تاریخ انتشار:
گزارش پژوهشی کنگره آمریکا درباره تحریم‌های ایران
حال فعلی تحریم
۱۴ سپتامبر ۲۰۱۶ واحد خدمات پژوهشی کنگره گزارشی را برای اعضا و کمیته‌های کنگره آمریکا تهیه کرد که در آن فهرست تحریم‌های آمریکا علیه ایران، وضعیت آنها(حذف پس از برجام، دستور توقف پس از برجام، حذف نام برخی سازمان‌ها و اشخاص از فهرست پس از برجام یا ادامه اعمال پس از برجام) و همچنین تاثیرات آنها بر ایران و سازمان‌های جهانی بررسی شده است.
14 سپتامبر 2016 واحد خدمات پژوهشی کنگره گزارشی را برای اعضا و کمیته‌های کنگره آمریکا تهیه کرد که در آن فهرست تحریم‌های آمریکا علیه ایران، وضعیت آنها (حذف پس از برجام، دستور توقف پس از برجام، حذف نام برخی سازمان‌ها و اشخاص از فهرست پس از برجام یا ادامه اعمال پس از برجام) و همچنین تاثیرات آنها بر ایران و سازمان‌های جهانی بررسی شده است. آنچه در ادامه می‌آید چکیده گزارش و بخش تحریم‌های مالی و بانکی آن است. بدیهی است که این گزارش از سوی نهادهای آمریکایی تهیه شده و در آن ادعاهایی نیز مطرح شده است که صحت ندارند. ترجمه آن صرفاً به منظور آگاهی از نوع نگاه آمریکایی به موضوع تحریم است.
چکیده
برنامه جامع اقدام مشترک که در 14 جولای 2015 نهایی شد تحریم‌های آمریکا، سازمان ملل و تحریم‌های چندجانبه علیه بخش‌های انرژی، مالی و کشتیرانی، خودرو و سایر بخش‌ها را برمی‌دارد. رفع یا تعلیق تحریم‌ها بر اساس گزارش آژانس بین‌المللی انرژی هسته‌ای در تاریخ 16 ژانویه 2016 بود که بیان می‌کرد ایران به تعهدات خود طبق توافقنامه در مورد توقف فعالیت‌های هسته‌ای عمل کرده است. در روز اجرا دستور توقف (Waiver) قوانین تحریم‌های مرتبط از سوی دولت صادر و آیین‌نامه‌های اجرایی مربوط برداشته شدند.
تحریم‌های ثانویه (تحریم شرکت‌های خارجی) که به خاطر حمایت ایران از تروریسم، نقض حقوق بشر، مداخله در کشورهای منطقه، و برنامه‌های موشکی و سلاح‌های متعارف پیشرفته وضع شده بودند همچنان به قوت خود باقی هستند. بسیاری از تحریم‌هایی که در مورد شرکت‌های آمریکایی کاربرد دارند ـ از جمله مقررات ممنوعیت معامله بین بانک‌های ایرانی و آمریکایی‌ـ همچنان معتبر هستند. طبق قطعنامه شماره 2231 شورای امنیت سازمان ملل بسیاری از تحریم‌های این سازمان در روز اجرا پایان یافتند اما تحریم‌های سازمان ملل در زمینه توسعه موشک‌های بالستیک دارای قابلیت حمل کلاهک هسته‌ای و صادرات و واردات اسلحه برای چندین سال اعتبار دارند. ایران حتی زمانی که تحریم‌ها در حداکثر شدت خود بودند توانست برنامه‌های هسته‌ای و موشکی خود را توسعه دهد و از جنبش‌ها و دولت‌های طرفدار ایران در منطقه حمایت کند.
