قطعیت کسری بودجه

ابراهیم بهادرانی اکنون مشاور عالی اتاق بازرگانی تهران است و ابتدای این گفت‌وگو چندان به اینکه دولت روش بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را برای تدوین بودجه 1395 در پیش بگیرد، خوش‌بین نیست. معتقد است دولت باید کوچک شود تا به‌اندازه دریافت مالیات هزینه داشته باشد. نرخ سه هزار و صدتومانی ارز را بجا می‌داند و از وضعیت نرخ انرژی در بودجه 95 اظهار بی‌اطلاعی می‌کند. بر تراز عملیاتی بودجه تاکید دارد و با دقت فرآیند بودجه‌ریزی دولت را مدنظر دارد.

‌دولت در تدوین بودجه سال آینده با چه چالش‌هایی روبه‌روست و چه تنگناهایی دولت را در تنظیم بودجه سال آینده محدود می‌سازد؟

باید توجه داشت که بودجه برنامه‌ریزی مالی دولت برای یک سال است که در تدوین آن باید درآمدها (منابع) از یک سو و هزینه‌ها (مخارج) از سوی دیگر دیده شوند و تعادلی میان این دو بخش به وجود آید. در بخش منابع، اول درآمدها را داریم که عمدتاً شامل درآمدهای مالیاتی و درآمدهای حاصل از مالکیت دولت می‌شود. اصل مطلب در بودجه هم در این بخش است چون دولت با توجه به این درآمدها باید هزینه‌های خود را پوشش دهد، ولی چون این امکان را ندارد و درآمدهای مالیاتی و سود ناشی از مالکیت دولت، کفاف هزینه‌های دولت را نمی‌دهد، از درآمد نفت برای پر کردن این شکاف استفاده می‌شود. به غیر از این از سایر دارایی‌ها هم برای پر کردن این شکاف استفاده می‌کنیم. سرفصلی هم در بودجه با نام واگذاری دارایی‌های مالی داریم که عمدتاً فروش اوراق مشارکت و شرکت‌های دولتی است که در حقیقت فروش اوراق مشارکت و استقراض است که به کمک دولت برای جبران هزینه‌هایش می‌آید.

فروش شرکت‌ها یا حتی طرح‌های نیمه‌تمام نیز، در نظر گرفته ‌شده به این معنی که شرکت‌ها و طرح‌های دولتی را به فروش می‌رسانیم و پول آن را در بودجه دولت برای جبران هزینه‌های دولت استفاده می‌کنیم. واقعیت این است که اقتصاد ایران هنوز به اندازه‌ای بزرگ نشده که از طریق وصول مالیات بتوانیم نیازهای هزینه‌ای بودجه را تامین کنیم. اگر دریافت مالیات می‌توانست مثل خیلی از کشورهای صنعتی هزینه‌ها را جبران کند، می‌توانستیم به‌اندازه فروش نفت، فروش شرکت‌ها و فروش اوراق مشارکت، سرمایه‌گذاری کنیم که می‌توانست وضع اقتصاد را بسیار بهتر کند. به همین دلیل هرساله دولت در تدوین بودجه خود آیتمی را با نام تراز عملیاتی محاسبه می‌کند. این تراز عملیاتی تفاوت درآمدها و هزینه‌های دولت را گزارش می‌کند.

درآمدهای مالیاتی وصولی برابر عملکرد در کشور تقریباً 70 هزار میلیارد تومان است و هزینه‌های جاری دولت در بودجه هم تقریباً 160 هزار میلیارد تومان است. اگر سود شرکت‌ها را هم به 70 هزار میلیارد مالیات اضافه کنیم که در حدود حداکثر 20 هزار میلیارد تومان است، بخشی هم به عنوان سایر در‌آمدها وجود دارد، مابقی آن تقریباً کسری تراز عملیاتی بودجه است.

بنابراین در بودجه دولت سه سرفصل کلی وجود دارد. درآمدها که عمدتاً مالیات، سود شرکت‌ها و حقوق مالکیت دولتی است. سرفصل دوم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای است که 90 درصد آن نفت است و سوم واگذاری دارایی‌های مالی و فروش شرکت‌هاست. از سوی دیگر در بخش مصارف یا هزینه‌ها هم سه سرفصل کلی داریم که شامل هزینه‌های جاری و هزینه‌های عمرانی دولت و تملک دارایی‌های مالی (پرداخت سود و اصل اوراق مشارکت سال‌های قبل‌) است.

