شگردهای فسادزدایی

پدیده فساد، موضوعی است که کمابیش در کلیه جوامع و کشورهای مختلف با درجات و شدت و حدت مختلف وجود دارد. فساد مالی و اداری یک پدیده جهانی است و مختص هیچ گروه یا دسته خاصی از کشورهای دنیا نیست اما در عین حال، این پدیده ممکن است در یک کشور فعالیتی عادی تلقی شود اما در برخی کشورها به عنوان یک ناهنجاری اجتماعی مورد توجه قرار گیرد. به عبارت دیگر، در یک نگاه حدی، هر چه فعالیت‌های فسادآلود در یک کشور به صورت یک پدیده ناهنجار و غیرارزشی در اذهان مردم و دولتمردان آن کشور جای گیرد، آن کشور از درجه و موقعیت برتر و ممتازتری نسبت به سایرین برخوردار است.

برخی صاحب‌نظران، فساد را آن دسته از فعالیت‌های کارکنان و مسوولان دولت می‌دانند که اولاً به منافع عمومی لطمه بزند و ثانیاً هدف از انجام آن، رساندن فایده به عامل (کارمند اقدام کننده) یا به شخص ثالثی باشد که عاملی را برای این اقدام اجیر کرده باشد. یک دستگاه فاسد در تمام ساختار نظام اجتماعی اختلال ایجاد می‌کند. هرگاه صاحب قدرتی که مسوول اداره یا سازمانی است، بر اثر دریافت رشوه نقدی یا غیرنقدی اغوا شود و به انجام کارهای غیرقانونی مبادرت ورزد، این فرد به منافع عمومی زیان رسانده است. برخی از محققان معتقدند فساد را باید با توجه به دیدگاه‌های عمومی مردم تعریف کرد، از این‌رو، اقدامی که در چارچوب فعالیت‌های اداری و دولتی از دید مردم جامعه، غیراخلاقی و مضر باشد، مصداق فساد است.

سازمان شفافیت بین‌المللی (International Transparency) مطابق با سال‌های گذشته، در آستانه سال 2016، نتایج بررسی خود از رتبه‌بندی فساد در کشورهای مختلف را در اواسط ژانویه 2016 منتشر کرد که بر اساس آن، ایران بدون تغییر در امتیاز مکتسبه نسبت به سال قبل (نمره 27 از 100)، با شش پله ترقی از جایگاه 136 به جایگاه 130 ارتقا یافت. بدترین کشورها در این رتبه‌بندی، سومالی، کره شمالی و افغانستان و در صدر این جدول نیز کشورهای دانمارک، فنلاند و سوئد قرار دارند. در عین حال، دو کشور برزیل و ترکیه نیز بدترین کارنامه را از لحاظ نزول رتبه نسبت به سال قبل به خود اختصاص داده‌اند که برزیل از رتبه 69 به رتبه 76 و ترکیه نیز به رتبه 66 سقوط کرده است.

در این گزارش آمده است که موضوع فساد در مقیاس گسترده‌ای در دنیا وجود دارد به طوری که 68 درصد از کشورهای دنیا به طور جدی با مشکل فساد دست به گریبان هستند که این وضعیت شامل نیمی از کشورهای عضو گروه G20 هم می‌شود و هیچ کشوری در دنیا وجود ندارد که از فساد اداری و مالی در امان باشد! بلکه میزان فساد در همه کشورهای دنیا با شدت و ضعف، وجود دارد. در بخش رتبه‌بندی منطقه‌ای نیز، اروپای شرقی و آسیای مرکزی با 95 درصد فساد در بدترین رتبه و اروپای غربی و اتحادیه اروپا با 23 درصد فساد در بهترین رتبه جای گرفته‌اند. همچنین، در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا (MENA) میزان فساد 84 درصد اعلام شده است که نشان از وضعیت بسیار نامناسب کشورهای این حوزه دارد به ویژه آنکه بخش بزرگی از تولیدکنندگان نفت دنیا در این منطقه قرار دارند. در میان کشورهای اسلامی نیز، قطر با کسب شاخص 71 در رتبه 22 جهانی و امارات متحده عربی با کسب شاخص 70 در رتبه 23 و حتی بالاتر از کشورهایی مانند فرانسه قرار گرفته‌اند.

