تضعیف نظام بانکی

اصلاح نظام بانکی این روزها بازهم بر سر زبان‌ها افتاده است و این بار مجلس نهم قصد دارد همزمان با پایان کار خود با تصویب طرح بانکی عملیات بدون ربا به این ماجرا خاتمه دهد. اما این تصمیم مجلس در غیاب لایحه اصلاح نظام بانکی باعث شده تا با واکنش مسوولان دولتی و کارشناسان نظام بانکی کشور مواجه شود. چراکه این کارشناسان معتقدند هرگونه اقدام عجولانه و شتابزده بدون انجام بررسی تخصصی و کارشناسانه به حد کافی حتی اگر با نیت خیر هم باشد، در چنین شرایطی به نظام بانکی کشور بیشتر آسیب وارد می‌کند. حتی برخی از کارشناسان معتقدند اصلاح نظام بانکی باید در مسیر طبیعی و در قالب ارائه لایحه از سوی نهاد تخصصی باشد. در غیر این‌ صورت هرگونه اقدامی به منزله کج‌راهه تلقی خواهد شد. به این بهانه با علی دیواندری رئیس پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی به اشکالات طرح قانون عملیات بانکی بدون ربا و حاشیه‌هایی که این روزها پیرامون اصلاح نظام بانکی رخ داده است و علل تاخیر دولت در ارائه لایحه اصلاح نظام بانکی پرداختیم. دیواندری معتقد است اصلاح نظام بانکی از پیچیدگی‌ها، حساسیت‌ها و ظرافت‌های خاصی برخوردار است و اصلاح و تغییر قانون مادر در یک عرصه تخصصی چون نظام بانکی باید با همکاری و مشارکت دولت و مجلس صورت گیرد و صلاح نیست که چنین قانونی به تنهایی از سوی مجلس اصلاح شود. دیواندری تاکید دارد آنچه اکنون مهم است اصلاح سیستمی و یکپارچه‌سازی نظام مالی کشور است. بدون در نظر گرفتن تمام عوامل دخیل در بروز مشکلات در نظام مالی کشور و شناسایی و رفع آنها به صورت منسجم نمی‌توان انتظار داشت مسائل و چالش‌های نظام بانکی کشور حل شود و به سمت ارتقا و توسعه این نظام حرکت کنیم. در ادامه مشروح این گفت‌وگو با رئیس پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی را می‌خوانید.

آقای دکتر، شاهدیم طرح عملیات بانکی بدون ربا که مجلس آن را در جهت اصلاح نظام بانکی تدوین کرده است و تاکید به تصویب آن قبل از پایان کار مجلس نهم دارد با انتقادها و واکنش‌هایی مواجه شده است. برخی کارشناسان معتقدند طرح بانکداری مجلس اشکالات موجود در قانون عملیات بانکی بدون ربا را نه‌تنها از بین نبرده بلکه به ابهامات دامن زده است. ارزیابی شما چیست؟

سال‌هاست دولت و مجلس به این نتیجه رسیده‌اند که قانون عملیات بانکی بدون ربا که بیش از سه دهه پیش تصویب شده و مبنای تصمیم‌گیری نظام بانکی کشور است، از جهات مختلف دارای کاستی‌ها و اشکالاتی بوده و باید مورد بازنگری و اصلاح قرار گیرد. البته قرار بوده است این قانون ظرف مدت پنج سال مورد بازنگری قرار گیرد ولی هنوز این امر اتفاق نیفتاده است. مشخص است، برخی کاستی‌ها و ایرادهای فعلی قانون بانکی کشور از یک‌سو و چالش‌هایی که در زمینه اجرای آن وجود داشته است از سوی دیگر باعث شده تا انتقادهایی به نظام بانکی کشور وارد شود. بنابراین بسیاری از چالش‌ها و نواقص قانون عملیات بانکی بدون ربا مشخص است و ضرورت اصلاح قوانین و مقررات در شرایط فعلی بر کسی پوشیده نیست.