در طول سال‌های 2013-2012 تحریم‌ها به شدت به اقتصاد ایران آسیب زدند و ایران تصمیم گرفت برای نشان دادن تعهد خود به جامعه بین‌الملل برجام را بپذیرد. تحریم‌ها و فشارهای دیپلماتیک مربوط به آن به موارد زیر منجر شد:
■ صادرات نفت خام ایران از حدود 5 /2 میلیون بشکه در روز در سال 2011 به حدود 1 /1 میلیون بشکه در روز در اواسط 2013 رسید اما در سال 2016 توانست تقریباً به سطح قبل از تحریم‌ها بازگردد. علاوه بر این تحریم‌ها باعث شدند بیش از 120 میلیارد دلار ذخایر ایران در بانک‌های خارج از کشور از دسترس خارج شوند. اکنون ایران به این منابع دسترسی دارد و می‌تواند پول فروش جدید نفت را به ارز دریافت کند. بانک‌های ایران در حال پیوستن به نظام مالی بین‌المللی هستند. در سال 2016 بنگاه‌های انرژی خارجی سرمایه‌گذاری بیشتر در بخش انرژی ایران را آغاز کردند.
■ در دو سال منتهی به مارس 2014 اقتصاد ایران 9 درصد کوچک‌تر شد. از سال 2015 به دنبال کاهش تدریجی تحریم‌ها تحت توافقنامه اولیه هسته‌ای اقتصاد به ثبات رسید و در سال 2016 رشد چهاردرصدی پیدا کرد.
■ مذاکرات هسته‌ای و رفع تحریم‌ها از نظر سیاسی به حسن روحانی رئیس‌جمهور ایران کمک زیادی کرد اما کندی روند بهبود در سال 2016 زبان منتقدان او را تندتر کرد. رفع تحریم‌ها همچنین به ایران امکان داد تا از درآمدهای اضافی خود برای گسترش نفوذ منطقه‌ای استفاده کند. برخی از مصوبات کنگره 114 از قبیل مصوبه‌ای که برخی رفتارهای خاص منطقه‌ای ایران و برخی نهادها را تحریم می‌کند و تمدید قانون تحریم‌های ایران (ISA) تناقضی با برجام ندارند. سایر مصوبات از قبیل مصوبه‌ای که مانع نهایی شدن فروش هواپیماهای مسافربری آمریکایی به ایران‌ایر می‌شود در تضاد با برجام هستند. با وجود اظهارات متضاد ترامپ در جریان کارزار انتخابات ریاست جمهوری سال 2016 موضع دولت آینده ترامپ در قبال برجام و مصوباتی که ممکن است با تعهدات آمریکا در برجام متناقض باشد مشخص نیست. اگر دولت جدید تصمیم بگیرد به مشارکت آمریکا در برجام پایان دهد گزینه‌هایی مانند حذف توقف اجرای قوانین موجود، تصویب قوانین جدید یا صدور مجدد بخشنامه‌های لغو‌شده را در اختیار دارد.
تحریم‌های مالی و بانکی
تلاش‌های آمریکا برای بیرون نگه داشتن ایران از نظام بانکی بین‌المللی با پیوستن دیگر کشورها به این تلاش تقویت شد. این تلاش‌ها از طریق اقدامات قدرتمند وزارت خزانه‌داری به ویژه استفاده از اختیارات قانونی در سال 2011 برای قطع ارتباط بانک مرکزی ایران با نظام مالی جهان به اجرا درآمدند.
جریمه‌های پرداخت‌شده توسط بانک‌ها به خاطر معاملات غیرقانونی با ایران
مقامات آمریکا و وزارت خزانه‌داری به عنوان بخشی از تلاش‌های خود برای اطمینان از اینکه ایران نمی‌تواند از نظام مالی آمریکا استفاده کند برای آن دسته از بانک‌هایی که قوانین آمریکا (قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بین‌المللی و قانون معامله با دشمن) را از طریق کمک به ایران (و در برخی موارد کشورهای سودان، سوریه و کوبا) برای دسترسی غیرقانونی به نظام مالی آمریکا نقض کنند جریمه‌هایی مالی (توقیف دارایی‌ها و اعمال جریمه) وضع کردند. ارزش دلاری، تعداد و مدت تراکنش‌های غیرقانونی و اعتبار شواهد گردآوری‌شده از سوی قانونگذاران آمریکا بخشی از معیارهای تعیین میزان جریمه دلاری بودند. با توجه به منابع موجود، مشخص نیست چگونه جریمه‌های نهایی با میزان مورد نظر مقامات مقرراتی مطابقت پیدا می‌کند. موارد زیر نمونه‌هایی از این جریمه‌ها هستند.
