تاریخ انتشار:
حمید قنبری از چگونگی شکل‌گیری موسسات غیرمجاز و دلایل استمداد بانک مرکزی از نهادهای امنیتی در برخورد با آنها می‌گوید
اراده برخورد هست اما راهکار مشخص نیست
«این ادعا که مسائل اقتصادی باید تا حد امکان امنیتی نشوند درست است و امنیتی شدن مسائل، پیامدهای خاصی را خواهد داشت که یکی از آنها کاهش شفافیت است. اما برخورد با موسسات غیرمجاز، به ناگزیر مسائل امنیتی را هم به دنبال خواهد داشت.» اینها جملاتی است که یک حقوقدان در پاسخ به این پرسش که آیا ورود نهادهای امنیتی به ماجرای موسسات غیرمجاز سبب امنیتی شدن بازار پول خواهد شد؟ عنوان می‌کند.
«این ادعا که مسائل اقتصادی باید تا حد امکان امنیتی نشوند درست است و امنیتی شدن مسائل، پیامدهای خاصی را خواهد داشت که یکی از آنها کاهش شفافیت است. اما برخورد با موسسات غیرمجاز، به ناگزیر مسائل امنیتی را هم به دنبال خواهد داشت.» اینها جملاتی است که یک حقوقدان در پاسخ به این پرسش که آیا ورود نهادهای امنیتی به ماجرای موسسات غیرمجاز سبب امنیتی شدن بازار پول خواهد شد؟ عنوان می‌کند. آقای دکتر دلایل شکل‌گیری موسسات مالی غیرمجاز در بازار پول کشور چیست؟ با توجه به اینکه این موسسات، فاقد مجوز از بانک مرکزی هستند از چه طرقی در این بازار رشد کرده‌اند؟
از منظر تاریخی، می‌توان گفت موسسات مالی و اعتباری غیرمجاز، نتیجه رشد و گسترش فعالیت موسسات قرض‌الحسنه هستند. اولین صندوق‌های قرض‌الحسنه متشکل در کشور در دهه 1350 تاسیس شدند. این صندوق‌های قرض‌الحسنه بعضاً با هدف اینکه بانکداری بدون ربا را در فضای قبل از انقلاب اجرا کنند، شکل گرفتند. حتی نام یکی از این صندوق‌ها که در اوایل دهه 1350 تاسیس شد «بانک بدون نزول» بود. این صندوق‌ها عمدتاً در بازار شکل می‌گرفتند و اقدام به اعطای وام بدون بهره می‌کردند. پس از انقلاب اسلامی، ایجاد این صندوق‌ها رشد بیشتری پیدا کرد و تعداد آنها افزایش یافت. پس از انقلاب، جمعیت موتلفه اسلامی تلاش کرد که یک بانک اسلامی را تاسیس کند. با توجه به اینکه بر اساس قانون اساسی مقرر شد تا بانکداری در کل کشور اسلامی شود، عملاً این پیشنهاد کنار گذاشته شد و به جای آن سازمان اقتصاد اسلامی تاسیس شد. این سازمان در مقاطعی در پی آن بود که نقش نوعی مقررات‌گذار و ناظر را بر صندوق‌های قرض‌الحسنه ایفا کند اما عملاً چنین کاری میسر نشد.