باید اشاره کنم برای تدوین بودجه 1394 به دلیل اینکه تخمین صحیحی از قیمت فروش نفت وجود نداشت، هنگام تدوین بودجه در مجلس قیمت نفت را حدود 40 دلار در نظر گرفتند و به دولت اجازه دادند در صورت افزایش قیمت بتواند اضافه هزینه‌ای را از این بابت برای افزایش بودجه طرح‌های عمرانی پرداخت کند. این حالت از افزایش قیمت نفت محقق نشد و ما باید کل بودجه دولت را 220 هزار میلیارد تومان در نظر بگیریم. امسال در بخشنامه بودجه، قیمت نفت 43 دلار دیده شده و به احتمال زیاد همین رقم هم محقق خواهد شد. قیمت ارز برای هر دلار هم سه هزار و 100 تومان در نظر گرفته شده است. معمولاً دولت هر سال قیمت ارز مبادله‌ای را که قیمت پایه ارز محسوب می‌شود و کمی کمتر از نسبت تفاوت تورم داخل و تورم کشورهای صنعتی است، افزایش می‌دهد که تصریح برنامه پنجم توسعه نیز بر این اساس است. برای سال 1395 و در بودجه مربوط به این سال در حدود 8 /8 درصد به قیمت ارز مبادله‌ای اضافه شده است، سال گذشته این رقم 7 /7 درصد در نظر گرفته شده بود. این افزایش در قیمت ارز به دلیل حفظ قدرت صادراتی اقتصاد است و چون ما در کشور تورم بالا داریم برای حفظ قدرت صادرات و جلوگیری از ضرر صادرکنندگان از یک‌طرف و رقابتی شدن کالاهای تولیدی با تولیدات خارح از طرف دیگر، این سیاست اتخاذ می‌شود.

‌ به نظر می‌رسد دولت عمدی در این مساله دارد، با توجه به سیاست تک‌نرخی شدن ارز که شاید سیاست آینده دولت باشد فاصله نرخ بازار دلار را با نرخ مبادله‌ای آن کاهش می‌دهد تا به‌تدریج این شکاف از میان برود. نظر شما چیست؟

این موضوع سال به سال فرق می‌کند. تا آنجا که من در ذهن دارم، پارسال 2850 تومان بود و قرار هم همین بود که به تدریج این فاصله کاهش پیدا کند و متناسب با شرایط بازار پیش برود. البته این یک برداشت است، ولی مهم‌تر از آن این است که ما حدود 40 میلیارد دلار صادرات غیرنفتی داریم. نمی‌توانیم کاری کنیم که کالاهای صادراتی به زیان‌دهی بیفتند. چون وقتی 15 درصد تورم داریم و قیمت ارز را افزایش نمی‌دهیم، به تدریج این کالای صادراتی صرفه‌اش را از دست می‌دهد و به زیاندهی می‌افتد. بنابراین این سیاست، سیاست درستی است که اتخاذ شده. اگر تورم در اقتصاد ایران متناسب با تورم در کشورهای صنعتی و حدود دو، سه تا چهار درصد بود می‌توانستیم نرخ ارز را تغییر ندهیم، وگرنه اگر ارز را نگه داریم، واردات ارزان‌تر می‌شود، صادرات ما گران‌تر می‌شود و نهایتاً مقدار واردات بیشتر می‌شود. نهایتاً این یک سیاست پولی-ارزی است که به کمک سیاست تجاری می‌آید و اجازه نمی‌دهد شرایط به هم بریزد. این عمد را می‌توانیم به بحث یک‌نرخی کردن، مرتبط بدانیم. بحث دوم این است که کالای صادراتی ما ضرر نکند، ورود کالاهای وارداتی به کشور ما خیلی سود نداشته باشد که واردات بیاید و بازار ما را اشغال و اشباع کند. شاید افزایش درآمد دولت از این محل که صورت می‌گیرد موضوع جانبی باشد.