1- در سال 2004، بانک UBS به خاطر انتقال غیرقانونی دلار آمریکا به ایران و سایر کشورهای مشمول تحریم 100 میلیون دلار جریمه شد.
2- در دسامبر 2005، بانک هلندی ABM به خاطر کوتاهی در گزارش پردازش تراکنش‌های بانک ملی ایران به پرداخت 80 میلیون دلار جریمه محکوم شد.
3- در دسامبر 2009، بانک کردیت سوئیس به خاطر پردازش غیرقانونی تراکنش‌های بانک‌های ایرانی با بانک‌های آمریکایی مجبور شد 536 میلیون دلار به نهادهای مختلف آمریکا بپردازد.
4- در ژوئن 2012، بانک هلندی ING به خاطر مخفی کردن انتقال میلیاردها دلار از طریق نظام مالی آمریکا از جانب مشتریان ایرانی و کوبایی 619 میلیون دلار به چندین نهاد مقررات مالی ایالات متحده پرداخت کرد.
ممنوعیت دسترسی ایران به نظام مالی آمریکا
هدف از مقررات آمریکا آن است که ایران نتواند از نظام مالی آمریکا استفاده کند. قانون تراکنش‌های ایران (CFR بخش 516 /560) به بانک‌های آمریکایی اجازه می‌دهد برای تراکنش‌های مجاز منابع مالی (از جمله دلار آمریکا) را به ایران انتقال دهند. اما دلار آمریکا را نمی‌توان مستقیماً به یک بانک ایرانی انتقال داد و این کار باید از طریق یک واسطه مثلاً یک بانک اروپایی صورت گیرد. بخش 510 /560 به ویژه اجازه پرداخت به ایران برای تسویه حساب‌های قضایی از جمله حکم مربوط به دادگاه ادعاهای ایران ـ آمریکا را صادر کرده است. با وجود این ممنوعیت معامله مستقیم با بانک‌های ایرانی همچنان به قوت خود باقی است.
ممنوعیت معاملات یوترن (U-Turn)
وزارت خزانه‌داری در 6 نوامبر 2008 مقررات را تشدید و بانک‌های آمریکایی را از انجام هرگونه معامله غیرمستقیم با بانک‌های ایرانی منع کرد. معاملات یوترن به معنای معامله با بانک‌های خارجی غیرایرانی است که از جانب بانک‌های ایرانی معامله می‌کنند. این ممنوعیت تحت برجام همچنان باقی است. ایران می‌گوید این ممنوعیت بانک‌های اروپا و دیگر کشورها را از ورود به بازار ایران باز می‌دارد.
CISADA: تحریم بانک‌های خارجی که با بانک‌های تحریمی ایران کار می‌کنند.
وضعیت پس از برجام: مفاد مربوط به بانک‌ها به قوت خود باقی هستند اما بسیاری از بانک‌ها و نهادهای مدنی ایران از فهرست خارج شده‌اند.
تعیین ایران به عنوان یک مکان پولشویی از سوی FATF
وضعیت پس از برجام: بانک مرکزی تحت این بند باقی می‌ماند.
طبق بخش 311 قانون پاتریوت آمریکا، در 21 نوامبر 2011 دولت گام‌های بیشتری را برای انزوای نظام بانکی ایران برداشت و ایران را به عنوان مکانی اصلی برای پولشویی معرفی کرد. وزارت خزانه‌داری اعلام کرد نظام مالی ایران و بانک مرکزی آن تهدیدی برای دولت‌ها یا نظام‌های مالی است که با بانک‌های ایران کار کنند. این اعلام هیچ جریمه فوری به همراه نداشت اما الزامات بیشتری را به بانک‌های آمریکایی تحمیل کرد تا مطمئن شوند ایران هیچ دسترسی نامناسبی به نظام مالی آمریکا نخواهد داشت.
