رویای شهر

چند روز قبل رئیس‌جمهوری از منشور حقوق شهروندی رونمایی کرد؛ سندی متشکل از 120 ماده که در آن با استناد به اصل 134 قانون اساسی، و دیگر قوانین و اسناد کشور، کلیاتی از حقوق شهروندی در ابعاد مختلف تبیین شده بود. مطلب حاضر با درنظر گرفتن سرفصل‌های منشور، به ارتباط آن با مبانی اقتصادی می‌پردازد که در سیاستگذاری مورد توجه قرار می‌گیرد که البته وضعیت کشور در اجرای شاخص‌های مرتبط با بسیاری از این مبانی، چندان امیدوارکننده نیست.

حقوق اقتصادی بشر

در یک نگاه کلی، می‌توان گفت که تمامی بندهای منشور حقوق شهروندی، مابه‌ازای اقتصادی نیز دارند؛ از جمله «حق حیات، سلامت و کیفیت زندگی» یا «حق کرامت و برابری انسانی». در عین حال مواردی همچون «حق مالکیت» (سرفصل ماده‌های 75 و 76) و «حق آزادی بیان و اندیشه» (سرفصل ماده‌های 25 تا 29) اغلب به عنوان مبانی موضوع، در تفسیر جریان اصلی اندیشه اقتصاد مطرح می‌شوند؛ چنان که امروزه تصور رشد و توسعه اقتصادی بدون دستیابی به رهیافت روشنی از سوی جامعه به این موضوع‌ها دشوار می‌نماید.

اصول اولیه پیشرفت: در ارزیابی تجربه بیش از یک قرن تلاش برای پیشرفت در فرآیند توسعه سیاسی و اقتصادی در ایران، بسیاری از صاحب‌نظران بر عدم دستیابی به یک نتیجه قابل قبول متناسب با مدت زمان طی‌شده تاکید دارند. اگر در سال‌های پیش از مشروطه نامه‌ها و رساله‌های متعدد در خصوص علت عقب‌ماندگی نوشته می‌شود، موضوع مهم دیگر در ارزیابی دوران پس از مشروطه، آسیب‌شناسی علت عدم توفیق در توسعه طی سال‌های پس از آن است. برای مطرح کردن صورت این مساله از زبان نویسندگان کتاب «اندیشه آزادی»1، باید گفت «پرسش مهم این است که در اندیشه یا روش متفکران اجتماعی ما خواه روحانی یا غیرروحانی که طی حدود صدسال اخیر پرچم آزادی‌خواهی و عدالت‌طلبی و استیفای حقوق مردم را برافراشته‌اند، چه کمبود یا ایرادی وجود داشته است که موفقیت در حد رضایت‌بخش حاصل نمی‌شده و پیوسته بعد از هر خیزش اجتماعی (که در حدود یک‌صد‌سال اخیر مکرر بوده است) باز اعتراض‌های جدید و لزوم آغاز حرکت‌های جدید مطرح شده است؟» پاسخ به این موضوع می‌تواند از جنبه محیطی بررسی شود، اما ماجرا قطعاً یک جنبه داخلی نیز دارد. در ارزیابی علت توفیق، «بسیاری از متفکران جامعه ما در حدود یک‌صدسال اخیر یک دستاورد مهم اندیشه مدرن را مشاهده نکرده‌اند یا مورد توجه قرار نداده‌اند. آن دستاورد نیز این کشف است که توجه به فرد انسانی و حقوق و آزادی فردی تجزیه جامعه به ذرات کم‌اهمیت و از دست دادن انسجام اجتماعی و رها کردن منافع و مصالح جمعی نیست. بلکه توجه به فرد در واقع یک نظریه جدید و کارآمد سازمان اجتماعی و ایجاد انسجام و تقویت نظم اجتماعی است. این دستاورد فکری در حیطه سیاسی و اجتماعی مرهون جان لاک، مونتسکیو، روسو و متفکران مشابه آنهاست. در حیطه اقتصاد نیز مرهون افرادی مانند ادموند برک و آدام اسمیت است. دسته اول زمینه سازمان حکومت بر مبنای قوانین اساسی، تفکیک قوا، محدود کردن حیطه اختیار حکومت و ایجاد زمینه‌های حکومت قانون را فراهم ساختند. دسته دوم زمینه سازماندهی اقتصادی بر مبنای حفظ و احترام به مالکیت خصوصی، پذیرش منافع فردی و آزادی افرادی برای پیگیری منافع خود در چارچوب قوانین و تخصیص منابع از طریق بازارهای رقابتی را فراهم آوردند. اصول اولیه ساده‌ای که چنان دستاوردهایی در پیشرفت اقتصاد و فناوری و در نتیجه پیشرفت اجتماعی فراهم آورده است که پیش‌بینی آن در تخیل قوی‌ترین خیال‌پردازان مانند ژول ورن نیز نمی‌گنجید. این اصول اولیه یعنی احترام به منزلت و آزادی فردی، در دو قرن اخیر قوی‌ترین و موفق‌ترین نظام‌های اجتماعی را پایه‌گذاری کرده است.»