این سازمان به منظور رتبه‌بندی کشورهای مختلف از شاخص «ادراک فساد» استفاده می‌کند که از مجموعه‌ای از شاخص‌ها از جمله وضعیت مدیریت دولت در کشورها، شرایط دسترسی شهروندان به خدمات عمومی، ساختار حقوقی و قضایی حاکم و نیز موقعیت بخش خصوصی تشکیل شده است. در واقع بر مبنای نوع نگاه این سازمان، این تنها دولت نیست که مسوول کاهش فساد در یک کشور است بلکه مجلس، نهادهای مدنی، صاحبان مشاغل، رسانه‌ها و حتی شهروندان عادی نیز در کاهش میزان فساد مسوول و موثر هستند چرا که فساد برای همه نامطلوب است و مبارزه با آن نیز یک مسوولیت مشترک است.

سازمان شفافیت بین‌المللی معتقد است سالانه به طور متوسط از هر چهار نفر در سطح دنیا، یک نفر رشوه پرداخت کرده است. به عبارت دیگر، 25 درصد از مردم دنیا برای انجام امور عادی و روزمره خود، از سر ناچاری یا تبدیل شدن ارتشا به یک هنجار پذیرفته‌شده، اقدام به پرداخت رشوه کرده‌اند. ابتدا باید دید، چه عواملی موجب افزایش میزان فساد مالی و اداری در کشورهای مختلف می‌شود و سپس، افزایش آن، چه تاثیری بر روندهای اقتصادی جامعه بر جای می‌گذارد.

هربرت ورلین، فساد را در دو گونه فساد تصادفی (اتفاقی) و فساد نظام‌مند (حاد) طبقه‌بندی می‌کند. او معتقد است، فساد تصادفی مانند خطای یک بازیکن فوتبال است که داور با ضربه کاشته، پنالتی یا کارت زرد و قرمز، تیم و بازیکن خاطی را جریمه می‌کند اما فساد نظام‌مند، مانند آن است که بازیکنان یک یا هر دو تیم، به بازی خشونت‌آمیز تشویق و ترغیب شوند که در این صورت، شکل ماهیت بازی از یک بازی مسالمت‌آمیز و جوانمردانه، به ضد بازی تغییر ماهیت می‌دهد. به عقیده این نظریه‌پرداز، این شکل از فساد، رشد اقتصاد و توسعه بسیاری از کشورهای در حال توسعه و کمتر توسعه‌یافته را به شدت تهدید می‌کند.

فساد و سرمایه اجتماعی

در واقع، فساد بر اعتماد عمومی جامعه و سرمایه اجتماعی آن که امروزه به عنوان یکی از عوامل مهم غیراقتصادی در روند رشد و توسعه، بر آن تاکید ویژه می‌شود، لطمه وارد می‌کند که نتیجه آن نیز در حوزه اقتصادی عمدتاً در افزایش هزینه‌های مبادله و کاهش حاشیه سود به ویژه در فعالیت‌های مولد است به گونه‌ای که حتی می‌تواند موجب از میان رفتن کامل حاشیه سود و در نتیجه، عدم تمایل به سرمایه‌گذاری در حوزه‌های مولد و ارزش‌افزای اقتصادی شود.

همچنین؛ فساد، رقابت و انگیزه‌های رقابت بین بنگاه‌ها را کاهش می‌دهد چرا که بنگاه‌ها و فعالان اقتصادی، نه با افزایش کیفیت و کاهش قیمت و در نهایت جلب نظر و رضایت مشتریان، بلکه با پرداخت رشوه به مقامات دولتی، قادر خواهند بود جایگاه بازاری و حتی انحصاری خود را در بازار تثبیت کنند که در حوزه کلان، لطمات جبران‌ناپذیری بر اقتصاد ملی هر کشوری وارد می‌کند که به نوبه خود موجب کاهش بهره‌وری در اقتصاد ملی نیز می‌شود.