معرفی بانک مرکزی در واقع به دلیل اجرای توصیه‌های FATF بود. نهادی چندجانبه که استانداردهای مبارزه با پولشویی (AML) و تامین مالی تروریسم (CFT) را تعیین می‌کند. نیروی اقدام مالی (FATF) در 24 ژوئن 2016 از برنامه عملی ایران برای جبران نقایص راهبردی AML و CFT استقبال کرد و تصمیم گرفت اقدامات متقابل را به مدت یک سال تعلیق کند تا اجرای برنامه عملی پیشنهادی ایران را ارزیابی کند. اقدامات متقابل عمدتاً شامل توصیه‌هایی برای افزایش راستی‌آزمایی‌ها و شناخت مشتری در معامله با ایران می‌شد.
تاثیرات تحریم‌ها و رفع تحریم‌ها
تحریم‌ها تاثیرات منفی بسیار شدیدی بر اقتصاد ایران گذاشت اما نشانه‌های اولیه کنونی حاکی از آن است که اقتصاد روند بهبود را آغاز کرده است هرچند بهبود به اندازه‌ای که مسوولان و مردم ایران انتظار داشتند نیست.
■کاهش GDP، ثبات و رشد پس از برجام. یاکوب لئو وزیر خزانه‌داری آمریکا در 29 آوریل 2015 به یک اندیشکده در واشنگتن گفت در دو سال منتهی به مارس 2014 تولید ناخالص داخلی ایران 9 درصد کمتر شد که 15 تا 20 درصد کمتر از میزانی است که در صورت عدم وضع تحریم‌ها پس از 2010 به آن می‌رسید. طبق گفته منابع بیرونی تا سال 2014 نرخ بیکاری به 20 درصد رسید، بسیاری از کارگران حقوق خود را دریافت نکردند یا فقط بخشی از آن را گرفتند. تولید ناخالص داخلی ایران در سال 2015 با نرخ رسمی ارز 400 میلیارد دلار و بر مبنای برابری قدرت خرید 4 /1 تریلیون دلار بود.
■ رفع تحریم‌های برنامه اقدام مشترک ایران را قادر خواهد ساخت در سال‌های 2014 و 2015 به 2 تا 3 درصد رشد دست یابد. رشدی که می‌توانست در صورت عدم کاهش بهای نفت از این هم بیشتر باشد. برخی متخصصان براساس نقاط قوت ذاتی اقتصاد ایران مانند نیروی کار تحصیل‌کرده (بالاترین درصد فارغ‌التحصیلان مهندسی در جهان) برآورد می‌کردند که در سال اول پس از رفع تحریم‌ها ایران به رشد دو رقمی برسد. اما به خاطر کندی بازگشت سرمایه‌گذاران و بانک‌ها به بازار ایران و همچنین پایین ماندن بهای نفت، صندوق بین‌المللی پول و اقتصاددانان خارجی برآورد کردند بین مارس سال‌های 2016 و 2017 ایران ممکن است به رشد 4 تا 5 /4 درصدی دست باید.
■ اگرچه از زمان رفع تحریم‌ها اخباری در مورد سرمایه‌گذاری‌های جدید منتشر می‌شود انتظار نمی‌رود ایران به 500 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری لازم برای نوسازی زیرساختارها دست پیدا کند. گزارش می‌شود سرمایه‌گذارانی که به ایران می‌روند با مجموعه‌های تحت حمایت دولت به توافق می‌رسند و عملاً فرصت بهره‌مندی بخش خصوصی و کارآفرینان نوظهور از رفع تحریم‌ها را از آنها می‌گیرند.