به عبارت دیگر حساسیت و اهمیت اصلاح قانون عملیات بدون ربا پس از گذشت سی و اندی سال از تجربه اجرای آن بیشتر آشکار شده است. بنابراین اکنون بحث درباره اصل ضرورت اصلاح نظام بانکی به ویژه در زمینه بانکداری اسلامی نیست، بلکه مساله اصلی در چگونگی و شیوه اصلاح این قانون و تصویب یک قانون جامع و کارآمد برای رفع مشکلات و بهبود وضعیت نظام بانکی کشور است. اگر قرار باشد یک قانون مادر در نظام بانکی کشور بازنگری و اصلاح شود، باید در راستای بهبود و ارتقای وضعیت این نظام و رفع چالش‌های متعدد موجود در نظام بانکی کشور باشد. البته باید به این نکته نیز توجه داشت که اصلاح نظام بانکی از پیچیدگی‌ها، حساسیت‌ها و ظرافت‌های خاصی برخوردار است و اصلاح و تغییر قانون مادر در یک عرصه تخصصی چون نظام بانکی باید با همکاری و مشارکت دولت و مجلس صورت گیرد و صلاح نیست که چنین قانونی به تنهایی از سوی مجلس اصلاح شود.

با این اوصاف اگر اصلاح نظام بانکی به شیوه‌ای که در حال حاضر مجلس در نظر گرفته است بدون آنکه مسیر طبیعی و در قالب ارائه لایحه از سوی دولت و بانک مرکزی را طی کند چه عواقبی خواهد داشت؟

در هیچ کجای دنیا سابقه ندارد، قانون مادر و قوانین تخصصی به وسیله مجلس نوشته شود. رسم بر این است که قانون مادر از سوی دولت تدوین می‌شود و مجلس پس از بررسی‌های مربوطه در صورت موافقت آن را تصویب می‌کند یا به‌طور کلی با آنچه دولت ارائه کرده، مخالفت می‌کند. اما به هیچ عنوان مجلس نقشی در نگارش و تغییر قانون مادر یا قوانین تخصصی ندارد. از این رو جای تعجب دارد که مجلس اصرار دارد طرح خودش برای اصلاح نظام بانکی کشور را تصویب کند.

مناسب است که مجلس صبوری به خرج دهد تا دولت لایحه اصلاح نظام بانکی را ارائه کند تا پس از سال‌های طولانی که وفاق ملی برای نواقص قانون بانکی کشور ایجاد شده، در نهایت قانون کامل و جامعی بر مبنای اصول کارشناسی و تخصصی با تعامل و همفکری دولت و مجلس تصویب شود.

بنده معتقدم هرگونه اقدامی خارج از مسیر طبیعی اصلاح نظام بانکی بدون ارائه لایحه دولت، بیشتر بر حجم مشکلات نظام بانکی کشور می‌افزاید و ممکن است دیگر فرصت جبران وجود نداشته باشد. در حال حاضر نظام بانکی کشور در شرایط خاصی قرار گرفته است و بیشتر از هر چیزی به آرامش نیاز دارد تا بتواند از این دوران به سلامت عبور کند و در مسیر بهبود گام بردارد. از این رو هرگونه اقدام عجولانه و شتابزده بدون انجام بررسی تخصصی و کارشناسانه به حد کافی حتی اگر با نیت خیر هم باشد، در چنین شرایطی به نظام بانکی کشور بیشتر آسیب وارد می‌کند. در حال حاضر نظام بانکی ما با دو چالش بسیار جدی یکی تنگنای اعتباری و دیگری چسبندگی به نرخ سودهای بالا، مواجه است.

همچنین بالا بودن مطالبات غیرجاری به عنوان یکی از مشکلات جدی نظام بانکی همچنان مطرح است و تشدید رکود اقتصادی نیز بر این مشکل دامن زده است. از این‌رو اگر قرار است قانون جدیدی در عرصه نظام بانکی کشور تصویب شود، باید به رفع مشکلات و چالش‌های فعلی کمک کند نه اینکه به دلیل شتابزدگی در تصویب قانون موجب شود تا مشکلات جدیدی نیز به نظام بانکی اضافه شود.