در سال 1362 وزارت کشور اعلام کرد برخی از صندوق‌های قرض‌الحسنه تخلف‌هایی انجام داده‌اند و بنابراین، لازم است از این به بعد مجوز دریافت کنند. صندوق‌های قرض‌الحسنه از این امر استنکاف کردند و لذا در تاریخ 18 /12 /1363 هیات وزیران بانک مرکزی و وزارت کشور را مکلف کرد تا بر عملکرد این صندوق‌ها نظارت کنند. در این مصوبه قید شده بود که اساسنامه صندوق‌های قرض‌الحسنه باید به تایید وزارت کشور برسد، پروانه فعالیت آنها باید توسط شهربانی صادر شود و عملیات جاری آنها تحت نظارت وزارت کشور و بانک مرکزی خواهد بود. روشن است که این مصوبه با توجه به ابهامات و کاستی‌هایی که داشت نمی‌توانست مبنای محکمی را برای نظارت بر صندوق‌های قرض‌الحسنه فراهم کند. بانک مرکزی در این مصوبه نقشی در اعطای مجوز فعالیت و تایید اساسنامه نداشت و در صورتی که این موارد، تحت نظارت بانک مرکزی نباشد، عملاً نظارت موثری انجام نخواهد شد. بانک مرکزی معتقد بود بر اساس قانون پولی و بانکی مصوب 1351 اختیار نظارت بر این موسسات را دارد و بر همین اساس در سال 1369 مقررات و ضوابط کلی مربوط به فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه را از تصویب شورای پول و اعتبار گذراند. در این مقرره
مشخص شد که موسسات قرض‌الحسنه چه کارهایی را نمی‌توانند انجام دهند. اموری مثل خرید و فروش اموال منقول و غیرمنقول، افتتاح حساب جاری و صدور دسته‌چک برای موسسات قرض‌الحسنه منع شد. با این حال، در سال 1370 بنا به پیشنهاد مشترک وزارت کشور و بانک مرکزی، مصوبه سال 1363 هیات وزیران ملغی شد و عملاً لغو این مصوبه به این معنا تفسیر شد که چون موسسات قرض‌الحسنه در امور خیریه فعالیت می‌کنند نیازی به این نیست که بر فعالیت آنها نظارت شود. نتیجه این شد که نظارت بر عملکرد صندوق‌های قرض‌الحسنه در دهه 70 اگر نگوییم متوقف، بسیار کمتر شد. این امر باعث شد که در این دوران، موسسات قرض‌الحسنه بسیار گسترش پیدا کردند و تعداد شعب برخی از آنها در حد شعب بانک‌ها افزایش پیدا کرد.
مشکل اصلی در چارچوب‌ها و نهادهای حقوقی است. متاسفانه چارچوب حقوقی برخورد با بانک‌های بحران‌زده در کشور ما چندان توسعه‌یافته نیست و قوانین و مقرراتی که در این باب وجود دارند ده‌ها سال پیش نوشته شده‌اند.
در کنار این امر باید به ملی شدن بانک‌ها در سال 1358 هم توجه کرد. بر اساس لایحه قانونی ملی شدن بانک‌ها، همه بانک‌های غیردولتی که قبل از انقلاب وجود داشتند، ملی و دولتی شدند. بنابراین، از سال 1358 هیچ بانک خصوصی در کشور وجود نداشت و از آن زمان اجازه تاسیس بانک خصوصی هم داده نمی‌شد. علت این امر، اصل44 قانون اساسی بود که بانکداری را به صراحت جزو بخش دولتی اقتصاد عنوان می‌کند. با توجه به اینکه جامعه نیاز به فعالیت بخش خصوصی در صنعت بانکداری داشت، از سال 1371 شورای پول و اعتبار اجازه تاسیس «موسسات مالی و اعتباری» خصوصی را به جای «بانک خصوصی» صادر می‌کرد. این وضعیت تا سال 1379 که قانون اجازه تاسیس بانک‌های غیردولتی به تصویب مجلس رسید و عملاً تفسیر جدیدی از اصل44 قانون اساسی پذیرفته شد، به قوت خود باقی بود. پس در دهه 1370 بانک‌های غیردولتی در کنار موسسات اعتباری غیردولتی هم پیدا شدند و گسترش پیدا کردند. در کنار این دو، تعاونی‌های اعتبار هم بر اساس قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران ایجاد شدند. این قانون هم در سال 1370 تصویب شد و بر اساس آن، یکسری شرکت‌های تعاونی ایجاد شدند که کار آنها دریافت سپرده از اعضا
و اعطای وام به اعضا بود. این شرکت‌ها که در ابتدا فقط به اعضا (که معمولاً کارکنان یک شرکت، نهاد یا کارخانه بودند) وام می‌دادند، از وزارت تعاون مجوز خود را دریافت می‌کردند و تحت نظارت بانک مرکزی نبودند. رفته‌رفته این شرکت‌ها دامنه فعالیت خود را گسترش دادند و از غیر اعضا هم سپرده دریافت کردند و به آنها وام دادند.