خصوصی‌سازی بدون مالکیت خصوصی: اما واقعاً این اصول چقدر اهمیت دارند؟ آیا می‌توان تصور کرد که بدون هیچ تغییری در به رسمیت شناختن اصول بنیادین، بتوان روش‌هایی را پیاده کرد و ابزارهایی را به کار گرفت که در بلندمدت رشد پایدار اقتصادی را رقم بزنند؟ برای مثال، آیا می‌توان صرفاً با اجرای یکسری طرح‌های خصوصی‌سازی، بدون آنکه مقدمات مورد اشاره را پذیرفت، به پیشرفت و توسعه اقتصادی دست پیدا کرد؟ پاسخ موسی غنی‌نژاد در کتاب «تجددطلبی و توسعه در ایران معاصر»2 به این سوال می‌تواند اهمیت موضوع را به شکلی عینی‌تر روشن کند: «مالکیت صنعتی در ایران از آغاز تاکنون با مالکیت دولتی عجین بوده است. حقوق مالکیت فردی، حلقه مفقوده نظام صنعتی و اقتصادی ماست.» اگرچه کتاب مذکور در نیمه دوم دهه 1370 شمسی و پس از تجربه خصوصی‌سازی در برنامه اول و دوم توسعه نگاشته شده است؛ به نظر می‌رسد گزاره‌های آن تطابق زیادی با وضعیت کشور پس از خصوصی‌سازی در دهه 1380 شمسی دارد: «سیاست‌های خصوصی‌سازی طی برنامه اول و دوم توسعه، به‌‌رغم نیات خیر مبتکران آن نتایج مورد انتظار و مطلوبی را به دنبال نیاورد. بررسی هرچند اجمالی علل شکست این سیاست‌ها، می‌تواند برای سیاستگذاری‌های آینده مفید باشد. شاید بتوان گفت یکی از مهم‌ترین این علل، غفلت از مساله مهم حقوق مالکیت فردی بوده... تا وقتی که بازار رقابتی سهام و بازار کار رقابتی مدیران، فارغ از هرگونه اعمال نفوذ و دست‌اندازی دولت و قدرت سیاسی حاکم، به وجود نیامده، هیچ مکانیسم بیرونی و درونی کنترل‌کننده برای بهبود بهره‌وری و کارایی بنگاه‌ها، به خصوص شرکت‌های سهامی، قابل تصور نیست... با چنین شدت و وسعت قدرت اقتصادی دولت، حقوق مالکیت فردی و بخش خصوصی، صورت‌های بی‌محتوایی بیش نیستند. خصوصی‌سازی در این شرایط به اهداف واقعی آن، که بالا بردن توان تولیدی و بهره‌وری بنگاه‌هاست، نمی‌تواند نائل آید، و عملاً به باز‌توزیع اموال عمومی و رانت‌های انحصاری به تعدادی از افراد نزدیک به قدرت سیاسی خواهد انجامید.»

