چگونه می‌توان مشکل دارایی‌های سمی بانک‌ها را حل کرد؟

اگر یک مشتری وامی را که از بانک گرفته است بازپرداخت نکند، چاره کار ساده است. از محل وثایق مطالبات را دریافت می‌کنیم. اگر دو یا سه مشتری هم‌چنین وضعیتی داشته باشند وضع به همین صورت است. اما اگر بخش قابل توجهی از مشتریان بانک بدهی‌های خود را به بانک پرداخت نکنند، آنگاه نمی‌توان گفت مشکلی نیست و پرونده را به اداره حقوقی و وصول مطالبات ارجاع می‌دهیم تا مطالبات را دریافت کند. چنین مشکلی، ساختاری و سیستمی است و لازم است برای حل چنین مشکل ویژه‌ای راهکارهای ویژه و اختصاصی وجود داشته باشد. مشکل دارایی‌های مسموم بانک‌ها نیز شبیه به همین مشکل است. مساله این است که بخش مهمی از دارایی‌های بانک‌ها تبدیل به دارایی‌هایی شده است که نه امکان وصول آنها وجود دارد نه امکان تبدیل آنها به سرمایه‌های جدید. راهکاری که اخیراً برای این امر پیشنهاد شده است، ایجاد یک «بانک تسویه دولتی» است. بانک تسویه دولتی چیست و کارکردهای آن چیست؟ آیا در ادبیات بین‌المللی بانک‌های تسویه دولتی وجود دارند یا خیر؟ و موانع تسویه بانک‌های تسویه دولتی در ایران چه هستند؟‌ در این نوشته تلاش می‌شود به اختصار به این پرسش‌ها پاسخ داده شود.

به طور خلاصه، بانک تسویه دولتی، دارایی‌های سمی بانک‌ها و موسسات اعتباری را تملک می‌کند و به وصول آنها می‌پردازد. آن مبالغی را که در زمان معقول قابل وصول هستند دریافت می‌کند و آنهایی که قابل وصول نیستند نیز سوخت می‌شوند. به این ترتیب، مشکل دارایی‌های سمی بانک‌ها حل می‌شود یا به عبارت بهتر در خصوص آن تعیین تکلیف می‌شود. در ادبیات بین‌المللی به این شرکت‌ها، شرکت‌های مدیریت دارایی‌های مالی یا asset management companies می‌گویند. بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول در رابطه با این شرکت‌ها و نحوه تشکیل و فعالیت آنها مطالب متعددی را بیان کرده‌اند.

نخستین نکته این است که این شرکت‌ها هنگامی ایجاد می‌شوند که ریسک‌های سیستمی در نظام مالی وجود داشته باشد. عین عبارت بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول در این رابطه به این شکل است: «در یک ریسک سیستمی، اداره‌کنندگان یا مدیران تصفیه بانک، ممکن است در حجم وسیعی از دارایی‌های مشکل‌دار غرق شوند. برای مقابله با چنین فشارهایی، از دو رهیافت عمده استفاده می‌شود. یکی از آنها مبتنی بر عملکرد تک‌تک بانک‌هاست که در آن، هر یک از بانک‌ها یک واحد یا یک شرکت مدیریت دارایی‌های مالی ایجاد می‌کند تا به دارایی‌های مشکل‌دار او بپردازد. این شرکت‌های خصوصی می‌توانند به سرعت و به نحو کارآمدی دارایی‌های مزبور را به موسسات خصوصی دیگر بفروشند. رهیافت دوم، متمرکزتر است و در آن، دولت یک شرکت مدیریت دارایی‌های مالی عمومی (یا چند شرکت تخصصی مدیریت دارایی‌های مالی) ایجاد می‌کند تا به دارایی‌های مشکل‌دار کل سیستم بپردازند. در مواقعی که مشکل بزرگ است، برای تصفیه دارایی‌ها اختیارات خاصی لازم است، یا مهارت‌های مورد نیاز، کمیاب هستند؛ این شرکت‌های عمومی یا دولتی کاراتر هستند. این شرکت‌ها، دارایی‌های بانک را تملک می‌کنند و وام‌ها را بازسازی می‌نمایند، و بنابراین، بانک‌ها را از این فرآیند زمانبر خلاص می‌کنند.»