بنابراین، در دهه 1370 با توجه به خلأ مقرراتی که وجود داشت و به دلیل نبود نظارت موثر و هماهنگ، این موسسات به طرز بی‌سابقه‌ای رشد کردند و این رشد به حدی بود که وقتی سیاستگذار متوجه شد باید بر این موسسات و نهادها نظارت کند، متوجه شد که این کار به هیچ‌وجه ساده نیست و حجم فعالیت و دامنه تاثیر این موسسات بسیار بالاتر از آن چیزی است که تصور می‌شد.
در مقایسه با دیگر کشورها ابزارهای حقوقی در برخورد با موسسات غیرمجاز را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
در کشورهای دیگر، استانداردهای مفصلی در مورد موسسات غیرمجاز وجود دارد. نخست اینکه مقام ناظر می‌تواند در مراحل اولیه بحران مداخله کند و لازم نیست که منتظر صدور حکم ورشکستگی باشد؛ دوم اینکه مقام ناظر از راهکارهای حقوقی متعددی برای برخورد با موسسات بحران‌زده برخوردار است. راهکارهایی مانند ادغام و تملک یا Merge and Acquisition، خرید و پذیرش یا Purchase and Assumption، ایجاد بانک انتقالی یا bridge bank و نظایر آن برای مدیریت مسائل این‌گونه موسسات وجود دارند که در ایران، این راهکارها وجود ندارند. اختیارات مقام ناظر در خصوص فروش اموال، ایجاد شرکت مدیریت دارایی‌ها و نظایر آن نیز وجود دارند و مقام ناظر می‌تواند از آنها استفاده کند. در ایران، متاسفانه این استانداردها و راهکارها وجود ندارد. نکته دیگر این است که در سایر کشورها، مشکل موسسات غیرمجاز به اندازه ایران گسترده و پیچیده نیست و حجم بازار غیرمتشکل در آنها بسیار کوچک‌تر از ایران است و لذا ممکن است حتی تجربیات بین‌المللی نیز در ایران کارایی لازم را نداشته باشند و نیاز به طراحی راهکارهای خاصی با توجه به شرایط ایران وجود داشته باشد. به عبارت دیگر، در ایران شاید
احتیاج به این وجود داشته باشد که مقام ناظر اختیاراتی حتی بیشتر از اختیارات متعارف در سایر کشورها داشته باشد.