‌ یارانه‌ای که دولت روی همین ارز 3100‌تومانی می‌دهد، چه تبعاتی برای اقتصاد دارد؟ بهتر نیست صادرات و واردات و کل اقتصاد به سمت قیمت واقعی حرکت کنند؟

موضوع نرخ ارز را نباید مساله ساده‌ای در اقتصاد انگاشت. زمانی که ما به دنبال گران کردن نرخ ارز هستیم باید اثر این گرانی را روی بخش‌های مختلف اقتصاد و به خصوص سطح رفاه خانواده‌ها مورد بررسی قرار دهیم. نرخ ارز موضوعی چندوجهی است و دولت نمی‌تواند به سادگی و یک‌مرتبه نرخ آن را افزایش یا کاهش دهد. ما در سال حدود صد میلیارد دلار واردات و صادرات داریم. اگر تولید ناخالص ملی کشور را معادل 400 میلیارد دلار در نظر بگیریم با تقسیم میزان صادرات و واردات بر میزان تولید ناخالص داخلی درمی‌یابیم که 25 درصد GDP کل کشور را صادرات و واردات تشکیل می‌دهد. از آنجا که واردات و صادرات وابسته به نرخ ارز است پس نمی‌توان تغییرات نرخ ارز را بر تولید ناخالص ملی نادیده‌ گرفت. بنابراین به نظر من سیاست ارزی یک موضوع چندوجهی است و باید ابعاد مختلف آن بررسی و متناسب با آن تصمیم‌گیری شود. اینکه برخی به راحتی می‌گویند که چرا دولت نرخ ارز را رها نمی‌کند تا میزان عرضه و تقاضا بر قیمت آن تاثیرگذار باشد، به این دلیل است که بازار عرضه و تقاضای ارز به صورت رقابتی وجود ندارد و عرضه‌کننده اصلی ارز در ایران بانک مرکزی است.

‌ توصیه شما به دولت در بودجه 95 چیست. آیا نرخ 3100 تومان نرخ مناسبی است؟

به نظرم سیاستی که اتخاذ شده درست است. البته مابه‌التفاوت نرخ تورم در ایران و تورم در کشورهای صنعتی که عمده واردات از آن کشورها صورت می‌گیرد باید تعیین‌کننده نرخ ارز باشد. در این روش تفاوت نرخ‌های تورم هرساله بر نرخ ارز افزوده شود. اما از آنجا که دولت در ایران سیاست ضد‌تورمی دارد به نظرم تعیین این نرخ در بودجه معقول و منطقی است.

‌اگر مایل باشید، روی بحث انرژی و رویکرد دولت در زمینه انرژی و در بودجه سال 95 هم تحلیل خود را بگویید؟

واقعیت این است که از یک طرف منابع ما بسیار کم است و از طرف دیگر دولت بسیار بزرگ شده است و اگر به این ترتیب پیش برود مشکلات بزرگ‌تر هم می‌شود. ما در حال حاضر در بودجه چند مشکل داریم. اول اینکه هزینه‌های جاری‌مان بسیار رشد کرده است. به این معنی که از 220 هزار میلیارد تومان رقم کل بودجه 30 تا 40 هزار میلیارد تومان آن صرف بودجه‌های عمرانی و مابقی صرف هزینه‌های جاری می‌شود.

‌ میزان کسری بودجه عملیاتی چقدر است، برآوردها حدود 90 هزار میلیارد تومان است؟

البته میزان کسری بودجه مذکور 90 هزار میلیارد تومان نیست. باید سود شرکت‌های دولتی هم در نظر گرفته شود. دولت در حال حاضر حدود 40 تا 50 هزار میلیارد تومان در بودجه عملیاتی‌اش کسری دارد که باید این را به نحوی جبران کند. جبران این کسری بودجه از دو وجه صورت می‌گیرد، اول اینکه هزینه‌هایش را کم کند و دوم اینکه درآمدش را زیاد کند. کاهش هزینه‌ها با این شکل از سیاستگذاری‌ها ممکن نیست. دولت باید به بخش خصوصی میدان دهد تا قوی شده و ایجاد شغل کند. باید مسیری در پیش گرفته شود که دولت تنها سیاستگذاری کند. از نظر من حتی اجرای طرح‌های عمرانی هم باید با استفاده از امکانات موجود در بخش خصوصی صورت گیرد. بنابراین رویکرد ما باید نسبت به اداره مملکت تغییر کند، دولت کوچک، تعداد قوانین کمتر شده و مردم احساس راحتی بیشتری برای کار داشته و فضای کسب‌وکار آماده شود تا مردم بیایند و سرمایه‌گذاری کنند و سود کسب کنند. دولت هم در این میان حسادت و دخالت در اینکه مردم سود داشته باشند، نکند.
این نکته آخر را از این جهت می‌گویم که دولت شریک سود مردم است. شما اگر صد تومان گیرتان بیاید، باید 25 تومان از سودی را که به دست می‌آورید، به دولت بدهید. بنابراین یک طرف دولت است و طرف دیگر مردم. در این شرایط دولت باید کمک کند که شریکانش بتوانند کار پرسودتری را انجام دهند. این کاری است که کشورهای صنعتی می‌کنند. اما سیاستگذاری‌های ما در این مورد دچار اشکال است. ما باید فضای کسب و کار را برای مردم تسهیل کنیم. باید کاری کنیم که مردم ثبات اقتصادی را حس کنند و بتوانند آینده را پیش‌بینی کنند. آنها باید تشویق به سرمایه‌گذاری شوند و برای مملکت ایجاد درآمد کنند. در این صورت حجم اقتصاد بزرگ و درآمد دولت زیاد می‌شود و دیگر مجبور نیستیم نفت را که ثروت آیندگان است بفروشیم و صرف هزینه‌های جاری کنیم.

