ناگفته‌های یکی شدن

ادغام را به تفکیک ترجیح می‌دهد و یکی شدن حوزه‌های وزارت صنعت را آینده‌ساز می‌بیند. طبق گفته خودش این بار در قامت مقام مسوولی از وزارتخانه قرار نیست صحبت کند همین حرف‌های نگفته‌ای از دوران ادغام وزارت صنعت به یادش می‌آورد. احمد دوست‌حسینی معاون وزیر صنایع و معادن در دولت اصلاحات در گفت‌وگو با تجارت فردا به کالبدشکافی عوامل ادغام‌های پیشین صنایع و معادن و تفکیک معاونت‌های صنعتی و معدنی پرداخته است. از نگاه او در خصوص ادغام دو دیدگاه متفاوت وجود دارد که موافق آن چنین روندی را باعث کوچک شدن سازمان‌ها و کاهش نیروهای انسانی و در نتیجه جلوگیری از پیچیده شدن کارها می‌داند و نظر مخالف آن که همچنان رد پای همان دیدگاه سابق است، وجود متولی‌های مجزا را کارا می‌داند در حالی که در این صورت به اعتقاد این کارشناس تنها مانع مدیریت و سیاستگذاری واحد است.

‌ با توجه به تجربه شما از دو دوره ادغامی که وزارت صنعت را متحول کرد، استدلال‌هایی در این خصوص مطرح است که نشان از موفقیت دو ادغام می‌دهد. ادغام صنایع سنگین در وزارت صنایع و سپس یکی شدن با وزارت معادن باعث تجمیع صنایعی شد که حلقه تولیدی کشور را تکامل بخشید. پس از آن نیز سال‌ها همواره بحث در این بود که در جهت تنظیم روابط امور صادرات، تولید و تجارت بخش بازرگانی هم در وزارت صنایع ادغام شود و در حال حاضر هم که احتمال جدایی بخش بازرگانی از صنعت بالا گرفته است. از این‌رو اگر موافق هستید ابتدای مصاحبه را به بازخوانی تجربه‌های آن دو دوره اختصاص دهیم. در دوران معاونت شما چه عواملی در تفکیک و ادغام حوزه‌های وزارت صنعت ایفای نقش کردند؟

بحث ادغام در وزارت صنایع همواره مساله حائز اهمیتی بوده است. همان‌طور که اشاره کردید بنده تجربه این دوران را از نزدیک در وزارت صنایع و معادن احساس کردم. بسیار خوشحال هم هستم که اگر الان اظهار نظری می‌کنم از موضع مقام سازمانی نیست و مسوولیتی در وزارت صنعت ندارم. به یاد دارم سال 1361 زمانی که منصوب به سمت مدیرکلی صنایع و معادن یزد شدم، صنایع و معادن با هم یکی بود. امور هر دو بخش صنعت و معدن با هم در یک وزارتخانه رسیدگی می‌شد. اما به دلایلی تصمیم گرفته شد، بخش معدن بنا به استدلال اهمیت آن متمایز از وزارت صنعت باشد. بخش معدن را از وزارت صنایع جدا کردند. پیرو آن عده‌ای هم مدعی شدند که بخش صنعت از آنجا که دارای زیرشاخه‌های دیگری مانند ماشین‌سازی و تجهیزات‌سازی است و با صنایع سبک متفاوت است باید از وزارت صنایع جدا شود. بر این اساس صنایع سنگین را از بقیه صنایع جداسازی کردند تا حوزه خودرو و صنایع سنگین نیز متولی جداگانه‌ای داشته باشد. از این رو صنایعی چون صنایع نساجی، غذایی، دارویی و شیمیایی جزو وزارت صنایع باقی ماندند.
این رویه در تفکیک حوزه‌ها با استدلال توسعه فعالیت‌های وزارتخانه صورت گرفت و برای انجام این کارها تخصص‌ها بسیار مورد اهمیت قرار گرفت. به همین دلیل دیدگاه گسترش سازمان‌ها در درون وزارت پرورش پیدا کرد و با هدف پیگیری و تمرکز بر رشد یک حوزه صنعتی راه‌اندازی این نهادها بنا گذاشته شد. اما من تجربه این جداسازی را در درون وزارتخانه کاملاً درک کردم. در مقطعی وزارت صنایع خواستار این شد که برای هر رشته صنعتی یک معاونت تشکیل دهد تا جایی که برای صنعتی مانند نساجی، معاونت صنایع نساجی تشکیل شد. نمونه‌های دیگر آن معاونت صنایع برق و الکترونیک بود. بنابراین به تعداد حوزه‌های صنعتی درون وزارت، معاونت ترتیب داده شد تا به صورت تخصصی امور هر بخشی انجام شود. اما این رویکرد اولیه وزارت بود و تفکیک و تجزیه به گسترش سازمان‌ها ختم شد. در واقع این رویکرد را باید در آن برهه از زمان مورد بررسی قرار داد تا متوجه شد چنین رویکردی اجتناب‌پذیر بوده یا اجتناب‌نا‌پذیر؟ البته به دلایل موجهی می‌توان چنین رویه‌ای را برای تفکیک حوزه‌های وزارت صنعت قبول کرد. این رویکرد پیامد یک استراتژی حکمرانی بود و آن استراتژی مداخله‌گری دولت در همه یا بیشتر شئون مدیریتی واحدهای صنعتی و معدنی استراتژی همسو با رویکرد اقتصاد دولتی بود.