با این اوصاف، توان بانک مرکزی در برخورد ریشه‌ای با موسسات غیرمجاز چقدر است؟ چرا تاکنون ابزارهای نظارتی بانک مرکزی در این عرصه از کارآمدی چندانی برخوردار نبوده است و مانع از رشد قارچ‌گونه این موسسات نشده است؟
برای پاسخگویی به این پرسش باید نخست به بررسی مستندات قانونی بانک مرکزی برای نظارت بر موسسات و نهادهای یاد‌شده بپردازیم. در دهه 1380 قوانین و مقررات متعددی وضع شدند که به بانک مرکزی اختیاراتی برای نظارت بر موسسات مالی و اعتباری در اشکال و عناوین مختلف آنها می‌دادند. ماده 92 قانون برنامه سوم توسعه و مصوبه‌ای که هیات وزیران در سال 1381 تصویب کرد، وظیفه نظارت بر موسسات غیرمجاز را بر عهده بانک مرکزی گذاشتند و این عملاً به معنای تغییر رویکرد دهه 1370 دولت و مجلس بود که این موسسات را به نوعی آزاد گذاشته بودند. در سال 1383 بانک مرکزی با دو اقدام تلاش کرد با جدیت وارد این عرصه شود و ضمن اینکه مقررات مربوط به صدور مجوز و فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه به تصویب شورای پول و اعتبار رسید، قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی هم با پیگیری‌های بانک مرکزی به تصویب مجلس رسید. محتوای این قانون به طور خلاصه عبارتند از اینکه هر نوع فعالیت بانکی مستلزم اخذ مجوز از بانک مرکزی و فعالیت تحت نظارت بانک مرکزی است. این امر هم شامل کسانی می‌شود که از این به بعد می‌خواهند فعالیت بانکی انجام دهند و هم شامل کسانی است که در زمان تصویب قانون به
فعالیت بانک اشتغال دارند. فعالیت بانکی هم بسیار گسترده و موسع تعریف شده است و شامل دریافت سپرده از عموم و اعطای وام و تسهیلات تحت هر نام و عنوان است. ضمانت اجرایی هم که در این قانون مقرر شده این است که نیروی انتظامی مکلف است به درخواست بانک مرکزی مانع از ادامه فعالیت موسسات غیرمجاز شود. به نظر می‌رسد بانک مرکزی در پی آن بوده است که برای برخورد با موسسات غیرمجاز، مستقیماً بتواند از اقتدار نیروی انتظامی استفاده کند و بدین ترتیب، خلأ اقتدارات اجرایی در این بانک را مرتفع کند.
نشست اخیر شورای پول و اعتبار با حضور دادستان کل کشور برگزار شده است و در این نشست عنوان شده است که دادستانی با جدیت برای مبارزه با موسسه‌های مالی و اعتباری غیرمجاز برنامه خواهد داشت و مصمم است در زمینه ساماندهی بازار پولی کشور به بانک مرکزی کمک کند. آیا این راهکار می‌تواند مانع فعالیت تمام موسسات غیرمجاز بزرگ و کوچک شود؟
نهادهای متعددی بارها و بارها اعلام کرده‌اند که حاضر به برخورد با موسسات غیرمجاز هستند. حقیقت این است که دامنه فعالیت غیرمجاز این موسسات و آثار گسترده این فعالیت روز به روز روشن‌تر شده است و از این‌رو می‌توان گفت اراده‌ای جدی برای برخورد با این مساله شکل گرفته است. به عبارت دیگر، اکنون مشکل فقدان اراده برای برخورد با این موسسات را نداریم. مشکل این است که راهکار مناسب برای برخورد مشخص نیست. دادستانی می‌تواند علیه این موسسات اعلام جرم کند. می‌تواند مدیران آنها را بازداشت کند. حتی می‌تواند دستور بدهد که شعب آنها تعطیل شوند. همه اینها خوب و گاهی هم لازم است و می‌تواند اثر بازدارنده هم داشته باشد و باعث شود که افرادی که از این به بعد در پی تاسیس موسسات غیرمجاز هستند، این خیال را از سر به در کنند. همچنین این راهکار در مورد موسسات غیرمجاز کوچک می‌تواند موثر باشد و باعث خاتمه فعالیت یا مجاز شدن فعالیت آنها شود. اما مساله این است که آیا این راهکار می‌تواند باعث شود که موسسات غیرمجاز بزرگ موجود هم به فعالیت‌های خود خاتمه دهند یا خیر؟ در این مورد ابهامات متعددی وجود دارد.
