بده‌بستان اقتصاد و نهاد قضایی
چرا حاکمیت قانون هنوز در ایران شکل نگرفته است؟
بیش از یک قرن از زمانی که میرزا یوسف‌خان مستشارالدوله رساله «یک کلمه» را منتشر کرد، می‌گذرد. به‌رغم فراز و فرودهای تاریخی بسیار و وقوع دو انقلاب، این «یک کلمه» همچنان برای ایرانیان گوهری کمیاب است. جرقه اولین این انقلاب‌ها با یک بی‌عدالتی یا به عبارت دقیق‌تر اعمال دلبخواهی قدرت - یعنی فلک کردن بازرگانان در واکنش به گرانی قند- رقم خورد.
بیش از یک قرن از زمانی که میرزا یوسف‌خان مستشارالدوله رساله «یک کلمه» را منتشر کرد، می‌گذرد. به‌رغم فراز و فرودهای تاریخی بسیار و وقوع دو انقلاب، این «یک کلمه» همچنان برای ایرانیان گوهری کمیاب است. جرقه اولین این انقلاب‌ها با یک بی‌عدالتی یا به عبارت دقیق‌تر اعمال دلبخواهی قدرت - یعنی فلک کردن بازرگانان در واکنش به گرانی قند- رقم خورد. از همین‌رو جای شگفتی نیست که نهضت مشروطه در ایران با درخواست تاسیس «عدالت‌خانه» آغاز شد. درخواستی که در نهایت به قانون اساسی مشروطه و متمم آن انجامید. در حقیقت، منظور از «عدالت‌خانه» از ابتدا نیز یک نظام حقوقی مبتنی بر قانون به عنوان ضامنی برای صیانت از جان و مال مردم برای دستیابی به توسعه اقتصادی-اجتماعی بود. وقوع انقلاب اسلامی بیانگر آن است که نظام حقوقی سال‌های پس از مشروطه نیز در دستیابی به انگاره توسعه متوازن ناتوان بوده است. تواتر به‌کارگیری عباراتی نظیر «تیول‌داری مدرن» برای توصیف رابطه امروز دولت و اقتصاد نشان می‌دهد که به‌رغم پیشرفت‌های چشمگیر، کشور با آنچه به عنوان لازمه دستیابی به توسعه شناخته می‌شود، فاصله بسیار دارد. نگارنده در این یادداشت تلاش می‌کند تا از منظر «ظرفیت دولت» به پرسش چرایی عدم حاکمیت قانون در ایران به‌رغم گذشت بیش از یک قرن از مطرح شدن این انگاره در جامعه ایرانی پاسخ دهد.
به‌طور کلی، سطح توسعه‌یافتگی یک جامعه با میزان اثربخشی دولت‌ها رابطه‌ای مستقیم دارد. این رابطه به‌ویژه در مباحثات سیاستگذاری در مورد دولت‌های ضعیف (شکننده) روشن‌تر است. یک دولت ضعیف (شکننده) را می‌توان به عنوان دولتی تعریف کرد که قادر به حمایت از کارکردهای پایه اقتصادی نیست، در جمع‌آوری درآمد و ارائه خدمات پایه ناتوان است و توانایی حفظ قانون و نظم را ندارد. به عبارت دیگر، یک دولت ضعیف (شکننده) دولتی است که فاقد اثربخشی کافی بر فرآیند توسعه است. در یک تقسیم‌بندی کلی، اثربخشی دولت‌ها دست‌کم از چهار بعد اصلی تشکیل می‌شود:
1- بعد استخراجی: توانایی دولت در جمع‌آوری مالیات
2- بعد تولیدی: توانایی دولت برای اعمال قراردادها و فراهم‌آوری زیرساخت‌های حیاتی برای آن
3- استقرار صلح و نظم
4- خرج‌کرد بر روی کالاها و خدمات به لحاظ جمعی ارزشمند