به‌طور کلی اشکالات اساسی طرح عملیات بانکی بدون ربا مجلس چیست؟ چرا منتقدان می گویند این طرح قابلیت اجرایی ندارد و اگر این طرح در این شرایط از سوی مجلس تصویب شود به منزله کج‌راهه تلقی خواهد شد و بر پیچیدگی‌های کار می‌افزاید؟

وقتی به طور دقیق ابعاد طرحی را که مجلس تدوین کرده است بررسی کنیم به خوبی نمایان است که به بسیاری از ظرافت‌ها و اصول تخصصی حوزه بانکی با توجه به تغییر و تحولات صنعت بانکداری جهان طی دهه‌های اخیر، توجهی نشده است. حتی برخی موارد مطرح شده در این طرح قابلیت اجرایی ندارند و ممکن است برای بانک‌ها مشکلات جدیدی را ایجاد کند.

بنابراین اگر چنین طرحی بدون در نظر گرفتن ملاحظات کارشناسی و حرفه‌ای لازم تصویب شود، موجب تضعیف نظام بانکی کشور خواهد شد و به جای حمایت از صنعت بانکداری، محدودیت‌های بیشتری ایجاد می‌کند. حتی اگر فرض کنیم طرح جدید از سوی کمیسیون اقتصادی مجلس به تصویب برسد، در میدان عمل ثمره لازم را نخواهد داشت و پس از مدت کوتاهی باید دوباره این قانون بازنگری شود. نمی‌توان نظام بانکی را به صورت جزیره‌ای و مجزا از مجموعه اقتصادی کشور در نظر گرفت و تصور کنیم با اصلاح نظام بانکی بدون در نظر گرفتن ابعاد مختلف آن، همه مشکلات حل خواهد شد و بانک‌ها می‌توانند به سمت بهبود و ارتقا حرکت کنند. اتفاقاً بخش قابل توجهی از مشکلات نظام بانکی به مسائل اقتصادی کشور برمی‌گردد.

اگر امروز بانک‌ها حجم انبوهی از مطالبات غیرجاری دارند و ترازنامه‌هایشان مملو از دارایی‌های سمی است، به چالش‌ها و تشدید رکود اقتصادی برمی‌گردد. نظام بانکی بخشی از نظام مالی کشور است و لازم است به سمت یکپارچگی نظام مالی حرکت کنیم و مسائل بازار پول و سرمایه را باهم در نظر بگیریم. زیرا ارتباط این دو بازار با بخش‌های مولد اقتصادی بسیار مهم است. بنده معتقدم در این شرایط بخشی‌نگری و اصلاح جزیره‌ای نظام مالی کشور نمی‌تواند در جهت رفع مشکلات جدی نظام بانکی چون تنگنای اعتباری و بالا بودن معوقات بانکی کمک کند. به هرحال گرچه نیت مجلس در زمینه تصویب قانون جدید خیر است و تلاش می‌کند تا بخشی از مشکلات اقتصادی کشور را که ریشه در نظام بانکی دارد رفع کند، ولی تجربه نشان داده است که اصلاح به صورت غیرمنسجم و پراکنده در هر زمینه‌ای باعث بروز اثرات جانبی و دامن زدن به مشکلات موجود در آن عرصه خواهد شد.

حتی در بسیاری از موارد ممکن است اهداف اصلی طرح در وهله اجرا به حاشیه رانده شود و در عمل نه‌تنها فایده نداشته است بلکه آسیب هم رسانده است. آنچه اکنون مهم است اصلاح سیستمی و یکپارچه‌سازی نظام مالی کشور است. بدون در نظر گرفتن تمام عوامل دخیل در بروز مشکلات در نظام مالی کشور و شناسایی و رفع آنها به صورت منسجم نمی‌توان انتظار داشت مسائل و چالش‌های نظام بانکی کشور حل شود و به سمت ارتقا و توسعه این نظام حرکت کنیم.