سقف نامرئی رشد: شاید برای تعبیر دقیق اهمیت اصول اولیه‌ای همچون آزادی و مالکیت در رشد اقتصادی، بتوان از تعبیر سقف نامرئی رشد استفاده کرد. شاید در مراحلی از رشد اقتصادی، فقدان زیرساخت‌های فیزیکی و بی‌ثباتی در کشور به قدری چشمگیر باشد که تمرکز بر بهبود وضعیت در این موارد، یعنی وضعیتی که ایران طی دو دهه نخست قرن شمسی حاضر تجربه کرد، واجد اولویت بیشتر ارزیابی شود و بلکه تاثیر قابل‌توجهی بر رشد اقتصادی داشته باشد. اما با توسعه زیرساخت‌ها و ثبات سیاسی کشور، پیشران قبلی رشد (که در واقع ناشی از ظرفیت خالی بوده است) به کنار می‌رود و به تعبیری که در بالا گفته شد، «بالا بردن توان تولیدی و بهره‌وری» اهمیت می‌یابد؛ مقوله‌ای که عدم توجه به مقتضیات آن (از جمله مالکیت خصوصی) سقفی نامرئی برای رشد اقتصادی می‌سازد که عبور از آن ممکن نیست. از این دیدگاه، منشور حقوق شهروندی به زمینه‌های نهادی و ساختاری رشد اقتصادی می‌پردازد. بازه زمانی رشد اقتصادی در این گزاره، بلندمدت است و نه کوتاه‌مدت با هدف خروج از رکود.

حقوق شهروندی، شاخص‌های اقتصادی

نکته قابل ‌ذکر دیگر درباره حقوق شهروندی منتشره در مجموع این است که شاخص‌های مرتبط با بسیاری از آنها به طور مداوم از سوی سازمان‌ها منتشر می‌شود و در نتیجه امکان پایش و اندازه‌گیری آنها وجود دارد. این امر همچنین نشان می‌دهد که آنچه تحت عنوان حقوق شهروندی شناخته می‌شود، یک مبنای اساسی برای اندازه‌گیری عملکرد اقتصادی (در تفسیری فراتر از رشد اقتصادی) نیز است.

حیات، سلامت و کیفیت زندگی: شش ماده ذیل این سرفصل به مواردی همچون حق حیات، دسترسی به آب، غذا و بهداشت و مواردی از قبیل حقوق زنان و کودکان می‌پردازد. تنوع موارد ذیل این سرفصل بسیار بالاست و در نتیجه شاخص‌های متعددی را می‌توان یافت که به اندازه‌گیری موارد ذیل آن بپردازد. امید به زندگی در بدو تولد (Life Expectancy at Birth) که برحسب سال بیان می‌شود. بر اساس آخرین آمار سازمان بهداشت جهانی، ایران با میانگین امید به زندگی 5 /75 سال، در رتبه 63 بین 183 کشور جهان قرار دارد. رتبه اول فهرست امید به زندگی متعلق به ژاپن با 7 /83 سال است و کشورهای سوئیس، سنگاپور و استرالیا در جایگاه‌های بعدی ایستاده‌اند.

اداره شایسته و حسن تدبیر: ماده‌های 19 تا 24 منشور، به موضوعاتی از قبیل اداره شایسته کشور بر پایه قانونمداری و شفافیت، پاسخگویی ماموران اداری و انجام امور آنها با رعایت قانونی و به صورت بی‌طرفانه اختصاص دارد. از مهم‌ترین موضوعاتی که درباره این سرفصل می‌توان بررسی کرد، مساله شفافیت و یکی از متغیرهای متاثر از آن یعنی فساد است. سازمان شفافیت بین‌الملل (Transparency International)، سالانه شاخص ادراک فساد (Corruption Perceptions Index) را منتشر می‌کند. بر اساس این فهرست، بهترین وضعیت (صدر جدول) در اختیار کشورهای دانمارک، فنلاند و سوئد قرار دارد. در فهرست 167 کشور این جدول، ایران در رتبه 130 ایستاده است. دیگر شاخص مرتبط، از سوی بنیاد هریتیج (The Heritage Foundation) منتشر می‌شود و کشورها را در چهار حوزه حکمرانی قانون، دولت محدود، کارایی مقررات‌گذاری و بازارهای باز مورد بررسی قرار می‌دهد. در میان 178 کشور مورد بررسی در گزارش هریتیج، بهترین جایگاه به کشورهای هنگ‌کنگ، سنگاپور، نیوزیلند، سوئیس و استرالیا اختصاص دارد و ایران در جایگاه 171 ایستاده است.