■ صادرات نفت و قابلیت صادرات. تحریم‌ها باعث شد صادرات نفت خام ایران از 5 /2 میلیون بشکه در روز در سال 2011 حدود 60 درصد کاهش یابد. طبق گفته آقای لئو وزیر خزانه‌داری، از سال 2012 تحریم‌های آمریکا بیش از 160 میلیارد دلار از درآمدهای نفتی ایران کاسته است. درآمد نفتی ایران در سال 2011، 120 میلیارد، در سال 2013، 35 میلیارد دلار و در سال‌های 2014 و 2015 به خاطر کاهش بهای نفت از این هم کمتر بود. سقف صادرات نفت خام ایران 1 /1 میلیون بشکه در روز بود اما اکنون ایران می‌تواند آزادانه نفت صادر کند و سطح آن را به 35 /2 میلیون بشکه - معادل سال 2011 - برساند. با وجود این کاهش بهای نفت بدان معناست که درآمد نفتی ایران در سال 2016 حدود 50 میلیارد دلار است که حتی نصف درآمد سال 2011 نمی‌شود. از زمان رفع تحریم‌ها تولید نفت ایران بالا رفت و به حدود چهار میلیون بشکه در روز رسید. ایران که نیاز دارد رشد اقتصادی را تقویت کند در توافق کشورهای عضو و غیرعضو اوپک قبول نکرد که سطح تولید خود را کاهش دهد و این موضوع مورد تایید سایر اعضای اوپک قرار گرفت.
■ بانکداری / دسترسی به دلار آمریکا. بانک‌های اروپایی و بانک‌های بزرگ جهانی به دلایل زیر در ورود به بازار ایران کند عمل کردند:
1- نگرانی از اینکه آمریکا ممکن است تحت تحریم‌های باقی‌مانده معاملات آنها را تحریم کند.
2- فقدان شفافیت در بخش مالی ایران و نقص در CFT /AML
3- نگرانی‌های مربوط به جریمه‌های مالی گذشته درباره پردازش تراکنش‌های ایران در نظام مالی آمریکا
4- هزینه‌ها و رویکردهای ناشی از عدم امکان پردازش معاملات ایران از طریق نظام مالی آمریکا یا با استفاده از دلار. مقامات ایران می‌گویند بند 24 برجام ایالات متحده را متعهد می‌سازد تا هرگونه محدودیت در راه بهره‌برداری کامل ایران از رفع تحریم‌ها را حذف کند. در مارس و آوریل 2016 آقای لئو پیشنهاد کرد که دولت گام‌هایی را بردارد تا به اتاق‌های پایاپای خارجی اجازه دهد دلارهایی را برای تسهیل معاملات با ایران در اختیار داشته باشند بدون آنکه مستقیماً به ایران دلار بدهند. اما چنین الزامی در برجام وجود ندارد. در آوریل و می 2016، جان کری وزیر امور خارجه با مقامات اروپایی و موسسات بانکی دیدار کرد تا آنها را به ورود دوباره به بازار ایران بدون ترس از تحریم‌ها تشویق کند. علاوه بر این اجرای برنامه عملی FATF توسط ایران می‌تواند از تردید بانک‌ها برای ورود به ایران بکاهد. وزارت خزانه‌داری رهنمودهای خود را در اکتبر 2016 به‌روز‌رسانی کرد تا مشخص کند نهادهای مالی خارجی می‌توانند با استفاده از ذخایر دلاری خود به معامله با ایران بپردازند.
■ بیمه کشتی‌ها. بیمه دریایی برای گسترش صادرات نفتی و سایر صادرات ایران حیاتی است. مجموعه‌ای متشکل از 13 سازمان اصلی بیمه با عنوان گروه بین‌المللی باشگاه P&I که صنعت بیمه دریایی را زیر سلطه خود دارد در نیویورک مستقر است. حضور این مجموعه در ایالات متحده آن را مشمول ممنوعیت تجارتی آمریکا قرار می‌دهد و دسترسی ایران به بیمه اتکایی کشتیرانی را پس از روز اجرا پیچیده کرده است. بیمه‌گران خارجی با وزارت خزانه‌داری مذاکره کردند تا حداقل به طور موقت میزان بیمه اضطراری ارائه‌شده توسط این مجموعه را افزایش دهد.