وزارت صنایع و معادن آن زمان بر پایه چه استدلال‌هایی سیاستگذاری‌های خود را تدوین می‌کرد و با چه رویکردی قوانین تعریف شده بود؟ ریشه اصلی موانع جذب سرمایه‌گذاری صنعتی در کدام نقاط وجود داشت؟

زمانی که دولتی قصد دارد بر اساس تدبیر امور مملکتی را اداره کند، در وهله نخست باید دید، هدف آن سیاستگذاری است یا مداخلات روزانه یا حتی مداخلات گسترده؟ اساساً دو نوع مدیریت را در کشورها می‌توان انجام داد و در کشور ما هر سه نوع آن تجربه شده است. به هر حال آن مقطع از زمان هدف اصلی دولتمردان برای تفکیک و تجزیه وزارت صنعت رویکردی مبنی بر این بود که در هر رشته صنعتی، معدن و تجارت متولی به خصوصی تعریف شود. در حالی که شاید صلاح در این بود که مشخص شود رویکرد وزارتخانه‌ای باید مداخله‌گری باشد یا سیاستگذاری؟ این دو رویکرد کاملاً با هم متفاوت است و پیامدها و ابزارهای متفاوتی دارد. وزارتخانه‌ای که سیاست و نظارت را انتخاب می‌کند، خواستار یک سازمان فرهیخته و مسلط به تحولات جهانی است، باید سیاست‌های سازگاری داشته باشد و یکپارچه عمل کند. از این رو یک سازمان اداری نسبتاً کوچک با توانمندی بالا می‌خواهد. وزارت مداخله‌گر نیز قصد دارد در تمامی امور ریز و درشت دخالت کند و طبیعی است که نیازمند چندین سازمان گسترده باشد.
سال 1370 که بنده معاون طرح و برنامه وزارت صنایع شدم، صدور چهار نوع پروانه شامل پروانه موافقت با طرح، موافقت اصولی، موافقت با پروانه تاسیس و در آخر پروانه بهره‌برداری متداول بود. در حالی که الان چنین قضیه‌ای از نگاه خیلی‌ها جای تعجب دارد و صدور این نوع مجوزها برای سرمایه‌گذاری صنعتی فرآیندی بیهوده محسوب می‌شود. موافقت با طرح به معنای آن است که در وهله اول مقیاس سرمایه‌گذاری که قرار است انجام بدهد، را بسنجد. مکانیسم بازار، نوع سرمایه‌گذاری، میزان سرمایه و در آخر محاسبه سود و بازگشت سرمایه‌گذاری را بررسی کند. چنین مطالعاتی کار فکری بود که هیچ تاثیری در بعد عملیاتی سرمایه‌گذاری نداشت. برایم جالب بود که برای تفکر سرمایه‌گذار هم مجوز تعریف کرده بودند و به همین خاطر این مجوز را لغو کردم و گفتم از فردا صدور مجوز برای تهیه طرح ممنوع است. آن زمان بسیاری از همکاران به آقای نعمت‌زاده گفتند که اوضاع با این کار به هم خواهد ریخت تا اینکه من استدلالم را با آقای نعمت‌زاده در میان گذاشتم. من معتقدم فردی که مسلط در حوزه صنعتی است، موافقت با طرح برای او فرآیندی بیهوده و زمانبر است یا اصلاً توجیه اقتصادی برای