این پدیده به ویژه در کسب سودهای ناشی از مداخله در بخش عمومی و پروژه‌های دولتی، خود را بیشتر نمایان می‌کند جایی که افراد با اعمال نفوذ، پرداخت رشوه یا وعده حمایت سیاسی از افراد خاص به منظور رسیدن به جایگاه‌ها و مقامات خاص دولتی، پروژه‌های دولتی و بخش عمومی را بدون رعایت تشریفات و رقابت سالم، از آن خود می‌کنند. این موضوع، علاوه بر افزایش شدید هزینه‌های تمام‌شده پروژه‌های بخش عمومی، عمدتاً موجب کاهش سطح کیفی این پروژه‌ها و اتلاف شدید منابع عمومی می‌شود که به ویژه در دنیای امروزی، نقش مهمی در رشد و توسعه هر کشوری ایفا می‌کنند. در واقع، بدون وجود اراده و برنامه‌ریزی برای مبارزه با فساد در یک سیستم حکومتی، نمی‌توان امید چندانی به مثمر ثمر بودن برنامه‌های توسعه داشت و عملاً منابع اقتصادی در یک سیستم فاسد به شدت ناکارا و غیرموثر خواهند بود چرا که از منظر اقتصاددانان بخش عمومی، فسادزدایی تاثیرات مهمی بر استفاده کارا از منابع، احساس عدالت، استمرار رشد اقتصادی، ترمیم شکست‌های بازار و دولت، فرهنگ سالم اقتصادی و رضایت سیاسی دارد.

از سوی دیگر، اگر دولت و اعمال قانون توسط دولت را منبع مشروعیت حاکمیت تلقی کنیم، فساد به ویژه ارتشا، از جمله عوامل کاهش و حتی سقوط مشروعیت دولت‌ها در اذهان عمومی است که فراگیر شدن آن علاوه بر آنکه می‌تواند شیرازه نظم و امکان اعمال قانون توسط دولت را مختل کند، موجبات سقوط اخلاقی جامعه را نیز فراهم می‌آورد، چرا که وقتی عامه مردم شاهد رفتارهای فسادآلود مدیران رده‌های مختلف یک دولت باشند، انگیزه‌های تشدیدشونده‌ای در خصوص دامن زدن به این فرآیند در آنها ایجاد می‌شود.

پلیس، گمرک، شهرداری و دستگاه‌های قضایی مهم‌ترین سازمان‌هایی هستند که از نظر سازمان شفافیت بین‌المللی در معرض فساد قرار دارند و جالب‌تر آنجاست که این سازمان‌ها، در واقع سازمان‌هایی هستند که دارای بیشترین سطح و عمق ارتباط با شهروندان هر کشور هستند. از این منظر، آلوده شدن هر یک از این دستگاه‌ها و سازمان‌ها به فساد اداری و مالی، علاوه بر موارد فوق، به نوعی ایجاد‌کننده و گسترش‌دهنده بخش زیرزمینی و سیاه اقتصاد هستند که به دلیل عدم نظارت و شفافیت بر جریان پولی آن، هم دولت و بخش عمومی را از منابع اقتصادی قابل دسترس محروم می‌کند، هم بر جریان اخلاق جامعه تاثیر به شدت منفی می‌گذارد و هم روند رشد اقتصادی را کند می‌کند.

به طور مثال، عنوان می‌شود که در حال حاضر سالانه حدود 20 میلیارد دلار کالای قاچاق وارد کشور می‌شود که بخش عمده آن نیز از مبادی کاملاً شناخته‌شده و قابل رصد وارد کشور می‌شود. به عبارت دیگر، این حجم از مبادلات در حدی نیست که بتوان آن را از طریق حمل کوله‌ای، احشام یا وانت‌های کوچک به داخل کشور منتقل کرد که بدین‌ترتیب، بخش عمده قاچاق کالا را می‌توان یک فساد نظام‌مند و سازمان‌یافته تلقی کرد.