چرا تا قبل از این همکاری جدی میان بانک مرکزی با نیروی انتظامی و قوه قضائیه در برخورد با موسسات وجود نداشت؟
این امر می‌تواند دلایل مختلفی داشته باشد. نخست اینکه بانک مرکزی به عنوان دستگاه مسوول، طبیعتاً زودتر از بقیه دستگاه‌ها متوجه اهمیت مساله و حجم و گستردگی مشکلاتی که این موسسات ایجاد می‌کنند، می‌شود و طبیعی است اطلاعاتی که در اختیار بانک مرکزی است، در اختیار سایر دستگاه‌ها نباشد. دوم اینکه برخی از موسسات، مجوز فعالیت خود را در سال‌های گذشته از شهربانی، اداره اماکن و نیروی انتظامی گرفته‌اند و طبیعی است که دستگاه اعطاکننده مجوز، به راحتی غیرقانونی بودن فعالیت آنها را نپذیرد؛ و سوم اینکه این دستگاه‌ها به این نکته هم توجه دارند که تعطیل کردن فعالیت این موسسات، با توجه به تعداد بالای مشتریانی که دارند می‌تواند مشکلات اجتماعی و حتی گاه امنیتی ایجاد کند و در این خصوص، باید مسائل متعددی را در نظر گرفت. به هر حال نوع نگاه دستگاه‌های انتظامی و امنیتی با نوع نگاه دستگاه‌های اقتصادی تفاوت دارد و این تفاوت، تا حدودی طبیعی است.
در خردادماه سال گذشته رئیس‌جمهوری از ورود شورای عالی امنیت ملی برای مقابله با موسسات مالی غیرمجاز خبر داد. در آن مقطع تاکید شده بود که شورای عالی امنیت ملی با قدرت قانونی که دارد در این عرصه وارد شده است و به بانک مرکزی قدرت قانونی داده که وارد عمل شود. با گذشت نزدیک به یک سال از این موضوع تاکنون شاهد چه اتفاقاتی در این عرصه هستیم؟ با این اوصاف شورای عالی امنیت ملی چه نقشی در این عرصه دارد؟
علی‌الاصول، ورود شورای عالی امنیت ملی به یک موضوع زمانی صورت می‌گیرد که امری در چارچوب‌ها و روال‌های معمول قابل حل نباشد و نیاز به اقدامات خاص و ویژه وجود داشته باشد. در این رابطه هم به نظر می‌رسد کاستی‌هایی در اختیارات قانونی بانک مرکزی وجود داشته باشد. این کاستی‌ها که عمدتاً به قوه اجرایی و قهریه مربوط می‌شوند با اقدام شورای عالی امنیت ملی قابل حل هستند اما اگر اصلاحات ساختاری و نهادی مدنظر باشد، شورای‌عالی امنیت ملی نمی‌تواند آن را حل کند و در این رابطه باید مکانیسم‌های دیگری اعمال شوند.
راه حل نهایی برخورد با موسسات مالی غیرمجاز چیست؟ آیا تمام راه‌ها به این ختم می‌شود که شورای‌عالی امنیت ملی در این زمینه ورود کند؟ آیا ورود شورای امنیت ملی در جهت برخورد با موسسات غیرمجاز باعث امنیتی شدن بازار پول نخواهد شد؟
این ادعا که مسائل اقتصادی باید تا حد امکان امنیتی نشوند، درست است و امنیتی شدن مسائل، پیامدهای خاصی خواهد داشت که یکی از آنها کاهش شفافیت است. اما همان‌طور که قبلاً اشاره شد، برخورد با موسسات غیرمجاز، به ناگزیر مسائل امنیتی را هم به دنبال خواهد داشت. به عنوان مثال، وقتی در شهری موسسه‌ای هزاران سپرده‌گذار دارد، تعطیل کردن فعالیت آن از سوی بانک مرکزی بدون آثار و پیامدهای اجتماعی و گاه اعتراضات گسترده نخواهد بود. باید توجه داشت که اقدام نظارتی بانک مرکزی باعث می‌شود عدم‌کفایت منابع موسسه مزبور برای مردم روشن شود و از فرورفتن بیشتر موسسه به گرداب سپرده‌های غیرقابل بازپرداخت جلوگیری