سیاستگذاری از نوع ایرانی

در روزهای پس از حادثه حزن‌آلود پلاسکو و همزمان با تمرکز افکار عمومی و رسانه‌های کشور بر این موضوع، مسوولان دولتی در مسابقه تلاش برای کسب محبوبیت تنها به بازدیدهای غیرسازنده و نامربوط از محل حادثه و عملیات آتش‌نشانی اکتفا نکرده و هر کدام با توجه به حوزه کاری خود وعده‌های نامربوط‌تر و غیرسازنده‌تری را از معافیت‌های مالیاتی، وام‌های بانکی و بیمه جبران زیان برای کسبه فعال در ساختمان پلاسکو مطرح کردند. با وجود آگاهی نسبت به اینکه احتمال تحقق چنین وعده‌هایی پایین است، نفس مطرح ساختن چنین وعده‌هایی برای کارکرد درست مکانیسم‌های بازار و ساختارهای سیاستگذاری مخرب است و مانع از شکل‌گیری نهادهای مورد نیاز در اقتصاد ایران به منظور رشد دوام‌پذیر و مسوولیت‌پذیری و پاسخگویی در میان تصمیم‌گیران خواهد بود.

وعده‌های غیرمنطقی مشابه، که خارج از قوانین تعریف‌شده برای ماموریت‌های نهادهای عمومی و صرفاً در چارچوب حرکت‌های پوپولیستی صورت گرفته‌اند به رسمی پایدار در ساحت سیاستی ایران تبدیل شده‌اند. این وعده‌ها علاوه بر سیگنال‌های مخربی که به بازار ارسال می‌کند در معدود موارد اجرایی شدن آنها، هزینه‌های گزاف بر منابع عمومی کشور وارد ساخته‌اند. به طور مثال، پیمانکاران مهندسی ایرانی در دوران تحریم‌ها، عمده فعالیت‌های خود را بر بازار عراق متمرکز کردند و البته در این میان از هیچ‌گونه بیمه ضمانت صادراتی برای پوشش ریسک‌های عملیات خود در عراق استفاده نکرده بودند. از آنجا که قراردادهای این پیمانکاران بر پایه دینار عراق بود، با سقوط آزاد ارزش آن، تمامی این شرکت‌ها در معرض ورشکستگی قرار گرفتند. در نهایت بانک مرکزی با همکاری دولت مجبور شد 200 میلیون دلار از محل منابع عمومی برای نجات (bail-out)‌ این صادر‌کنندگان هزینه کند؛ 200 میلیون دلاری که از جیب شهروندان ایرانی، بدون بحث عمومی در رابطه با آن و برای جبران اشتباهات استراتژیک صاحبان این بنگاه‌ها خرج شد. اصرار بر اعطای وام ازدواج 10‌میلیونی از موجودی سالانه پنج هزار‌میلیاردی حساب‌های قرض‌الحسنه بانک‌ها که به منابع دوازده هزار و پانصد میلیاردی نیاز دارد؛ و بخشودگی وام‌های کسب‌وکارهایی که در پرداخت تعهدات خود نکول کرده‌اند، از دیگر داستان‌های مشابه چند سال گذشته بوده است. تمامی این مثال‌ها با وجود صورت متفاوتی که به خود می‌گیرند، در ذات خود با یکدیگر مشترک‌اند: اهمیتی ندارد در چه حد تصمیمات شما برای کسب‌وکارتان اشتباه و ناآگاهانه بوده است یا تا چه اندازه درخواست‌های شما غیرعقلانی و غیرممکن است؛ در صورتی که بتوانید صدای خود را به اندازه کافی بلند بکنید و سایرینی مثل خود را دور خودتان جمع کنید، در غیاب نهادهای تاثیرگذار، سیاستگذاران ایرانی در نهایت به خواسته‌های شما تن خواهند داد و از منابع عمومی برایتان بذل و بخشش خواهند کرد.

