زیان‌های تحریم برای اقتصاد ایران

در مورد خسارت‌های تحریم سخن گفتن و نوشتن از جهتی آسان است و از جهت دیگر دشوار. آسان است از آن رو که به‌سادگی می‌توان خسارات متعددی را که از تحریم‌ها ناشی می‌شوند، نشان داد و برای آن شواهد و نمونه‌های بسیاری را ذکر کرد. دشوار است از آن رو که خسارات آنقدر زیاد هستند که به سختی می‌توان تمام آنها را احصا و طبقه‌بندی کرد و مطمئن بود که تمام یا اکثر آنها در یک نوشته بیان شده‌اند. مشکل دیگر این است که حوزه‌های تحریم، متعدد و گوناگون هستند و کمتر کسی می‌تواند به جرات ادعا کند که در تمامی امور راجع به خسارات ناشی از تحریم‌ها تخصص دارد. از این رو در این نوشته تلاش شده است صرفاً آثار تحریم‌های مالی و اقتصادی مورد بررسی قرار گیرد.

اگر بخواهیم آثار کلیه تحریم‌های وضع‌شده علیه ایران را مورد بررسی قرار دهیم باید تحریم‌ها را از ابتدای انقلاب اسلامی مورد بررسی قرار دهیم. با این حال، تحریم‌های اولیه آمریکا علیه جمهوری اسلامی ایران که از اوایل پیروزی انقلاب اسلامی وضع شدند، آثار مالی و اقتصادی کمتری را بر جای گذشتند و ایران پس از وقوع انقلاب اسلامی به دلایل سیاسی علاقه‌ای به برقراری روابط مالی و اقتصادی مستقیم با ایالات‌متحده آمریکا نداشت. تحریم‌های ثانویه علیه ایران از سال 1996 به این‌سو وضع شدند و اشخاص و نهادهای غیرآمریکایی را از مراوده اقتصادی و تجارت با ایران منع کردند. از آنجا که برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) نیز تحریم‌های ثانویه آمریکا علیه ایران را لغو یا تعلیق کرده است و تحریم‌های اولیه همچنان به قوت خود باقی هستند، در این نوشته نیز تنها به بررسی آثار اقتصادی تحریم‌های ثانویه ایالات‌متحده آمریکا می‌پردازیم.

تحریم‌های ثانویه ایالات‌متحده آمریکا علیه ایران از حوزه انرژی آغاز شدند و اولین قانونی که در این خصوص تصویب شد، قانون تحریم‌های ایران و لیبی بود که در ایران به نام قانون داماتو شناخته می‌شود. بر اساس این قانون، هر شخص که سالانه بیش از 20 میلیون دلار در صنعت انرژی ایران سرمایه‌گذاری می‌کرد مشمول مجازات قرار می‌گرفت. این قانون درست در زمانی تصویب شد که دولت ایران در پی آن بود که با دعوت از خارجیان به سرمایه‌گذاری در صنعت انرژی ظرفیت تولید نفت کشور را بالا ببرد و توسعه این صنعت در کشور را تسریع کند. قانون تحریم‌های ایران و لیبی، اقدامی در مقابل این سیاست ایران بود. طبیعی بود که در آن زمان، شرکت‌های اروپایی که علاقه‌مند به تجارت و سرمایه‌گذاری در ایران بودند به این امر اعتراض کنند و همین مقدمه‌ای شد بر تنش‌های میان آمریکا و اتحادیه اروپا در خصوص این قانون. با بالا گرفتن این اختلافات و طرح دعوی از سوی اتحادیه اروپا علیه ایالات‌متحده آمریکا در سازمان تجارت جهانی، در نهایت آمریکا حاضر شد به تمامی شرکت‌هایی که خواستار سرمایه‌گذاری در ایران بودند، مجوز انجام این کار را بدهد. بنابراین، قانون داماتو که نخستین تلاش آمریکا برای وضع تحریم‌های فراسرزمینی علیه ایران بود، عملاً شکست خورد و دولت آمریکا از این قانون طرفی نبست. چه چیزی باعث شد که این قانون موفق نباشد؟ پاسخ روشن است. همراهی نکردن اروپا با آمریکا و تقابل این دو باعث شد آمریکا در اجرای این قانون ناکام بماند.