بر این اساس، شرکت‌های مدیریت دارایی‌های مالی، چیزی شبیه به شرکت‌های وصول مطالبات هستند. با این تفاوت که در هنگام مشکل دارایی‌های مالی مشکل‌دار بانک‌ها -که در ایران دارایی‌های سمی نامیده می‌شوند- این شرکت‌ها باید اختیارات خاص و ویژه‌ای داشته باشند و این اختیارات خاص و ویژه معمولاً به شرکت‌های دولتی داده می‌شوند نه به شرکت‌های خصوصی. از این روست که در ایران نیز پیشنهاد تاسیس بانک تسویه دولتی مطرح‌شده است.

پرسش دیگری که در اینجا قابل طرح است اینکه دستور کار این شرکت‌ها چیست؟ در این رابطه نیز بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول به این صورت اظهارنظر کرده‌اند: «شرکت‌های مدیریت دارایی‌های مالی، می‌توانند دستور کار موسع یا مضیق داشته باشند. آن دسته از شرکت‌های مدیریت دارایی‌های مالی که دستور کار مضیقی دارند، دارایی‌های بانکی موسساتی را که بسته شده‌اند در اختیار می‌گیرند و آنها را تصفیه می‌کنند. این شرکت‌ها، بر سرعت کار و فروش دارایی‌ها به بخش مالی تمرکز می‌کنند و در بسیاری از موارد، این کار را به بهای عدم فروش دارایی‌ها به حداکثر قیمت ممکن انجام می‌دهند. آن دسته از شرکت‌های مدیریت دارایی‌های مالی که دستور کار موسعی دارند،‌ مدیریت دارایی‌ها را در سیاق وسیع‌تر فعالیت‌های بازسازی انجام می‌دهند. این دسته از شرکت‌های مدیریت دارایی‌های مالی،‌ دارایی‌های بانک‌های دارای مشکل را تصفیه می‌کنند و همچنین، نقش نهاد بازسازی بانک را نیز بر عهده می‌گیرند و بر بازسازی نهادهای به مشکل برخورده اما قادر به ادامه فعالیت، نظارت می‌کنند.»

همان‌طور که باید بر بانک‌ها و موسسات اعتباری نظارت شود، نظارت بر شرکت‌های مدیریت دارایی‌ها نیز ضرورت دارد. «این امر در رابطه با آن دسته از شرکت‌های مدیریت دارایی‌ها که دولتی هستند، اهمیت بیشتری دارد؛ چرا که در این شرکت‌ها، حاکمیت شرکتی برای به حداکثر رساندن ارزش دارایی‌های مشکل‌دار و نیز برای کاستن از هزینه‌های مالی و جلوگیری از لطمه دیدن انضباط اعتباری، اهمیت بیشتری دارد. ساختار نهادی شرکت‌های دولتی مدیریت دارایی‌ها، باید به نحوی باشد که از استقلال عملیات آنها اطمینان حاصل آید،‌ در آنها مداخله سیاسی صورت نگیرد و آنها برای عملیات خود، پاسخگو باشند. با در نظر داشتن این اهداف، این دسته از شرکت‌های مدیریت دارایی‌ها معمولاً به عنوان نهادهایی مستقل در نظر گرفته می‌شوند و برای آنها یک فرایند بودجه‌ای مجزا نیز پیش‌بینی می‌شود. این شرکت‌ها معمولاً به طور منظم به پارلمان و مردم گزارش می‌دهند و مقررات حسابرسی سفت و سختی در مورد آنها وجود دارد.»