بیشتر تحلیل‌های اقتصادی توانایی دولت در اجرای کارکردهای فوق را به صورت داده‌‌شده در نظر می‌گیرند. یکی از مفاهیم نسبتاً متاخر در زمینه چرایی تفاوت اثربخشی دولت‌ها، مفهوم «ظرفیت دولت» است. به‌صورت تاریخی، مفهوم ظرفیت دولت توسط مورخان برای توضیح سطح توانایی دولت‌ها در اعمال قدرت برای جمع‌آوری مالیات - به‌ویژه در دوره‌های رکود و جنگ - مورد استفاده قرار گرفته است. در یک تقسیم‌بندی کلی‌تر، ظرفیت دولت از دو بعد اصلی تشکیل می‌شود:
1- ظرفیت استخراجی (ظرفیت مالی): زیرساخت‌های مالیات‌گیری از پایه‌های مالیاتی گسترده‌تر مانند درآمد یا ارزش‌افزوده
2- ظرفیت تولیدی (ظرفیت حقوقی): زیرساخت‌های لازم برای اعمال قراردادها و حمایت از حقوق مالکیت
شواهد آماری نشان می‌دهد دولت‌ها در کشورهای با سطح درآمد پایین به‌صورت نامتناسبی بر مالیات بر تجارت و مالیات‌های غیرمستقیم تکیه دارند. در مقابل، در اقتصادهای پیشرفته بخش اصلی درآمدهای مالیاتی از مالیات بر درآمد و نیز مالیات بر ارزش‌افزوده تشکیل می‌شود. مالیات‌گیری از محل درآمد و ارزش‌افزوده به زیرساخت‌های قوی‌تر و سرمایه‌گذاری بالاتر برای اجرا نیازمند بوده و از این‌رو شاخصی برای سطح توانمندی دولت‌ها در زمینه ظرفیت استخراجی (ظرفیت مالی) است. علاوه بر این، شواهد آماری بیانگر آن است که عمق و اهمیت بازارها با توسعه اقتصادی همبستگی بالا دارد. به عبارت دیگر، توسعه بازارها به‌معنای تکیه کمتر بر خویشاوندان و شبکه‌های محلی و نیز نقش کمرنگ‌تر بخش غیررسمی، جزئی جدایی‌ناپذیر از توسعه اقتصادی است. لازمه توسعه بازارها، توسعه سیستم قانونی رسمی به منظور اعمال قراردادهاست. از این‌رو، ظرفیت قانونی به عنوان بخشی از ظرفیت دولت در توسعه بازارها نقش کلیدی دارد. نکته کانونی در مورد مفهوم ظرفیت دولت، ماهیت سرمایه‌ای آن است؛ بدین معنا که ظرفیت دولت می‌تواند از طریق سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های جمع‌آوری مالیات (سرمایه‌گذاری در ظرفیت مالی) یا بهبود کیفیت قوانین و دادگاه‌ها (سرمایه‌گذاری در ظرفیت قانونی) افزایش یابد.
دولت در یک مدل مبتنی بر ظرفیت سه کارکرد متعارف دارد: جمع‌آوری مالیات، خرج‌کرد درآمدها (عرضه کالای عمومی، تخصیص پرداخت‌های انتقالی و سرمایه‌گذاری در ظرفیت دولت) و اعمال قراردادها /صیانت از حقوق مالکیت. سطح فراگیری سیستم سیاسی، میزان دلبخواهی بودن تخصیص پرداخت‌های انتقالی را تعیین می‌کند. به عبارت دیگر، سطح فراگیری نشان‌دهنده آن است که دولت تا چه حد می‌تواند در تخصیص پرداخت‌های انتقالی میان گروه‌های مختلف جامعه تبعیض قائل شود. در نهایت، همانند هر چارچوب اقتصاد سیاسی دیگر دولت در قدرت نماینده انگیزه‌ها و منافع بخش‌هایی خاص از جامعه بوده و همواره در معرض رقابت‌های سیاسی سایر بازیگران برای دستیابی به قدرت است. نهادهای سیاسی چگونگی این رقابت و میزان پایداری سیاسی را تعیین می‌کنند. در یک چارچوب نهادی سیاسی ضعیف با پایداری پایین، بازیگران سیاسی می‌توانند از طریق سرمایه‌گذاری در رقابت‌های غیرشفاف یا حتی خشونت به تضعیف رقبای سیاسی خود اقدام کنند.