سرمایه‌گذار ندارد. در اختیار گرفتن زمینی برای تاسیس واحد صنعتی خود نیاز به مجوزهایی دارد و اینکه مردم را متقاعد کرد که برای فکر کردن هم باید اجازه بگیرند، غیرمنطقی است. خوشبختانه جناب آقای نعمت‌زاده که متوجه موضوع بودند با لغو این مجوز موافقت کردند. زمانی که دستگاه یا تشکیلات حکومتی در جایگاهی قرار می‌گیرد که باید حتی به فکر کردن مردم اجازه دهد مسلماً باید سازمان، فرم‌های مربوطه آن را هم ایجاد کند.
آن زمان سازمانی حتی به دلیل وجود چنین مجوزی با عنوان معاونت طرح و برنامه شکل گرفته بود. به همین دلیل بود که مجوز موافقت با طرح نیز لغو شد. به نظرم وزارت صنعتی موفق است که به جای برنامه عملیاتی هدف‌گذاری خود را به سمت توسعه صنعتی معطوف کند و تمرکز خود را برای سیاستگذاری صنایع صرف کند. به خاطر دارم در آن دوران اغلب طرح‌های صنعتی سرمایه‌گذاران مورد بررسی قرار می‌گرفت و برای بررسی آنها کلی نیرو و تشکیلات چیده شده بود. در دوره‌ای صنعتگرانی که کارخانه‌ای داشتند و قصد داشتند امور خود را اداره کنند، اگر این کارخانه، حتی یک کارخانه مواد غذایی بود و بخشی از مواد اولیه یا کمکی خود را وارد می‌کرد، باید از وزارت صنعت مجوز دریافت می‌کرد. در واقع با این مجوز به نوعی کیفیت مواد اولیه، مکانیسم قیمتی و حتی محل تامین آن را وزارتخانه بررسی و بعد تایید می‌کرد. به بیانی بخش عمده‌ای از کارها و مسوولیت‌های مدیران شرکت‌های تولید با قبول یا رد نظام کارشناسی و مدیریتی وزارتخانه روبه‌رو می‌شد.

تبعات چنین تصمیم‌گیری برای سرمایه‌گذاران حوزه صنعت چه بود؟

بیش از یک دهه صنعتگران و سرمایه‌گذاران درگیر چنین فرآیندی بودند تا جایی که وزارت صنعت با صدور این مجوز و مداخله‌گری خود به نوعی رفتار کرده بود که سرمایه‌گذار دیگر خود را مسوول کیفیت محصول تولیدی نمی‌دانست. چرا که نقشی در روند تامین و تولید نداشت. از این رو تا مهر عدم ساخت پای برگه ثبت سفارش نمی‌خورد، خریدی صورت نمی‌گرفت و مواد اولیه‌ای وارد چرخه تولید نمی‌شد و از سویی تعداد کثیری نیروی انسانی باید صرف پاسخگویی به تقاضا برای ثبت سفارش می‌شد.

در برهه‌ای دیگر از زمان، وزارت صنایع پس از تفکیک، ادغام دیگری را تجربه کرد و این بار ادغام وزارت معادن و فلزات با وزارت صنایع رقم خورد. ماموریت شما در این دوره از وزارت صنایع و معادن چه بود و با توجه به تجربه قبلی‌تان در زمینه صدور مجوزها برای طرح‌های صنعتی وزارتخانه چه سیاستگذاری‌هایی را پیاده‌سازی کردید؟

