریم اقتصادی به عنوان یک گزینه لیبرال جایگزین برای جنگ محسوب می‌شد. استفاده از تحریم‌ها پس از پایان جنگ جهانی دوم نشانگر تداوم این دیدگاه ایده‌آلیستی سیاسی بود. با این همه سازمان ملل متحد در دوران جنگ سرد نتوانست از این ابزار سودی ببرد چون ابرقدرت‌های رقیب در شورای امنیت اجازه این کار را نمی‌دادند. در این دوران ایالات متحده بود که تحریم‌هایی را علیه نهادهای مختلف وضع کرد که اغلب آنها یکجانبه بود. بنیان‌های لیبرال تحریم‌های آمریکا در دوران جنگ سرد همیشه روشن و آشکار نبود و در بسیاری موارد این تحریم‌ها بازتاب‌دهنده خواسته‌های دیگری بودند مانند اقداماتی که علیه کوبا انجام گرفت یا تلاش‌های مختلف برای بی‌ثبات کردن دولت‌های آمریکای لاتین و کنترل روی صدور کالاهای استراتژیک به بلوک شوروی. در آغاز دهه 1970 تا پایان جنگ سرد، ایالات متحده با اهداف آزادیخواهانه در سیاست خارجی خود نیز چندین تحریم به خاطر مسائل حقوق بشری، تروریسم و مسائل هسته‌ای نیز وضع کرد. با پایان دوره جنگ سرد، حکومت‌های دموکراتیک در دنیا توسعه یافتند و اهداف و دغدغه‌های سیاسی از بی‌ثباتی به توسعه امنیت تغییر کرد، مساله حقوق دولت به حقوق بشر تبدیل شد و قاعدتاً باید نقش سازمان ملل در وضع تحریم پررنگ‌تر شود. با این همه ایالات متحده در آن زمان قوانین و اقدامات تحریمی برای حداقل 30 کشور در سراسر دنیا در دست داشت. ابزار تحریم به یک سیاست معمول تبدیل شد چرا که با فروپاشی شوروی، آمریکا خود را به عنوان یگانه قطب جهان می‌دانست. این دیدگاه به ویژه در زمان دولت کلینتون بسیار پررنگ شد. اما آیا تحریم با بستر آزادیخواهانه و لیبرال آمریکا همخوانی دارد؟ قاعدتاً چنین نیست.

مشکلات وضع تحریم

در چند دهه اخیر سیاست تحریم ابعاد مختلفی به خود گرفته است. نخست اینکه امکان اجماع کشورهای مختلف برای تحریم یک کشور با توجه به روند جهانی شدن و ادغام اقتصادها در یکدیگر بسیار سخت‌تر از قبل شده است. دوم اینکه زمان اثرگذاری تحریم نسبت به گذشته بسیار طولانی‌تر شده است. تحریم‌هایی که می‌توانست در یک دوره یک‌ساله به نتیجه برسد اکنون لااقل سه سال زمان می‌برد تا وضع‌کنندگان آن به این نتیجه برسند که تحریم به نزدیکی نتایج مورد نظر خود رسیده است. سوم اینکه با توجه به توسعه و گستردگی مسائل اقتصادی، سیاسی و اجتماعی و در هم‌تنیدگی آنها، نتایج و تبعات غیرقابل پیش‌بینی و جانبی تحریم‌ها بسیار زیاد شده است و چهارم اینکه معمولاً اطلاعات کاملی قبل از وضع تحریم در مورد مسائل مورد مناقشه وجود ندارد که بتوان آن را به درستی اندازه‌گیری کرد.

به همین دلیل است که لی همیلتون (Lee Hamilton) عضو سابق مجلس نمایندگان آمریکا گفته است: هشداردهنده‌ترین جنبه سیاست تحریم‌های وضع‌شده از سوی آمریکا، پایه اطلاعاتی ضعیفی است که تحریم براساس آن اعمال شده است. اما این مساله‌ای نیست که در جامعه بین‌الملل از نظرها دور بماند و تبعات نامطلوبی چون کاهش اعتبار و پرستیژ دولت آمریکا را به همراه داشته است. در عین حال ادغام و در هم‌پیچیدگی اقتصادهای مختلف باعث شده است که تصمیمات تحریمی اشتباه از سوی ایالات متحده اثرات نامطلوبی در بازارها برجای بگذارد. یکی از مقامات سابق وزارت بازرگانی آمریکا در مورد تحریم گفته بود: متاسفانه ایده استفاده از سیاست اقتصادی به عنوان یک ابزار در سیاست خارجی به دلیل کاربرد سوء آن، بی‌ارزش شد. اکنون همگان تحریم را به عنوان چاقوی کُند و زنگ‌زده سیاست خارجی می‌شناسند. تحریم‌های اقتصادی نرم که غالباً اهداف حقوق بشری داشتند اکنون کاملاً بی‌تاثیر شده است. تحریم‌های اقتصادی سخت نیز غالباً به رویارویی نظامی منجر شده است. درس‌های ناشی از تحریم برای وضع‌کنندگان آن نشان می‌دهد دولت آمریکا در اغلب سیاست‌های تحریمی خود دچار اشتباه محاسباتی در هزینه و فایده شده است. سیاستمداران آمریکایی تحریم‌هایی را اجرا کردند که هزینه‌های آن به مراتب بیش از فایده‌هایش بود و با این کار بی‌اعتباری تحریم را نشان دادند. استفاده بیش از اندازه آمریکایی‌ها از این سیاست باعث بی‌اعتباری بیشتر آن شد. آمریکایی‌ها به هر بهانه‌ای اشخاص و کشورها را تحت تحریم‌ قرار دادند و در نهایت به نتیجه‌ای نرسیدند. تحریم‌کنندگان از این نکته غافل بودند که تحریم تبعات بومرنگی دارد، تحریم چه نرم باشد و چه سخت، چه در دایره محدودیت‌های اقتصادی بماند و چه به جنگ و رویارویی نظامی منجر شود، هزینه‌های عمده‌ای بر واضع تحریم تحمیل می‌کند. به این ترتیب که دولت آمریکا که دست به اعمال تحریم علیه دولت‌ها و ملت‌های زیادی زده است هزینه‌های زیادی به خود نیز تحمیل کرده است.

تحریم حتی در مساله حقوق بشر نیز اثرات بومرنگی خود را نشان داده است و آنچه از تحریم‌های اخیر دولت آمریکا برجای مانده است نقض حقوق بشر به‌جای تلاش در ایفای حقوق بشر بوده است. تجربه‌های اخیر نشان می‌دهد تحریم یا اثری ندارد یا به جنگ منتهی می‌شود. آیا نباید اذعان کرد که تحریم مرده است؟

* این متن برداشتی است آزادانه از گزارش «تناقض تحریم به عنوان ابزار سیاسی»، مقاله «تحریم‌های دموکراتیک» و یادداشت«چگونه غرب به دنبال توسعه دموکراسی از طریق تحریم است».