هسته مرکزی نظام اقتصاد بازار، نظم خود برخاسته بازار از تعامل عوامل آن با یکدیگر است. در دنیایی که زندگی می‌کنیم، خوشبختانه یا متاسفانه، اطلاعات کامل در اختیار کسی نیست و تخمین عوامل بازار از چگونگی کنش بازیگران دیگر، جزئی کلیدی در رقم زدن دینامیک نظم برخاسته از فعالیت‌های اقتصادی است. از این رو است که عدم تقارن اطلاعات و انتظارات، همواره در تحلیل‌های اقتصاددانان نقشی محوری ایفا می‌کنند. اکنون در نظر داشته باشید بازیگران عقلایی بازار این انتظار را داشته باشند در صورتی که ریسک‌های بالقوه در فعالیت‌های اقتصادی آنها به واقعیت بپیوندند، به دلیل اینکه جمع زیادی مشابه آنان رفتار می‌کنند، دولت و سیاستگذاران بدون توجه به عملکرد قبلی آنها به نجات و پرداخت تعهدات آنان خواهند شتافت. در این صورت باید این بازیگران عقلایی نادان باشند که هزینه‌های مضاعف پوشش بیمه ریسک عملیات خود را متقبل شوند. دخالت‌های نابجای دولت و سیاستگذاران سبب می‌شود بازیگران خوش‌رفتار در این بازار که هزینه پوشش بیمه‌ای را پرداخت کرده‌اند، تنبیه شده و در عوض بازیگران کج‌رفتار از منافع دخالت‌های دولتی بهره‌مند شوند. درکنار این سیستم انگیزشی مخرب، دخالت‌های این چنینی مانع از ایجاد قابلیت‌های مورد نیاز برای رقابت‌پذیری کسب‌وکارهای ایرانی و نیز نهادهای مورد نیاز برای رشد آنها و اقتصاد ایران خواهد شد. در این حالت سیستم اقتصادی در دام یک حلقه خود‌تقویت‌کننده خواهد افتاد که به جای حرکت در جهت مثبت و رشد، به تقویت هر‌چه بیشتر مکانیسم‌های مخرب خواهد پرداخت. در تحلیل نهادهای سیاسی و عمومی که اجازه ظهور و تکرار چنین رفتارهایی را می‌دهند باید گفت کماکان در کشورمان ساختارهای بوروکراتیک، با رویکرد تکنیکال نتوانسته‌اند جای خود را در مقابل نگاه سنتی کشورداری تثبیت کنند. نگاه سنتی کشورداری، دولت را همچون اربابی می‌بیند که باید از رعیت خود محافظت کند؛ و در صورتی که اتفاق ناگواری افتاد، بایستی در مرام اربابی خود از رعیت تفقد کند. اساساً در چنین نگاهی بهینه کردن مصارف منابع عمومی که متعلق به شهروندان است و توضیح در مورد چگونگی توزیع آنها، محلی از اعراب ندارد؛ زیرا این منابع، ثروتی است در اختیار ارباب تا به صلاحدیدش آن را در میان رعیت‌اش پخش کند. یک ساختار بوروکراتیک کارا که می‌تواند در فرآیند رشد اقتصادی یاریگر باشد، با وجود حفظ پاسخگویی به ذی‌نفعان خود در جامعه و حاکمیت، ملک شخصی آنها نیز نیست و به سادگی در مقابل خواسته‌های کوتاه‌مدت یا غیرعقلانی این ذی‌نفعان و افکار عمومی تسلیم نشده و به دنبال حداکثرسازی منفعت عمومی در بلندمدت است.