پس از این ادغام جناب آقای جهانگیری که در حال حاضر معاون اول رئیس‌جمهور هستند، صدارت در وزارت صنایع و معادن را عهده‌دار شدند و از بنده خواستند معاون تولید وزارتخانه شوم. در آن زمان من رئیس سازمان استاندارد بودم. روزی به وزارتخانه دعوت شدم. البته بهتر است اشاره کنم که پیش از این اعلام کرده بودم که رضایتی از سبک مدیریت امور صنایع با ارائه پروفرم برای ثبت سفارش و مهر عدم ساخت و چنین مجوزهایی برای فعالیت صنعتی که تنها هزینه‌زاست ندارم و این مساله را هم دکتر جهانگیری می‌دانستند و به نوعی دیدگاه من به ایشان نزدیک بود. پیش از مهندس جهانگیری جناب آقای شافعی وزیر صنایع بودند و ما همواره اصرار می‌کردیم باید هر طور شده مهر عدم ساخت برچیده شود. در آن مقطع این عقیده را داشتیم که نباید صنعت کشور را به صورت دستوری و مداخله‌گرایانه اداره کرد و باید با سیاستگذاری پیش برد. گرچه صدای ما را وزیر وقت صنایع می‌شنید اما صداهای مخالفی هم بود که از سوی عده‌ای به گوش وزیر می‌رسید.
به هر حال این کش و قوس در بین معاونان وجود داشت. روزی آقای مهندس شافعی به بنده گفتند دوستان می‌گویند شما بیرون گود هستی و از درون سازمان خبر نداری. مدیر سازمان استاندارد هستید. می‌گویید اگر کالاها را در قالب نظام تعرفه‌ای قرار دهند و مهر عدم ساخت را جمع کنند، صنایع دچار مشکل و به‌هم‌ریختگی می‌شود و شما می‌گویید که می‌توان کارهای وزارت را متحول کرد. حاضری این مسوولیت را بر عهده بگیری؟ آن زمان یک معاونت صنایع فلزی و یک معاونت صنایع غیرفلزی بود. در داخل وزارتخانه نیز با ادغام قبلی صنایع و صنایع سنگین، ساختار تفکیک این صنایع حفظ شده بود. زمانی که آقای شافعی وزیر بودند، هنوز معادن با صنایع ادغام نشده بود. در دوره وزارت آقای مهندس نعمت‌زاده و دکتر نژادحسینیان که هر دو مدیران آگاهی بودند، با اینکه هر دو وزیر صنایع و صنایع سنگین بودند، بدون تعصب دستگاهی هر دو موافق ادغام بودند و در آن مقطع به خاطر موافقت هر دو چنین اقدامی به راحتی انجام شد.
بالاخره بنده به درخواست جناب آقای جهانگیری برای همکاری در وزارت صنایع و معادن پاسخ مثبت دادم چرا که پس از ادغام مدیریت هر دو بخش صنایع فلزی و غیرفلزی باید یکی می‌شد. گرچه طول کشید تا مهندس جهانگیری وزیر صنایع و معادن شوند اما به دلایلی قرار بود سازمان جدید وزارت صنایع و معادن با تعداد محدودی از معاونان اداره شود. به یاد دارم ایشان هنوز سرپرست وزارت بودند، اولین جلسه را قبل از رای اعتماد با شورای معاونان تشکیل دادند تا در جریان مباحث وزارتخانه قرار گیرند. حتی از آن جلسه که شورای معاونان صنایع و معادن حضور داشتند، خاطره‌ای به یاد دارم. در آن جلسه آقای دکتر جهانگیری خواستار این شدند که اگر کار مهم و نکرده‌ای مانده تا زمانی که نتیجه رای اعتماد گرفته شود، اعلام شود تا پیگیری کنند. بعضی از اعضای شورا عملکرد روزهای آخر صدارت آقای مهندس شافعی را مطرح کردند و گفتند فهرستی از تولیدات صنعتی به دولت فرستاده شده که واردات‌شان تعرفه‌ای شود و الزام به مهر عدم ساخت حذف شود. استدلال آنها مبنی بر این بود که چنین کاری به ضرر صنعت است و مشکلاتی ایجاد خواهد کرد بنابراین بهتر است جلوی اجرایی شدن این نامه گرفته شود. در حالی که اعتقاد من چیز دیگری بود و به همین دلیل با صراحت در آن جلسه از سیاستگذاری آقای مهندس شافعی دفاع و تاکید کردم که صلاح نیست اولین اقدام وزارت صنایع و معادن در دوره جدید مانع‌ شدن از رویکرد مناسب حذف مهر عدم ساخت و تعرفه‌ای شدن واردات شود.