‌به نظر می‌رسد موضوع فروش طرح‌های نیمه‌تمام در بودجه سال 95 جدی‌تر است. سال گذشته از محل فروش طرح‌های نیمه‌تمام در حدود شش هزار میلیارد تومان بودجه اختصاص داده شده ‌بود. آیا در بودجه در سال 95 رقمی بیش از این میزان در نظر گرفته شده است؟

درباره میزان اعتباری که قرار است در بودجه سال آینده از محل فروش طرح‌های نیمه‌تمام حاصل شود هنوز آمار مشخصی ارائه نشده ‌است. در آیین‌نامه‌ای که در دست تدوین است اعلام شده است که یک گروه کارشناس قیمت پایه را تعیین کنند و پس از تعیین قیمت پایه موضوع به مزایده گذاشته شود. ببینید طرح‌های زیربنایی چیزی نیست که شما به هر کسی بتوانید واگذار کنید. یکی ممکن است بیاید به شما پول بیشتری بدهد ولی شما نباید این طرح را به او بفروشید. چون طرح بایستی بعداً برای مملکت سود اجتماعی و اقتصادی به وجود آورد. دولت برای دادن طرح‌ها باید گزینش کند و آدم‌هایی که شایستگی اجرای آنها را دارند طرح‌ها را بخرند.

‌با این شیوه آیا رانت و فساد به وجود نمی‌آید؟

در پاسخ به این سوال اشاره‌ای می‌کنم به واگذاری شرکت‌های دولتی در راستای اجرای اصل 44. در حال حاضر همگان می‌دانند که خیلی از این واگذاری‌ها درست نبوده و باید در شیوه واگذاری‌ها تجدیدنظر شود. عده‌ای معتقد هستند حتی واگذاری‌ها باید متوقف شود و مجدداً به دولت بازگردد. ما نباید به خاطر ترس از اشتباه، کل موضوع را رها کنیم. من معتقد هستم در اجرای قانون و برنامه‌ای ممکن است در جاهایی محاسبات درست از آب درنیاید، این نباید باعث شود که اصل را فدای فرع کنیم. اصل این است کسی که می‌خواهد طرح یا پروژه عمرانی را برای کشور اجرا کند شایستگی‌اش را از نظر مالی و از نظر فنی و غیره داشته باشد و بتواند پروژه را به نتیجه برساند.

‌ آماری ارائه دهید در خصوص اینکه در بودجه 95 چه اتفاقی برای مالیات‌ها قرار است رخ دهد؟ چه میزان امکان گسترش پایه‌های مالیاتی وجود دارد؟ آیا شیوه دولت درباره مالیات‌ها در بودجه 94 موفقیت‌آمیز بود؟

آنچه بخشنامه ‌بودجه نشان می‌دهد این است که امسال در لایحه بودجه وصول مالیات معادل 80 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. وصول مالیات چند قسمت دارد؛ یک بخش گمرک است که اگر واردات ما زیاد شود وصولی مالیات این بخش هم زیاد می‌شود که البته روند واردات در سال جاری نزولی است. در حال حاضر دورنمایی نیست که بگوییم سال آینده واردات ما بیشتر خواهد شد. یک بحث دیگر مالیات حقوق است که قرار شده 10 درصد به صورت میانگین افزایش یابد. این مورد هم خیلی بر مالیات‌ها اثری نخواهد داشت. بحث سوم وضعیت سوددهی شرکت‌هاست که اگر رکود باشد و رشد نداشته باشیم این موضوع هم نمی‌تواند بر وصول مالیات بیفزاید. بنابراین خیلی نمی‌توانیم روی این موارد حساب کنیم. یک بحث دیگر هم مالیات بر ارزش افزوده است. نرخ مالیات بر ارزش افزوده اکنون به سقف 9 درصد رسیده است، این در حالی است که در قانون سقف هشت درصد دیده شده بود. یک درصد هم برای محیط زیست می‌گیرند که می‌شود 9 درصد. دولت در این بخش هم دیگر نمی‌تواند نرخ را بالا ببرد. بنابراین باید میزان فروش بالاتر برود. اگر میزان فروش بالا برود، می‌‌توان امیدوار بود که درآمد دولت افزایش یابد.