اقتصاد شفاف و رقابتی: ماده‌های 68 تا 72 موضوعاتی از قبیل دستیابی به فرصت‌های اقتصادی، اطلاع از قوانین و مقررات و صراحت و ثبات را در تصمیم‌سازی پوشش می‌دهد. بسیاری از موارد یادشده، از جمله مسائل نهادی اقتصاد کشور هستند که شاخص‌های شناخته‌شده‌ای از قبیل انجام کسب‌وکار (Doing Business) منتشره از سوی بانک جهانی و شاخص جهانی رقابت‌پذیری (Global Competitiveness Index) منتشره از سوی مجمع جهانی اقتصاد (World Economic Forum) را می‌توان با آن مرتبط دانست. شاخص انجام کسب‌وکار، وضعیت 190 کشور جهان را در 10 زیرشاخص مورد بررسی قرار می‌دهد که از جمله آنها می‌توان به ثبت مالکیت (Registering Property) و تنفیذ قراردادها (Enforcing Contracts) اشاره کرد. رتبه ایران در این شاخص 120 گزارش شده است و کشورهای نیوزیلند، سنگاپور، دانمارک و هنگ‌کنگ در رده‌های اول ایستاده‌اند. شاخص رقابت‌پذیری با بررسی 12 رکن از جمله نهادها و زیرساخت‌ها، 138 کشور را رده‌بندی می‌کند که ایران در جایگاه 76 قرار گرفته است. البته برخی از شاخص‌های مرتبط با رقابت‌پذیری را نمی‌توان صرفاً به سرفصل «اداره شایسته و حسن تدبیر» مرتبط دانست؛ اگرچه نقش سیاستگذاری و نظارت دولت در بسیاری از آنها محرز به نظر می‌آید.

رفاه و تامین اجتماعی: رفاه یک مفهوم کلی و تا حدی ذهنی است که در نتیجه برخی از شاخص‌های مرتبط با آن با مصاحبه و نظرسنجی محاسبه می‌شوند. از جمله معیارهای مناسب مقایسه کشورها در این حوزه، شاخص کامیابی لگاتوم (Legatum Prosperity Index) است که از سوی موسسه‌ای به همین نام منتشر می‌شود و 10 زیرشاخص در حوزه‌های مختلف مثل برابری اقتصادی، محیط کسب‌وکار، حکمرانی و آموزش را مورد بررسی قرار می‌دهد. در آخرین رده‌بندی این موسسه، ایران در جایگاه 118 جهان بین 149 کشور قرار گرفته است. شاخص مشهور دیگر در این زمینه که سال‌هاست به عنوان یک معیار اساسی ارزیابی مورد استناد قرار می‌گیرد، شاخص توسعه انسانی (Human Development Index) است که معیارهای درآمد، آموزش و بهداشت را به صورت همزمان مورد محاسبه قرار می‌دهد. ایران در شاخص یادشده بین 188 کشور جهان در رتبه 60 ایستاده است و کشورهای نروژ، استرالیا و سوئیس در رتبه‌های اول تا سوم قرار دارند.

حق مالکیت: زیرشاخص ثبت مالکیت (Registering Property) از گزارش انجام کسب‌وکار و حقوق مالکیت از گزارش آزادی اقتصادی، به این سرفصل از حقوق شهروندی مرتبط هستند. رتبه ایران در ثبت مالکیت بین 190 کشور 86 گزارش شده و ایران در شاخص دوم امتیاز 10 را از 100 به دست آورده است.

آموزش و پژوهش: دو زیرشاخص گزارش رقابت‌پذیری جهانی (Global Competitiveness Report) منتشره از سوی مجمع جهانی اقتصاد، به موضوع آموزش می‌پردازند: بهداشت و آموزش ابتدایی که رتبه ایران در آن 49 است و آموزش عالی با رتبه 60 از میان 138 کشور. وضعیت کلی کشور در این حوزه به نسبت مناسب‌تر از بسیاری موارد دیگر ارزیابی می‌شود، اگرچه هنوز در مقایسه با کشورهای توسعه‌یافته در موارد اولیه فاصله وجود دارد؛ به عنوان مثال آخرین آمارهای داخلی نرخ باسوادی را حدود 97 درصد اعلام کرده‌اند.