شود. با این حال، همه سپرده‌گذاران این سطح از آگاهی را ندارند و ممکن است گمان کنند ورود بانک مرکزی باعث ایجاد مشکل برای موسسه شده است. آنها ظاهر امر را می‌بینند و با خود می‌گویند که تا قبل از ورود بانک مرکزی، موسسه کار خود را انجام می‌داد و سپرده‌های مشتریان را بازپرداخت می‌کرد اما بعد از ورود بانک مرکزی ایجاد مشکل شده است. در حقیقت آنها به این نکته توجه نمی‌کنند که موسسه از مدت‌ها قبل دچار بحران شده بود و مداخله بانک مرکزی فقط جلوی
تشدید بحران را گرفته است. با این حال، مسائل امنیتی فقط بخشی از مشکلات پیش رو هستند. مشکل اصلی در چارچوب‌ها و نهادهای حقوقی است. متاسفانه چارچوب حقوقی برخورد با بانک‌های بحران‌زده در کشور ما چندان توسعه‌یافته نیست و قوانین و مقرراتی که در این باب وجود دارند ده‌ها سال پیش نوشته شده‌اند. همان‌طور که قبلاً اشاره شد؛ در کشورهای دیگر، قوانین، مقررات و استانداردهای مفصلی برای برخورد با بانک‌های بحران‌زده وجود دارد و اختیارات مقام ناظر در این باب نیز به دقت مشخص شده است. در ایران، خلأ این مقررات مشهود است و بخش عمده مشکلات موجود هم به همین دلیل است.
با توجه به اینکه قرار شده است بانک‌ها و موسسات اعتباری به موسسات غیرمجازی که حاضر به حضور در فرآیند ساماندهی نیستند حق ارائه خدمات کارگزاری نداشته باشند و از طرف دیگر سپرده‌گذاری در موسسات پولی غیرمجاز مشمول مالیات شود، این اقدامات بانک مرکزی در جهت تنگ‌تر شدن دایره فعالیت موسسات غیرمجاز چقدر اثرگذار است؟
ممنوعیت ارائه خدمات به موسسات غیرمجاز از مدت‌ها پیش توسط بانک مرکزی اعلام شده است و بانک‌ها مکلف به این امر شده‌اند. چنین امری عجیب به نظر نمی‌رسد و اگر موسسه‌ای غیرمجاز است، نباید از سوی سیستم رسمی به آن ارائه خدمت شود. گفته می‌شود که اگر بانک‌های کشور، ارائه خدمات به این موسسات را منع کنند و این موسسات نتوانند از خدمات بانک‌ها و به تبع آن و به طور غیرمستقیم خدمات بانک مرکزی نظیر تسویه بین‌بانکی استفاده کنند، با مشکلات جدی مواجه خواهند شد و دوام فعالیت آنها غیرممکن خواهد شد. از سوی دیگر، ممکن است موسسات غیرمجاز به این دلیل که الزامات نظارتی را رعایت نمی‌کنند، سپرده قانونی نزد بانک مرکزی نگه نمی‌دارند، ذخایر مناسبی نگهداری نمی‌کنند و از شفافیت کافی برخوردار نیستند و نظایر اینها از قابلیت مانور بیشتری در قیاس با بانک‌های مجاز برخوردار باشند و بتوانند نرخ‌های جذاب‌تری را عرضه کنند که حتی برای بانک‌ها نیز مطلوب باشد. برای مقابله با این امر، بانک مرکزی، دریافت خدمات از این موسسات را نیز ممنوع اعلام کرده است. در حقیقت این ممنوعیت، دوطرفه است. هم موسسه غیرمجاز به دلیل نداشتن مجوز فعالیت نمی‌تواند خدمات ارائه کند
و هم بانک‌ها نمی‌توانند از آن خدمت بگیرند. در مورد اخذ مالیات هم باید توجه داشت که این موسسات به دلیل نداشتن شفافیت، عملاً نمی‌توانند منبع مناسبی برای دریافت مالیات سپرده‌گذاران باشند، هر چند نفس ترس از شمول مالیات بر سپرده‌های موجود در این موسسات می‌تواند در کاهش اقبال به آنها موثر باشد.
دیدگاه تان را بنویسید