مثال بالا شاید بتواند به نوعی پاسخ‌دهنده انگیزه‌ها و عوامل ایجاد فساد در یک کشور باشد. قاچاق چیست؟ قاچاق عبارت است از ورود یا خروج کالاها به یک کشور بدون انجام تشریفات گمرکی. اما چرا برخی ترجیح می‌دهند دست به چنین اقدامی بزنند؟ در وهله اول، وجود قوانین و مقررات پیچیده و دست و پاگیر، پرداخت عوارض گمرکی و در نتیجه اختلاف شدید میان قیمت کالاهای مشابه که به صورت رسمی وارد کشور شده‌اند با قیمت جهانی آن. به عبارت دیگر، ممانعت از تجارت آزاد و ایجاد بازارهای غیررقابتی، انحصاری، دستکاری قیمت‌ها و به طور کلی هر نوع دخالت غیربازاری و غیرنظارتی دولت در اقتصاد که موجب ایجاد اختلاف قیمت میان کالای واردشده از مبادی رسمی و قیمت جهانی آن شود، انگیزه‌های قاچاق کالا را افزایش داده و شدت آن با میزان این اختلاف قیمت رابطه مستقیم و حتی گاهی غیرخطی شتابنده دارد.

به یک مفهوم دیگر، گاهی قوانین، تعدد قوانین، پیچیدگی‌های غیرضروری و نیز عوامل نهادی خود تسریع‌کننده پدیده فساد در یک کشور می‌شوند. در مثال فوق، عدم باور دولت به کارکردهای بازار، نهادینه شدن و رسوب تفکرات ضد نظام بازار در اقتصاد ایران، بر شدت پدیده قاچاق افزوده است. به عبارت دیگر، تا زمانی که دولت با تجارت خارجی چنین رفتار نهادی داشته باشد، تقریباً هر نوع اهرم دیگری برای ریشه‌کن کردن پدیده قاچاق چندان کارا نخواهد بود. رتبه 131 ایران در میان 137 کشور مورد بررسی در بخش توانمندسازی تجارت خود گویای وجود مشکلات نهادی بسیار در حوزه تجارت است.

به دیگر مفهوم، به منظور پیشگیری از فساد، باید ریشه‌ها و عوامل بنیادین آن را شناسایی کرد و از میان برداشت و هر نوع مبارزه با عوارض و پیامدهای ثانوی آن، تقریباً جز اتلاف وقت و منابع ثمر دیگری ندارد که این امر نیز نیازمند تحولات اساسی و پایه‌ای در نگرش‌های دولت و ملت و در وهله اول دولت به پدیده‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، سیاسی و از میان بردن زمینه‌ها و زوایای پنهان احتمال بروز انواع فساد اداری و مالی است.

در تئوری انتخاب عمومی گفته می‌شود در تصمیم‌گیری‌های عمومی و قانونگذاری، هرگاه قصد تصمیم‌گیری برای یک فرد مشخص را داشته باشیم، باید اصل را بر «برائت» بگذاریم مگر آنکه خلافش ثابت شود مانند حضور یک فرد در محضر قاضی دادگاه. اما در تصمیم‌گیری‌های اجتماعی و در هنگام قانون‌نویسی برای جامعه، درست باید عکس آن عمل کنیم و فرض و اصل را بر «خطاکار» بودن همه افراد جامعه بگذاریم و در نتیجه، قانون را به گونه‌ای تدوین کنیم که هیچ‌کس نتواند از آن سوءاستفاده کند. چنین دیدگاهی مستلزم دانش وسیع قانون‌نویسان از سازوکارهای اقتصادی و اجتماعی و نیز تدوین و ابلاغ قوانینی است که از منظر نهادی مانع هرگونه سوءاستفاده افراد شود و از طرف دیگر نیز، سازوکارهای نظارتی که امروزه در دنیا عمدتاً به صورت مکانیزه کردن امور اداری و مالی است، به خوبی در یک سیستم حاکمیتی مورد پذیرش و اجرا قرار گیرد.