چارچوب فوق این امکان را فراهم می‌آورد تا در بلندمدت میان سه دسته از دولت‌ها تفکیک قائل شویم:
1- دولت‌های با انگیزه‌های مشترک: دولت‌هایی هستند که درآمدها را به‌صورت کلی به فراهم‌آوری کالاهای عمومی و نیز سرمایه‌گذاری در ظرفیت دولت اختصاص می‌دهند. شرط لازم برای شکل‌گیری این دولت‌ها، وجود پایداری سیاسی و نیز انسجام بالاست. انسجام در اینجا بدین معناست که یا به دلیل اهمیت بالای کالای عمومی در مطلوبیت افراد یا فراگیر بودن ساختار سیاسی، تخصیص پرداخت‌های انتقالی به‌منظور تحکیم قدرت در این دولت‌ها بهینه نیست.
2- دولت‌های بازتوزیعی: در این دولت‌ها، درآمدها به‌طور کلی به پرداخت‌های انتقالی تخصیص می‌یابد. علاوه بر این، سرمایه‌گذاری در ظرفیت دولت تنها در صورتی انجام می‌پذیرد که پایداری سیاسی بالا باشد. به عبارت دیگر، دولت مستقر از امکان استفاده از منافع این سرمایه‌گذاری در آینده تا حد زیادی مطمئن باشد.
3- دولت‌های ضعیف: در این دولت‌ها، درآمدها تنها به بازتوزیع اختصاص می‌یابد و سرمایه‌گذاری در ظرفیت دولت صورت نمی‌گیرد. شرط لازم برای شکل‌گیری این دولت‌ها عدم پایداری سیاسی و نیز عدم انسجام دولت است. بدین معنا که در این حالت، دولت‌ها از امکان تخصیص بازتوزیع به شکل دلبخواهی برخوردار هستند و با تغییر قدرت سیاسی، منافع اقتصادی به‌شدت تحت تاثیر قرار می‌گیرد.
اینکه دولت در ایران امروز را باید در دسته دوم (دولت‌های بازتوزیعی) یا دسته سوم (دولت‌های ضعیف) طبقه‌بندی کرد، به تحلیلی فراتر از یادداشت حاضر نیاز دارد. اما به هر حال ذکر چهار نکته در اینجا لازم است: اول، ظرفیت مالی و ظرفیت قانونی مکمل یکدیگر هستند. افزایش ظرفیت مالی، انگیزه برای سرمایه‌گذاری در ظرفیت قانونی جهت استفاده از مواهب مالیات‌ستانی را افزایش می‌دهد. به‌طور مشابه، بهبود ظرفیت قانونی موجب افزایش انگیزه برای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های مالیات‌ستانی می‌شود. دوم، وجود درآمد حاصل از منابع طبیعی به دلیل کاهش وابستگی دولت به مالیات‌ستانی، واجد اثرات مخرب بر ظرفیت دولت بوده و انگیزه برای سرمایه‌گذاری در آن را کاهش می‌دهد. سوم، چارچوب فوق یک چارچوب پویاست، بدین معنی که تخریب ظرفیت دولت در طی زمان می‌تواند موجب انتقال از یک دولت بازتوزیعی به یک دولت ضعیف شود. چهارم، یک دولت ضعیف می‌تواند در چارچوب فوق در تله عدم توسعه‌یافتگی گرفتار شود. در این حالت، تنها راه‌حل نبود انگیزه‌های کافی برای سرمایه‌گذاری در ظرفیت دولت، افزایش فراگیری و انسجام دولت از طریق اصلاح ساختار نهادی سیاسی خواهد بود.