■ عدم دسترسی به ارز. نه‌تنها صادرات نفتی ایران در 2014-2011 کاهش یافت بلکه ایران نتوانست به ارز حاصل از فروش نفت دسترسی پیدا کند. تا زمان رفع تحریم‌ها در ژانویه 2016 کل ذخایر ارزی ایران در بانک‌های خارجی به 115 میلیارد دلار رسید و مقامات ایران در فوریه 2016 اعلام کردند آنها به منابع دسترسی دارند. ایران مجدداً به سامانه پرداخت‌های الکترونیکی سوئیفت دسترسی پیدا کرد و توانست پول‌ها را در سطح بین‌المللی جابه‌جا کند. حدود 60 درصد از این مبلغ به پیمانکاران بستانکار (چین 20 میلیارد دلار) یا بازپرداخت وام‌های معوق شرکت‌های انرژی ایران در دریای خزر و کشورهای همسایه تعلق می‌گیرد. همچنین ایران نیاز دارد مقداری از ذخایر موجود را برای اهداف مدیریت نقدینگی در خارج نگه دارد. جان کری در آوریل 2016 اعلام کرد از روز اجرا تاکنون ایران فقط سه میلیارد دلار از دارایی‌های ارزی خود را انتقال داده است.
■ کاهش ارزش پول. از ژانویه 2012 تا ژانویه 2014 تحریم‌ها ارزش ریال در بازارهای غیررسمی را حدود 56 درصد پایین آوردند. از زمان اجرای برنامه مشترک نرخ غیررسمی دلار در حدود 35000 ریال تثبیت شد و پس از رفع تحریم‌ها کاهش یافت. با این حال پس از انتخاب ترامپ به ریاست جمهوری آمریکا نرخ دلار به سطح 40 هزار ریال رسید. ترامپ برجام را یک توافق بد و ایران را یک دشمن می‌داند. از سال 2011 دولت به‌طور مرتب نرخ رسمی را تعدیل کرد تا آن را به نرخ غیررسمی نزدیک‌تر سازد.
■ تورم. کاهش ارزش پول ملی باعث شد تورم در سال‌های 2013-2011 شتاب گیرد. برآورد می‌شد نرخ واقعی تورم بین 50 تا 70 درصد باشد (که از نرخ اعلامی بانک مرکزی بالاتر بود). رفع تحریم‌ها تورم را به حدود 15 درصد رساند و تا ژوئن 2016 تورم تک‌رقمی شد و به هدف مورد نظر بانک مرکزی رسید.
■تولید صنعتی. بخش تولید سبک - متوسط ایران رو به گسترش اما به قطعات وارداتی وابسته است. کاهش ارزش ریال و پیچیدگی اعتبارات تجاری به خاطر تحریم‌ها مشکلاتی را برای تولیدکنندگان ایرانی پدید آورد که اغلب مجبور بودند از طریق دور زدن پول قطعات را از قبل بپردازند. این دشواری بیشتر در بخش خودرو نمایان شد و بین سال‌های 2011 تا 2013 تولید خودرو در ایران حدود 60 درصد کاهش یافت. گزارش رسانه‌ها نشان می‌دهد بخش خودرو و کل بخش تولید از زمان رفع تحریم‌ها در حال بهبود هستند.
■ تجارت ایران - آمریکا. ممنوعیت تجارت با آمریکا و سرمایه‌گذاری در ایران تجارت بین دو کشور را به پایین‌ترین سطوح رساند. در 2015 یعنی آخرین سال قبل از برجام، ایالات متحده 281 میلیون دلار کالا به ایران فروخت و فقط 10 میلیون دلار محصولات ایرانی وارد کرد. حذف بخشی از ممنوعیت واردات از ایران طبق برجام باعث شد واردات کالا از ایران به 62 میلیون دلار برسد (ژانویه تا سپتامبر) اما صادرات آمریکا به ایران در مقایسه با 2015 به میزان قابل ملاحظه‌ای کمتر شد (114 میلیون دلار از ژانویه تا سپتامبر).
راهبردهای درمانی اقتصادی ایران
ایران تا حدی موفق شد تاثیر اقتصادی تحریم‌ها را کاهش و اقداماتی انجام دهد که در دوران پس از تحریم‌ها هم برای این کشور سودمند خواهد بود. این اقدامات عبارتند از: تقویت صادرات غیرنفتی، فروش نفت و میعانات، تخصیص مجدد منابع سرمایه‌گذاری و جایگزینی واردات، خصوصی‌سازی در اقتصاد، کاهش یارانه‌ها و محدودسازی واردات.
دیدگاه تان را بنویسید