چرا فسادزدایی جواب نمی‌دهد؟

پرسشی که در این میان قابل طرح است آنکه چرا با وجود شعارهای بسیار زیاد در زمینه مبارزه با فساد در کشور، ما همچنان نتوانسته‌ایم رتبه درخور و شایسته‌ای را کسب کنیم؟ به منظور پاسخ به این پرسش، لازم است شاخص‌های ادراک فساد

(Corruption Perception Index) را مورد مداقه قرار دهیم.

■ شاخص راهنمای ریسک بین‌الملل: این شاخص به منظور مشخص کردن میزانی است که احتمالاً مقامات ارشد دولتی، تقاضای پرداخت‌های خاصی دارند. در نتیجه نسبت به این خواست‌ها، پرداخت‌های غیرقانونی در سطح پایین دولتی انتظار می‌رود که به شکل رشوه مرتبط با جوازهای وارداتی و صادراتی، کنترل نرخ ارز، ارزیابی‌های مالیاتی، حمایت‌های پلیسی و اخذ وام امتیاز باشد.

■ شاخص گزارش رقابت جهانی: مبنای امتیازدهی در این شاخص، بر اساس نظرخواهی از مدیران بنگاه‌های اقتصادی که قصد سرمایه‌گذاری در کشور میزبان را دارند، قرار دارد. این شاخص، میزان پرداخت‌های اضافی مرتبط با مجوز واردات و صادرات، جواز کسب و کار، کنترل نرخ ارز، ارزیابی مالیاتی، حمایت‌های پلیسی و درخواست وام را مشخص می‌کند.

■ شاخص‌های اخلاقی و فساد شرکت‌ها: شامل شاخص فساد غیرقانونی شرکت؛ که دربرگیرنده سهم بنگاه‌هایی است که در کشور نسبت به اخلاق کاری، وجوه غیرقانونی سیاسی، هزینه تصرف دولت، متوسط فراوانی رشوه در خرید و تصرف فعال و فساد در سیستم بانکی نظر رضایت‌بخشی داشته باشند، شاخص فساد قانونی شرکت‌ها؛ سهم بنگاه‌هایی که تاثیر وجوه سیاسی قانونی یا نفوذ سیاسی غیرموجه را رضایت‌بخش عنوان می‌کنند، شاخص اخلاقی بخش عمومی؛ درصد بنگاه‌هایی که نسبت به صداقت سیاستمداران نظر رضایت‌بخشی داشته باشند، شاخص اثربخشی قانونی نظام قضایی؛ سهم بنگاه‌هایی که نسبت به استقلال قضایی، رشوه قضایی، کیفیت چارچوب قانونی و حمایت از مالکیت (در سال 2015 ایران در حفاظت از مالکیت رتبه 109 را کسب کرد که به هیچ عنوان رتبه مناسبی نیست) نظر رضایت‌بخشی داشته باشند، شاخص اداره شرکت‌ها؛ درصد شرکت‌ها و بنگاه‌هایی که نسبت به حمایت از سهامداران جز، کیفیت آموزش، تمایل به تفویض اختیار، پارتی‌بازی و اداره شرکت‌ها، نظر رضایت‌بخشی داشته باشند.