ایالات‌متحده آمریکا پس از شکست قانون تحریم‌های ایران و لیبی (که بعدها و در سال 2008 به قانون تحریم‌های ایران تغییر نام داد) تا سال‌ها قانون تحریمی دیگری را علیه ایران تصویب نکرد. پس از اختلافات ایجاد‌شده میان ایران و شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی هسته‌ای بر سر برنامه هسته‌ای کشور و ارجاع پرونده کشور از شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی هسته‌ای به شورای امنیت، آمریکا مجدداً بهانه‌ای برای وضع تحریم علیه ایران به دست آورد. از این رو در سال 2010 قانون جدیدی را تحت عنوان قانون تحریم‌ها، پاسخگویی و قطع سرمایه‌گذاری در ایران تصویب کرد. این قانون که با نام اختصاری CISADA یا قانون جامع تحریم‌های ایران شناخته می‌شود، صورت تشدید‌شده و گسترده‌تر تحریم‌های ایران است.
قانون جامع تحریم‌های ایران سرمایه‌گذاری در صنعت انرژی ایران را در صورتی که بیش از یک میلیون دلار در سال باشد، منع کرده بود. همچنین فروش بنزین به ایران و سرمایه‌گذاری در خط لوله‌های نفت و گاز ایران را نیز منع کرده بود. تحریم بانک‌ها و موسسات مالی مرتبط با سپاه پاسداران و تحریم‌های حقوق بشری نیز بخش‌های دیگر این قانون بودند. مجازات‌هایی که برای نقض تحریم‌های مندرج در این قانون در نظر گرفته شده بودند نیز بسیار بیشتر از مجازات‌های نقض قانون تحریم‌های ایران مصوب سال 1996 بودند. تفاوت مهمی که اجرای این قانون با اجرای قانون قبلی داشت این بود که قانون اخیر، با حمایت سایر کشورها روبه‌رو شد و عملاً توانست موجب قطع رابطه بسیاری از بانک‌ها و شرکت‌های خارجی با ایران شود. آمریکاییان فقط به تصویب این قانون بسنده نکردند و با تلاش‌های گسترده‌ای ده‌ها بانک و شرکت غیرآمریکایی را با تهدید و تطمیع قانع کردند که روابط مالی و اقتصادی خود با ایران را قطع کنند.

اثر اجرای تحریم

اثر اجرای این تحریم چه بود؟ نخستین اثر این قانون در حوزه انرژی پیدا شد. با اجرای این قانون، سرمایه‌گذاری خارجی در صنعت انرژی ایران قطع شد و بسیاری از شرکت‌ها فعالیت در صنعت انرژی ایران را قطع کردند. اثر دیگر این قانون این بود که روابط کارگزاری بسیاری از بانک‌های خارجی با ایران قطع شد. ماده 104 این قانون مقرر می‌داشت که بانک‌های خارجی باید میان تداوم رابطه با ایران یا حضور در بازارهای مالی آمریکا یکی را انتخاب کنند. به عبارت صریح‌تر، این قانون مقرر می‌کرد که بانک‌هایی که وجوه اشخاص تحریم‌شده ایرانی را نگهداری یا منتقل کنند، اجازه نخواهد داشت نزد بانک‌ها و موسسات مالی آمریکایی حساب‌های پرداختنی یا حساب کارگزاری داشته باشند. این امر عملاً با خروج از سیستم تسویه آمریکا یکسان بود.