محیط زیست سالم و توسعه پایدار: دانشگاه ییل شاخص عملکرد زیست‌محیطی (Environmental Performance Index) را منتشر می‌کند که 180 کشور جهان در آن مورد بررسی قرار می‌گیرند. EPI از تجمیع بیش از 20 نمایه در حوزه‌هایی مثل اقلیم و انرژی، تاثیرات سلامتی، کیفیت هوا، آب و فاضلاب و منابع آب به دست می‌آید. بالاترین رتبه در این شاخص به کشورهای فنلاند، ایسلند، سوئد و دانمارک اختصاص دارد و ایران در رتبه 105 ایستاده است.

منشوری برای اقتصاد؟

منشوری برای اجرا نشدن: همان‌طور که با نگاه به وضعیت ایران در برخی شاخص‌های مربوط به حقوق مورد اشاره در منشور مشخص است، عملکرد کشور در سرفصل‌های مورد اشاره در منشور حقوق شهروندی، مطلوب به نظر نمی‌رسد. در بعضی موارد مثل آزادی اقتصادی و فساد، ایران در نیمه پایین جدول کشورها و حتی نزدیک به انتهای آن قرار دارد. طبق متن منشور نیز قرار است دستگاه‌های تابع قوه مجریه برنامه اصلاح و توسعه نظام حقوقی خود را ظرف شش ماه از انتشار منشور تهیه و پیشرفت‌های ادواری را در این ارتباط گزارش کنند. در نگاه اولیه به نظر می‌رسد این منشور نیز همچون انبوه برنامه‌هایی که تحول ساختاری و اساسی را در نظر دارند، همچون برنامه‌های توسعه و قوانینی مثل بهبود مستمر محیط کسب‌وکار، در چرخه روزمرگی و بوروکراسی فراموش یا برخلاف اهداف اولیه آن اجرا شود. شاید اگر با واقع‌بینی بیشتری نگاه کنیم، زمانی که قوانین پشتیبان اجرا نمی‌شوند، اجرای خود منشور به طریق اولی دور از ذهن به نظر می‌رسد.

منشور تحول اقتصادی: روی دیگر سکه، استفاده از الگوی منشور برای تحول ساختاری در حوزه اقتصاد است. تجربه خصوصی‌سازی و هدفمندی یارانه‌ها، به عنوان دو نمونه از ایده‌های خوبی که طراحی و سپس اجرای آنها فاصله قابل‌توجهی با انتظارات داشت، اکنون پیش روی سیاستگذاران قرار دارد. به نظر می‌رسد اکنون همه به اجماعی حداقلی درباره لزوم اصلاحات ساختاری در اقتصاد ایران رسیده‌اند؛ اصلاحاتی که عدم اجرای آنها موجب شد سرنوشت نامناسبی برای خصوصی‌سازی و هدفمندی رقم بخورد. اهمیت اصلاحات یادشده به اندازه‌ای است که برخی صاحب‌نظران از اولویت آنها بر تدوین برنامه‌های توسعه پنج‌ساله سخن می‌گویند؛ و این به جز صاحب‌نظرانی است که به طور کلی برنامه‌نویسی جامع و میان‌مدت را مردود می‌شمارند. اشتراک بسیاری از حقوق مندرج در منشور با مبانی اقتصادی مورد اشاره در بندهای نخستین این نوشته، تصادفی نیست و دلیل آن نیز شرح داده شد. در نتیجه به نظر می‌رسد مشابه حقوق شهروندی، در حوزه اقتصادی نیز می‌توان به مبانی برای تحول ساختاری دست یافت و این مبانی را همچون منشور حقوق شهروندی، ولی در سطح قانون مصوب، به اجرا گذشت؛ البته نه با شتابزدگی و بخشی‌نگری مورد مشاهده در خصوصی‌سازی و هدفمندی. منشور تحول اقتصادی، به موضوعاتی همچون اصلاح قوانین، اصلاح قیمت‌های نسبی، روشن کردن مرز حضور بخش‌های مختلف و طراحی بهینه بازارهای مختلف خواهد پرداخت؛ موضوعاتی که برخی از آنها هم‌اکنون در مقام نظر یا عمل جاری هستند و ارتباط آنها با منشور حقوق شهروندی نیاز به توضیح چندانی ندارد.

پی‌نوشت‌ها:

1- اندیشه آزادی، نوشته محمد طبیبیان، موسی غنی‌نژاد، حسین عباسی علی‌کمر، انتشارات دنیای اقتصاد

2- تجددطلبی و توسعه در ایران معاصر، موسی غنی‌نژاد، نشر مرکز