استدلال‌تان چه بود و در آن جلسه چقدر مورد موافقت قرار گرفت؟

پس از آن قضیه اختلاف‌نظر پیش آمد و نتیجه این شد که دو دیدگاه متفاوت در بدنه وزارت وجود دارد. اما از نگاه من هر کاری که نیاز به مجوز بی‌مورد دارد و فرآیند را طولانی کند، فساد محسوب می‌شود. طولانی شدن هر کاری به معنای اتلاف وقت و منابع است. منظور از فساد که تنها رشوه نیست، چنین رویکردهایی هم می‌تواند مقدمه‌ای برای فساد باشد. آقای موذن‌زاده پس از آن جلسه که متوجه این اختلاف‌نظر شدند، به من گفتند چرا این اختلاف‌نظر را مطرح کردی؟ پاسخ من هم این بود که من چیزی را گفتم که به نظرم به مصلحت کشور و صنایع آن است. خوب است وزیر محترم از اختلاف‌نظرها مطلع شوند و اختیار با آنهاست که همکاران آینده خود را با شناخت بیشتر از نظرات‌شان، انتخاب کنند. سال 1379 تعرفه کالاها را مورد بررسی قرار دادیم و معاون تولید وزارتخانه شدم. بالاخره مهر عدم ساخت کنار گذاشته شد و سیاستگذاری جدید شکل گرفت و تشکیلات هم متناسب با پیشبرد آنها سامان داده شد.

شما به نوعی یکی از موافقان تعرفه‌گذاری هستید و توانستید صادرات و واردات را در آن زمان از بوروکراسی و کاغذبازی به تجارت با نظام تعرفه‌ای برسانید. چطور شد سیستم کالایی ایران از موانع دست و پاگیر گذر کرد و وارد نظام تعرفه‌گذاری شد؟

در قریب به اتفاق کشورها نظام تعرفه‌ای جریان دارد، همچنان این دیدگاه وجود دارد که چارچوب تعرفه‌ای پاسخگوی واردات و صادرات هر کشوری است. در حالی که هنوز رد پای مجوزهایی جایگزین مهر عدم ساخت که پیش از نظام تعرفه‌ای مطرح بود، در وزارتخانه وجود دارد و پاک نشده است. گاهی اوقات فراموش می‌شود سازمان‌ها بر اساس ماموریت‌ها تشکیل می‌شود و اگر رویکرد مداخله در امور ریز و درشت مردم باشد، ساختار مناسبی برای تصمیم‌سازی و توسعه بخش‌های درآمدزا شکل نمی‌گیرد. در آن صورت ادغام‌ها معنا پیدا می‌کند و رویکرد آن حائز اهمیت می‌شود. در آن سال‌ها رویکرد دولت این بود که در امور صنایع از تامین مواد اولیه تا انتخاب نوع تکنولوژی مداخله کند. اصلاً بسیاری از تکنولوژی‌ها را دولت وارد می‌کرد و در اختیار صنعتگران قرار می‌داد. در سال‌های جنگ این شرایط به نوعی توجیه‌پذیر بود. سلیقه مسوولان در بسیاری از موارد این‌گونه اعمال می‌شد و روش‌ها و دیدگاه‌ها هم بر پایه همین دخالت‌ها شکل گرفته بود.
به نظر من در کل، نمی‌توان بخش صنعت، معدن و تجارت را با سیاستگذاری‌های جزیره‌ای اداره کرد و با منطقی پیش برد که رابطه میان تولید و تجارت سامان نیابد. سیاست‌های واردات و صادرات جدا از بخش تولید نیستند و هر فعالیت صنعتی باید با پشتوانه مطالعات بازار انجام شود. اداره این امور سیاست‌های عمده و یکپارچه‌ای می‌خواهد که لازمه آن سازگار بودن سیاست‌هاست. اگر چنین فضایی در دستگاه‌ها متمرکز شود، ادغام‌ها منطق پیدا می‌کند و قابل دفاع هستند منوط به اینکه مسوولان آن وزارتخانه بدانند دیگر نباید نقش قیمت‌گذاری و دخالت داشته باشند بلکه باید به سامان یافتن بازار رقابتی تلاش کنند. با برچیده شدن انحصار ریشه بسیاری از مصائب صنعتی برچیده می‌شود. به قیمت‌گذاری خودرو نگاه کنید. از شورای رقابت گرفته تا سازمان حمایت، همه این سازمان‌ها قصد دارند مرجع قیمت‌گذاری باشند. در صورتی که اگر قرار است دولت در راستای انحصارزدایی عمل کند که کاملاً کار تجربه‌شده‌ای است، باید در حرکت اول انحصار را از ریشه حل کند و تمرکززدایی کند و روند قیمت‌گذاری را به سمت عرضه و تقاضا سوق دهد.