چسبندگی رویکرد سنتی در اداره کشور با وجود سابقه نسبتاً طولانی ساختارهای بوروکراتیک در ایران، دینامیک پیچیده‌ای دارد که بررسی آن در این مقاله نمی‌گنجد. با وجود این، باید به این نکته توجه کرد که ساختارهای بوروکراتیک به‌عنوان ساختارهایی غیرفردی در جهت منافع بلندمدت عمومی، برساختی اجتماعی هستند که رفتار آنها کاملاً در خلاف جهت تمایلات طبیعی انسان حرکت می‌کند. انتخاب نزدیکان (قبیله‌گرایی) و خیرخواهی دو طرفه برای هزاران سال محور اصلی روابط جمع‌های انسانی بوده است و تنها پس از توسعه نهادهای سیاسی دولت مدرن است که انسان‌ها با استفاده از ساختارهای بوروکراتیک جوامع خود را سامان داده‌اند. از این‌رو جای تعجب نیست که در غیاب توجه به ظرفیت‌سازی و ارتقای کیفیت ساختارهای بوروکراتیک کشور، شاهد رواج رویکردهای سنتی و طبیعی در اداره آن باشیم. همچنین، باید در نظر داشت که ساختارهای بوروکراتیک کشورمان لزوماً به عنوان ساختارهای چابک برای سیاستگذاری در حوزه ماموریتشان طراحی نشده‌اند و سابقه تاریخی‌شان، آنها را به سیستم‌های توزیع درآمد نفت در میان اقشار جامعه شبیه‌تر می‌سازد. علاوه بر این، سازمان دانش و نیروی انسانی حاضر در این ساختارها نیز عمدتاً برای سامان دادن به هماهنگی‌های اولیه و فعالیت‌های دفتری یک اقتصاد کاملاً دولتی تربیت شده‌اند و اساساً آشنایی یا قدرت چندانی برای طراحی سیاست‌های کارا و چارچوب‌های سیاستی کلان ندارند. در چنین شرایطی تئوری «تقلید قیافه»(isomorphic mimicry) سیاستگذاری عمومی پیش‌بینی می‌کند که چنین ساختارهایی باید برای ادامه حیات خود به دنبال روش‌هایی باشند که با تقلید اقدامات ساختارهای کارا، وجود خود را برای شهروندانشان توجیه کنند. برگزاری همایش‌ها و سمینارهای آموزشی بی‌مورد، از سرراست‌ترین روش‌های مورد استفاده برای این کار است، تا در غیاب اثرگذاری بر حوزه ماموریت و اساساً ناتوانی در انجام این کار، حداقل برای ذی‌نفعان وانمود شود که کاری در حال انجام گرفتن است. بازدیدهای بی‌مورد در جلوی دوربین‌های عکاسان و قول‌های نامربوط را نیز می‌توان در داخل چنین چارچوبی تحلیل کرد.

در نهایت، به نظر می‌رسد در کنار این موارد و در یک تحلیل کلان‌تر با ظهور موجی از تزلزل (insecurity) در بین سیاستگذاران ایرانی روبه‌رو هستیم. این تزلزل (insecurity) از موضع‌گیری در مقابل سخنان نامربوط هر فردی در هر نقطه از جهان تا مدیریت خرد تقاضاهای ذی‌نفعان در حوزه‌های مختلف اقتصادی و کشوری را شامل می‌شود. نبود اجماع سیاستی در میان نخبگان در رابطه با استراتژی‌های کلان کشور، نبود ظرفیت‌های لازم در ساختارهای بوروکراتیک کشور برای پرداختن به چالش‌های اولویت بالا و کارهای روزمره و سیالیت جریان‌های اجتماعی کشور در نبود نهادهای اجتماعی‌ای که بتوانند به آنها پایداری و جهت ببخشند، از اصلی‌ترین ساختارهای قابل ذکر برای این موضوع است. این تزلزل و تعجیل (insecurity)، سیاستگذاران ارشد را از تصمیم‌گیری آگاهانه و با‌کیفیت وا می‌دارد و آنها را در سیکل مخرب اضطرابی خواهد انداخت که نتایج آن گریبان تمام کشور را خواهد گرفت. با وجود اینکه پرداختن به این چالش و برطرف کردن آن نیازمند اراده‌ای در سطح ملی و کل حاکمیت است، حداقل آگاهی سیاستگذاران از این موضوع می‌تواند آنها را در کنترل کردن اثرات سوء آن یاری کند.