با توجه به این شرایط یک راه می‌ماند و آن هم گسترش پایه مالیاتی است. و این امر بستگی به شناسایی قشرهایی دارد که از پرداخت مالیات فرار می‌کنند یا مالیات کمتری پرداخت می‌کنند. اگر دولت بتواند این افراد را شناسایی کند و آنها را مشمول مالیات قرار بدهد در خصوص افزایش میزان درآمد مالیاتی می‌توان امیدوار بود.

در مورد انرژی هم باید گفت واقعی نبودن قیمت انرژی اقتصاد را دچار بحران کرده است، بدین نحو که اقتصاد از حالت رقابتی خارج شده است. به عنوان مثال گفته می‌شود کامیون‌داران ما به اندازه ثلث همکاران خود در اروپا بار حمل می‌کنند زیرا با دریافت سوخت ارزان با این میزان حمل بار درآمد مورد نظر را به دست می‌آورند، از طرف دیگر هم دولت نگران است که افزایش قیمت باعث افزایش تورم شود. من فکر می‌کنم یکی از جاهایی که ما باید برنامه‌ریزی صحیحی بکنیم همین بحث انرژی است. دو رویکرد در رابطه با انرژی وجود دارد، یکی بحث قیمت‌هاست و دیگری بحث ضایعاتی است که در رابطه با انرژی داریم. شما می‌دانید که ما معادل چهار میلیون بشکه نفت در کشور انواع سوخت مصرف می‌کنیم. این آمار را اگر نسبت به سایر کشورها مقایسه کنیم به این نتیجه می‌رسیم که ما باید با دو میلیون بشکه بتوانیم کشور را اداره کنیم. مصرف زیاد سوخت دو دلیل دارد، یکی ارزان بودن آن و دیگری عدم سرمایه‌گذاری در این بخش است که به نظرم باید قیمت‌ها را افزایش دهیم تا قاچاق سوخت از بین برود و بخش‌های استفاده‌کننده از انرژی به‌صورت رقابتی کار کنند و با سرمایه‌گذاری در این بخش و کاهش مصرف از فشار افزایش قیمت بر مردم بکاهیم. اتفاقاً این بخش جایی است که سرمایه‌گذاران خارجی علاقه‌مند به سرمایه‌گذاری هستند و ما باید از شرایط پساتحریم استفاده کنیم و با دعوت از سرمایه‌گذاران در بخش انرژی سرمایه‌گذاری و در مصرف آن صرفه‌جویی کنیم.

‌ در مورد کسری بودجه، موضوعی که در اقتصاد ایران تبدیل به عادت شده است، سوالی بپرسم. اگر کسری بودجه نداشته باشیم باید تعجب کنیم. امسال وضعیت چگونه است یعنی پیش‌بینی از کسری بودجه سال 94 چه میزان است و چقدر کسری بودجه خواهیم داشت؟

چیزی که در شش‌ماهه‌ عمل شده است نشان‌دهنده این امر است که ما کسری بودجه‌مان زیاد است. اما معمولاً در اسفند است که کسری بودجه به‌طور دقیق مشخص می‌شود.

‌ چقدر پیش‌بینی کسری بودجه می‌شود؟

پیش‌بینی نشان می‌دهد کسری داریم. اینکه چقدر است بستگی به هنر برنامه‌ریزان دارد که چقدر بتوانند در هزینه‌ها صرفه‌جویی کنند. چقدر بتوانند اوراق مشارکت و اوراق خزانه منتشر کنند. اینها چیزی است که الان نمی‌شود به صورت قطعی درباره آن اظهارنظر کرد. ولی دورنمای کار نشان می‌دهد ما کسری بودجه خواهیم داشت. چون می‌دانید که بودجه ما دوسطحی یا سه‌سطحی است. سطح اولش که 220 هزار میلیارد تومان است قطعاً 220 هزار میلیارد تومان درآمد با این شرایطی که دارد پیش می‌رود، محقق نخواهد شد ولی اجازه بدهید که مدتی بگذرد ببینیم آقایان چه کار می‌کنند. الان خیلی زود است برای اینکه پیش‌بینی دقیقی از بودجه داشته باشیم.