آنچه در جامعه از سوی برخی صاحب‌نظران و فقها نسبت به فعالیت‌های بانکی مورد نقد قرار می‌گیرد، شبهه ‌ربوی بودن و عدم‌تامین نیازهای مردم و بخش‌های مختلف اقتصادی است اما برخی کارشناسان نظام بانکی عنوان می‌کنند در طرح ارائه‌شده حتی اگر این موضوعات هم مطرح شده باشد اما برای آنها راه‌حل و برون‌رفتی دیده نشده است. تنها چیزی که در این مورد آمده است، پیش‌بینی شورای فقهی است که احیاناً جزو ساختار بانک‌ها خواهد بود. آیا تشکیل این شورا می‌تواند مانع از این‌گونه فعالیت‌های بانک در زمینه اجرا و عملیات شود؟

شورای فقهی می‌تواند در ساختار هر بانکی ایجاد شود. اما دامنه حضور و تصمیم این شورا در سازمان بانک‌ها باید مشخص و تعریف شود. اگر به صورت کلی و مبهم تنها عنوان شود شورای فقهی در ساختار هر بانکی ایجاد شود ممکن است اختلافات و مشکلاتی را ایجاد کند و محدودیت‌هایی را نیز در اجرا به وجود آورد. در حال حاضر شورای فقهی در سطح بانک مرکزی وجود دارد و بانک مرکزی از نظرات این شورا در نظام بانکی استفاده می‌کند و بر اساس آن نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری را نیز انجام می‌دهد. اما اینکه تمام بانک‌ها در سازمان‌شان شورای فقهی ایجاد کنند این موضوع مبهم است و نیاز به بررسی‌های تخصصی بیشتری دارد. باید مشخص شود هدف از ایجاد شورای فقهی در سازمان بانک‌ها چیست و قرار است به کدام نیاز نظام بانکی پاسخ دهد؟ درحال حاضر خدماتی که بانک‌های ما ارائه می‌دهند شبیه هم هستند. وقتی محصول یا خدمتی در شورای فقهی بانک مرکزی مطرح می‌شود و مجوز مربوطه از سوی بانک مرکزی صادر می‌شود، دستور العمل اجرایی آن در تمام بانک‌ها یکسان است. هیچ بانکی نمی‌تواند خارج از آن چارچوب مشخص‌شده ازسوی بانک مرکزی فعالیت کند. اگر بخواهیم علاوه بر شورای فقهی بانک مرکزی در هر بانکی چنین شورایی راه‌اندازی کنیم به نظر می‌رسد موازی‌کاری انجام داده‌ایم. از این رو ضرورتی ندارد که شورای فقهی در سازمان بانک‌ها نیز ایجاد شود.

طراحان طرح عملیات بانکی بدون ربا در روزهای اخیر یکی از دلایل اصلی در تصمیم مجلس برای تصویب این طرح را تاخیر بانک مرکزی در ارائه لایحه اصلاح نظام بانکی عنوان کرده‌اند. به گفته آنها در حدود دو سال است که دولت و بانک مرکزی قصد دارد این لایحه را به مجلس بدهد اما تاکنون این کار انجام نشده است. درحال حاضر گفته شده است به‌رغم اینکه این لایحه آماده شده است اما دولت منتظر است مجلس نهم به کار خود پایان و این لایحه را به مجلس جدید ارائه دهد. علت تعلل دولت چیست؟