نتیجه چنین تحریمی این خواهد بود که بانک‌هایی که در آمریکا شعبه یا نمایندگی داشتند و نیز بانک‌هایی که سهامداران یا مشتریان آمریکایی داشتند و برای آنها حساب‌های دلاری را نگهداری می‌کردند و به طور کلی همه بانک‌های بزرگ و درجه اول بین‌المللی روابط خود را به تدریج با ایران قطع کردند و ایران ناچار شد به بانک‌هایی روی آورد که یا بسیار کوچک بودند یا هیچ ارتباطی با آمریکا نداشتند و از این رو از قطع روابط خود با آمریکا نیز هراسی نداشتند. طبیعی است که مراوده با چنین بانک‌هایی ریسک‌های خاص خود را دارد. این‌گونه بانک‌ها معمولاً سرمایه چندانی ندارند، امکان ورشکستگی آنها بالاست، امکان فساد در آنها بیشتر است، هزینه‌های آنها بالاتر است و نگهداری مبالغ عمده و کلان در آنها مشکلات بسیاری را ایجاد می‌کند. مشکل دیگر این است که حتی اگر ایران هم ریسک این بانک‌ها را بپذیرد و حساب‌های خود را به آنها منتقل کند، طرفین تجاری ایران چنین ریسک‌هایی را نخواهند پذیرفت و حاضر به افتتاح حساب نزد این بانک‌ها نیستند. با این حال، تحریم‌های ایالات‌متحده آمریکا علیه ایران به همین‌جا ختم نشد و در سال 2012 تحریم‌های دیگری نیز تحت عنوان قانون اجازه دفاع ملی و قانون کاهش تهدید علیه ایران تصویب شد. این دو قانون، عملاً کشورها را ملزم به این می‌کردند که خرید نفت خود از ایران را کاهش دهند و بانک‌ها و موسسات اعتباری خارجی را از نگهداری عواید حاصل از فروش نفت ایران نزد خود منع می‌کردند و مقرر می‌داشتند که کشورهای خریدار نفت ایران باید هر شش ماه 20 درصد از خرید نفت ایران بکاهند. علاوه بر این، قوانین مزبور مقرر می‌داشتند که درآمد حاصل از فروش نفت ایران که توسط بانک‌های کشورهای مزبور دریافت می‌شود، قابل انتقال به کشورهای ثالث نیست. در چنین شرایطی، درآمدهای نفتی ایران عملاً در کشورهای خریدار نفت حبس می‌شد.

به طور خلاصه، تحریم‌ها موجب آن شده‌اند که دسترسی ایران به وام‌ها و اعتبارات موسسات و نهادهای چندجانبه بین‌المللی مثل بانک جهانی قطع شود؛ تحریم‌ها باعث شده‌اند ایران به ناچار برای تامین مالی پروژه‌های عمرانی به مکانیسم‌های عجیب و نامتعارف نظیر وثیقه گذاشتن دارایی‌های ارزی بانک مرکزی نزد کشورهای خارجی (نظیر فاینانس چین) روی آورد؛ تحریم‌ها باعث شده‌اند امکان فروش اوراق قرضه (یا اوراق مشارکت) توسط دولت ایران در بازارهای بین‌المللی سلب شود؛ تحریم‌ها موجب قطع جریان سرمایه‌گذاری خارجی در ایران شده‌اند؛ تحریم‌ها موجب آن شده‌اند که ریسک شهرت برای ایران ایجاد شود؛ تحریم‌ها موجب شده‌اند ایران نتواند در بازارهای مالی خارجی سرمایه‌گذاری کند و در نهایت، تحریم‌ها با قطع رابطه بانک‌ها و موسسات مالی و بین‌المللی ایران با نظام مالی بین‌المللی موجب آن شده‌اند که آنها از تحولات نظام مالی بین‌المللی در زمینه استانداردهای حرفه‌ای و عملیاتی عقب بمانند و همین موجب شده است که هم‌اکنون و در دوران پساتحریم برقراری ارتباط مجدد نظام بانکی و مالی ایران با دشواری‌هایی روبه‌رو باشد که حل آنها نیازمند تلاش مضاعف دولت و شبکه بانکی کشور است. اگر تحریم‌ها وجود نداشت، بانک‌های ایرانی می‌توانستند همانند بانک‌های سایر کشورهای دنیا خود را آرام‌آرام و به تدریج با تحولات نظام مالی دنیا هماهنگ کنند و از سوی بانک‌های خارجی متهم به عقب بودن از نظام مالی بین‌المللی نیز نمی‌شدند.