همچنین باید توجه داشت که شرکت‌های مدیریت ‌دارایی‌ها، شرکت‌های موقتی هستند و نباید برای همیشه فعالیت آنها ادامه داشته باشد. این شرکت‌ها برای رفع مشکلات خاص و استثنایی ایجاد می‌شوند و با رفع آن مشکلات نیز باید به فعالیت خود خاتمه دهند. با این حال، وقتی که شرکتی ایجاد می‌شود، ممکن است انگیزه داشته باشد که به فعالیت خود ادامه دهد و از آنجا که خاتمه عملیات وصول مطالبات، به معنای خاتمه فعالیت این شرکت‌هاست، ممکن است مدیران و کارکنان این شرکت‌ها در پی این باشند که فرایند وصول مطالبات را طولانی کنند. برای پیشگیری از ایجاد چنین مشکلی، باید انگیزه‌های لازم را برای مدیران و کارکنان آنها فراهم آورد که بی‌جهت فعالیت‌های خود را طولانی نکنند.

نوبت می‌رسد به آخرین پرسشی که در ابتدای این نوشته مطرح کردیم. آیا امکان ایجاد شرکت‌های مدیریت دارایی‌های مالی یا آن‌طور که در ایران پیشنهاد داده شده است، «بانک تسویه دولتی» در ایران وجود دارد. در پاسخ باید به دشواری‌های مقرراتی متعددی که در این خصوص وجود دارد، اشاره کرد. نخست اینکه ایجاد شرکت‌های دولتی در حال حاضر، جز با تصویب قانونگذار وجود ندارد. به عبارت دیگر، لازم است برای تاسیس چنین شرکتی مجوز صریح قانونی از مجلس اخذ شود. البته می‌توان شرکت‌های خصوصی را بدون مجوز مجلس تاسیس کرد اما با توجه به اختیارات فراوانی که این شرکت‌ها باید داشته باشند و در بالا به آنها اشاره شد، تاسیس شرکت خصوصی مشکلی را حل نخواهد کرد و لازم است شرکت‌های دولتی مدیریت دارایی‌ها با اختیارات خاص و ویژه‌ای که شرکت‌های خصوصی دارای آنها نیستند، تشکیل شوند. مساله مهم دیگر این است که شرکت‌های مدیریت دارایی‌ها باید این دارایی‌های مالی -یا به عبارت بهتر مطالبات- بانک‌ها را در اختیار بگیرند و به وصول آنها بپردازند.
متاسفانه انجام این امر در حقوق ایران با مشکلات بسیاری مواجه است. از قانون مدنی گرفته که در انتقال طلب، وثایق و تضامین را قابل انتقال نمی‌داند،‌ تا آیین‌نامه اجرایی قانون ثبت که برای اجرای وثایق بانکی دشواری‌های بسیاری را ایجاد کرده است، موانع جدی هستند که پیش روی شرکت‌های مدیریت دارایی‌های مالی یا بانک‌های تسویه دولتی وجود خواهند داشت و جز در صورت بازنگری کلی در قوانین و مقررات بانکی، مالی و تجاری کشور، قابل حل نیستند. از این رو باید توجه داشت که وقتی قواعد و بنیادهای اساسی برای حل مشکل دارایی‌های سمی وجود دارند، ایجاد یک نهاد تحت عنوان بانک تسویه دولتی چاره‌ساز نخواهد بود و بانک تسویه دولتی نیز به سرعت دچار همان مشکلات و چالش‌های حقوقی و اجرایی خواهد شد که در حال حاضر، بانک‌ها و ادارات وصول مطالبات آنها درگیر آنها هستند. در نهایت اینکه متاسفانه در ایران، هیچ سیستم مرکزی برای ثبت وثایق دارایی‌های مالی -جز برای وثایق غیرمنقول- وجود ندارد و این امر، تسویه مطالبات از محل آنها را بسیار دشوار می‌کند.
از این رو، اقدام اساسی‌تر و بنیادی‌تر از تاسیس بانک تسویه دولتی، اصلاح چارچوب‌های حقوقی‌ای است که منتهی به ایجاد دارایی‌های سمی می‌شوند و تا این چارچوب‌ها اصلاح نشوند،‌ تاسیس بانک تسویه دولتی به تنهایی مشکلی را حل نخواهد کرد؛ بلکه این بانک نیز دچار همان مشکلاتی خواهد شد که بانک‌ها در حال حاضر درگیر آن هستند.