این‌طور نیست که دولت در این زمینه دچار تعلل شده باشد بلکه هدف دولت و بانک مرکزی این است که در شرایط مناسب با آرامش و در نظر گرفتن همه جوانب امر، قانون مادر جدید در نظام بانکی کشور تصویب شود تا این قانون باعث رفع مشکلات و ارتقای وضعیت کنونی صنعت بانکداری شود. باید توجه کرد در تدوین قانون مادر که تمام فعالیت‌های نظام بانکی کشور را تحت پوشش قرار می‌دهد باید حساسیت بسیاری اعمال شود و همه جوانب امر سنجیده شود تا اگر قانونی تصویب می‌شود به بهبود شرایط فعلی کمک کند نه اینکه خود به معضل تازه‌ای برای نظام بانکی تبدیل شود. نمایندگان مجلس و طراحان طرح عملیات بانکی بدون ربا باید به این نکته توجه کنند که در اقتصاد بانک‌پایه، نظام بانکی نقش کلیدی دارد و دولت و بانک مرکزی نمی‌تواند با عجله و بدون در نظر گرفتن اصول تخصصی به اصلاح این نظام اقدام کند. اگر تاکنون هم دولت تاخیری داشته است تا آنجا که من اطلاع دارم برای کامل‌تر شدن لایحه اصلاح نظام بانکی بوده است تا در نهایت لایحه‌ای به مجلس ارائه شود که جامع و منسجم باشد. چراکه اگر نگاه جامع و سیستمی را در اصلاح نظام بانکی داشته باشیم قطعاً در مسیری وارد می‌شویم که همه‌جانبه نفع می‌بریم. به گونه‌ای که هم دولت و مجلس از قانون نظام بانکی راضی خواهند شد و هم بازرگانان، فعالان اقتصادی و بانکی و عموم جامعه از آن راضی باشند. بنابراین اصلاحات در نظام بانکی باید با توجه به واقعیت‌های موجود در کشور انجام شود. اما اگر همین مسیر رفته را حفظ کنیم و تلاش بر اصلاح در چارچوب قانون عملیات بانکی بدون ربا انجام ندهیم در جهت افزایش کارایی نظام بانکی و رفع مشکلات جدی نظام بانکی گام برنداشته‌ایم.

امیدوارم در این چند روزی که به پایان کار مجلس نهم باقی مانده است، طرح عملیات بانکی بدون ربا تصویب نشود و دولت نیز هرچه زودتر لایحه اصلاح نظام بانکی را ارائه دهد تا در نهایت طرح جامع و فراگیر در جهت رفع مشکلات و پاسخگویی به نیازهای فعالان اقتصادی به تصویب برسد. درست است که تاکنون تاخیر و تعلل در اصلاح نظام بانکی طی چند دهه گذشته داشته‌ایم، اما اکنون که دولت و مجلس به این نتیجه رسیده‌اند که برای رفع مشکلات نظام بانکی اصلاح قانون ضرورت دارد، از این فرصت در جهت تصویب قانون مادر جامع و اثربخش بهره بگیریم تا حداقل در آینده مشکلات جدیدی از این ناحیه ایجاد نشود.

شما اشاره کردید در حال حاضر نظام بانکی کشور با مشکلات متعددی روبه‌رو است. تنگنای اعتباری، چسبندگی نرخ سود به سمت بالا، بازار غیرمتشکل، نرخ‌های دستوری، انجماد دارایی بانک‌ها، موانع رقابت و بسیاری مسائل دیگر، از مشکلاتی هستند که اکنون بانک‌ها با آنها دست و پنجه نرم می‌کنند. با این اوصاف شما معتقدید در لایحه اصلاح نظام بانکی راه‌حل‌های لازم در جهت رفع این مشکلات از سوی دولت و بانک مرکزی درنظر گرفته شده است تا این لایحه پس از تصویب و تبدیل قانون شدن به کارایی نظام بانکی منجر شود؟

بله، دولت و بانک مرکزی در تدوین لایحه اصلاح نظام بانکی تلاش کرده باتوجه به واقعیت‌های موجود اقتصاد کشور و مشکلاتی که وجود دارد تمامی جوانب امر را لحاظ کند تا در نهایت قانون جامعی تصویب شود که به بهبود وضعیت و ارتقای نظام بانکی کشور کمک کند. بانک مرکزی سیاستگذار پولی و ناظر در نظام بانکی است و بیشتر از هر نهاد دیگری با مشکلات و نیازهای این نظام آشنایی دارد و اکنون پس از تجربه بیش از سه دهه اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا به خوبی نسبت به مشکلات و چالش‌ها آگاه است.

در لایحه اصلاح نظام بانکی از سوی بانک مرکزی ماموریت و اهداف نظام بانکی در چارچوب ضوابط اسلامی و سیاست‌های اقتصادی کلان کشور تعریف شده است. همچنین اصول استقلال، شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی، متناسب با ساختار نظام سیاسی و اداری کشور در نظر گرفته شده است. بنده معتقدم با تصویب لایحه اصلاح نظام بانکی بخش مهمی از معضلات کنونی و ناکارآمدی بانکی رفع خواهد شد و به سمت ارتقای صنعت بانکداری کشور حرکت خواهیم کرد.