اگر بخواهیم بحث را به یک جمع‌بندی برسانیم، باید گفت رای به ادغام بهتر از تفکیک حوزه‌های صنعتی وزارتخانه یا بخش تجارت است. اما به نظرتان چقدر ادغام‌ها در وزارت صنایع یا صنعت، معدن و تجارت می‌تواند قابل دفاع باشد؟

وزارت صنعت باید سیاست خود را با محوریت توسعه تعریف کند و نظارت کند که سیاست‌ها درست اجرا شود. نه اینکه مانند داور مسابقه فوتبال هم سوت بزند و هم پایش به دنبال توپ زدن باشد. سیاستگذار و داور نباید نقش بازیکن داشته باشد. تفکیک مسائل از هم بسیار مهم است و باید آن را یاد گرفت. بسیاری از سیاستگذاری‌های وزارتخانه می‌تواند از مداخله‌گری به سمت سیاستگذاری برود. به عنوان مثال در بخش معدن سه سیاست مهم باید اتخاذ شود. اولویت‌های وزارت صنعت باید تعیین میان‌مدت حقوق دولتی، تعیین عوارض صادرات مواد خام و شفافیت در میزان ذخایر تجدیدناپذیر معدنی و در نهایت انحصارزدایی باشد. اگر مواد خام معدنی صادر می‌شود و این ذخایر معدنی تجدیدناپذیر است، باید مشخص شود تا کدام محدوده‌ها این ذخایر قابل بهره‌برداری است. ذخایر معدنی با ایجاد ارزش‌افزوده صادر شود و میزان خام‌فروشی کاهش پیدا کند. در خصوص میزان تعرفه‌ها هم باید منافع کلی اقتصاد را دید، نه منافع قشری خاص را. به عنوان مثال در تعیین تعرفه فولاد باید به منافع صنایع ماشین‌سازی و تجهیزات‌سازی که عمده مواد اولیه‌شان محصولات فولادی است، توجه کرد. صنایع ماشین‌سازی و ساخت تجهیزات از صنایع مهم و با محتوای فناوری بالاست.
اگر قرار است از صنعت حمایت شود، یکی از اولویت‌های مهم صنعت ماشین‌سازی و ساخت تجهیزات است. بد نیست دراین‌باره به تجربه جهانی نیز اشاره‌ای کنم. در بیشتر کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه بخش‌های صنعت، معدن و تجارت در یک وزارتخانه قرار دارند و در کشورهای پیشرفته در درون وزارت اقتصاد گنجانده شده‌اند. امیدوارم در آینده‌ای نزدیک سرنوشت وزارت اقتصاد ایران همین باشد و حوزه‌های تحت اختیار آن تنها امور مالیات و بورس نباشد. سیاستگذاری‌ها به سمت بخش واقعی اقتصاد هدف‌گذاری شود. برای اینکه در آینده نه چندان دور به این هدف برسیم، نباید عقبگردی داشته باشیم. کار درستی نیست که به محض اینکه با دشواری مواجه می‌شویم عقب‌گرد کنیم. در حالی که سیاستگذاری‌های درست و تجربه‌شده باید برگشت‌ناپذیر باشند و بر پایه اهداف توسعه‌ای تعریف شده باشند.