■ شاخص‌های حکمرانی: شامل اندازه‌گیری شش بعد از حکمرانی؛ شاخص پاسخگویی، حقوق انسانی، شهروندی و سیاسی افراد، شاخص عدم ثبات و درگیری سیاسی؛ احتمال فعالیت‌های تهدیدآمیز یا تغییر در حکومت، شاخص کارآمدی حاکمیت؛ میزان بوروکراسی اداری و کیفیت ارائه خدمات عمومی، بار سنگین مقررات؛ اندازه‌گیری آثار نهایی سیاست‌های نامناسب بازار، حاکمیت قانون؛ کیفیت اجرای قراردادهای پلیس و دادگاه‌ها و احتمال جرائم و درگیری‌ها، شاخص کنترل فساد؛ اندازه‌گیری قدرت بخش عمومی برای منافع شخصی.

واضح است که ایران از منظر شاخص‌های یادشده به ویژه در حوزه شاخص‌های تجارت بین‌الملل و رقابت، در وضعیت قابل قبولی قرار ندارد و به منظور ارتقای رتبه کشور در این حوزه، لازم است تغییرات نهادی و قوانین متناسب با آن تدوین و ابلاغ شود.

یک نمونه موردی

طی چند دهه گذشته، کشورهای بسیاری پیشرفت‌های ارزنده و قابل ستایشی در خصوص مبارزه با فساد داشته‌اند که در این میان کشور مالزی از تجارب بسیار خوبی برخوردار است چرا که ابتدا طی یک دوره نسبتاً طولانی، این کشور از رتبه خوبی برخوردار بود اما به یکباره و در سال 2013 با یک سقوط حیرت‌انگیز مواجه شد اما مجدداً توانست جایگاه خود را طی دو سال اخیر، بازیابی کند. مالزی دارای یک نهاد ضدفساد است که در سال 1967 بنیان نهاده شده است. این نهاد قادر است در حوزه‌های مختلف فساد اداری-مالی، تحقیق، دستگیری، بازجویی، و تعقیب جرائم و مجرمان فساد را به صورت مستقل به اجرا درآورد. نهاد ضدفساد مالزی، دارای سه کارکرد اصلی از جمله؛ پیشگیری و ریشه‌کنی فساد در خدمات دولتی، تحقیق و تعقیب جرائم فساد اداری-مالی و تحقیق از اقدامات کارکنان نظام اداری کشور است. در عین حال، دولت مالزی به منظور نهادینه کردن برنامه‌های پیشگیرانه خود در حوزه فساد، مردم را به ارائه گزارش‌های اقدامات فسادآلود کارکنان دولت تشویق کرده و همزمان مورد رسیدگی قرار داده و در صورت اثبات فساد در دستگاه مربوطه، مجازات‌های خاطیان مطابق با قوانین سخت تدوین‌شده، به اجرا درمی‌آمد که در نتیجه آن، مردم به اراده دولت برای مبارزه با فساد، اعتماد و اطمینان بیشتری می‌یافتند.
این نهاد حتی به حوزه تحقیق از وزرای دولت و نیز ورزشکارانی که در مسابقات مختلف به ویژه مسابقات فوتبال نیز دست به اقدامات فسادآلود زده بودند، وارد شد و با قوت هر چه تمام‌تر، بسیاری از عوامل و زمینه‌های فساد در این کشور را با تغییر و اصلاح قوانین، از میان برداشت به طوری که امروزه در رتبه 56 دنیا و جلوتر از کشورهایی مانند ایتالیا و آفریقای جنوبی قرار گرفته است. مالزی این رتبه را در سال 2015 در حالی کسب کرده است که در سال 2013 و طی یک رسوایی بزرگ، مشخص شد که در 10 سال از 2002 تا 2012، در مالزی حدود 370 میلیارد دلار سرمایه و گردش مالی غیرقانونی وجود داشته است به طوری که در این سال، مالزی چهارمین کشور در میان بدترین‌ها از نظر فساد مالی قرار گرفت. اراده دولت مالزی در دو سال اخیر موجب شده که این کشور مجدداً جایگاه قبلی خود را بازیابی کند که بخش اعظم آن را می‌باید مدیون قوانین سختگیرانه مبارزه با فساد و نیز اراده دولت در ریشه‌کن کردن فساد دانست.