بودجه سرنوشت‌ساز

بودجه سال 96، آخرین سند برنامه یک‌ساله‌ای است که دولت تهیه و ارائه می‌کند و اولین سند بودجه یک‌ساله‌ای است که مجلس فعلی به تصویب می‌رساند. دولت در ارائه بودجه سابقه‌ای سه‌ساله و مجلس در تصویب بودجه تقریباً بی‌تجربه است. سال 96، دوازدهمین سال پیگیری سند چشم‌انداز 20ساله کشور ( افق1404) و همزمان با اجرای برنامه ششم توسعه کشور است. بر اساس منطق نظام برنامه‌ریزی، سند چشم‌انداز و برنامه ششم توسعه‌، اسناد بالادست بودجه سال 96 هستند و جهت‌گیری و متغیرهای بودجه باید در راستای شاخص‌های اسناد بالادست باشد.

در برنامه ششم توسعه متوسط رشد سالانه تولید ناخالص داخلی هشت درصد پیش‌بینی شده است و برای تحقق آن باید سرمایه‌گذاری و بهره‌وری عوامل تولید به ترتیب سالانه 4 /15 و 8 /2 درصد افزایش یابد. در طول برنامه ششم توسعه سالانه بیش از 724 هزار میلیارد تومان سرمایه‌گذاری خواهد شد که 1 /13 درصد منابع مورد نیاز اجرای برنامه از طریق بازار سرمایه، 2 /22 درصد از منابع سرمایه‌گذاری خارجی و نزدیک به 25 درصد نیز از محل سیستم بانکی تامین خواهد شد. با فرض اینکه برنامه ششم توسعه در شرایطی به اجرا درخواهد آمد که کشور در اقتصاد و تجارت بین‌المللی از جایگاه متفاوتی نسبت به گذشته برخوردار است، سند بودجه سال 96 نیز باید به نحوی یک‌پنجم اهداف برنامه ششم را محقق کند. بر اساس برآوردهای انجام‌شده، رشد تولید سال 95 نسبت به سال قبل حدود پنج درصد است که به‌طور عمده ناشی از رشد بخش نفت است که لازم است برای تحقق رشد قابل قبول در سال آینده از ظرفیت‌های بالقوه کشور به‌طور کامل استفاده شود.

با احتمال بسیار زیاد در چهار سال 1396 تا 1400 نیز دولت فعلی تداوم خواهد یافت و لذا لایحه بودجه سال 96 با پیش‌فرض تداوم جهت‌گیری‌های فعلی و برنامه‌ریزی با امید به حضور اجرایی چهارساله آینده و به منظور تحقق اهداف برنامه ششم توسعه به‌عنوان آخرین برنامه میان‌مدت دولت فعلی تنظیم می‌شود. بنابراین سازو‌کارهای بودجه باید در راستای تحقق رشد هشت درصد اقتصاد کشور باشد و سهم بیشتر سرمایه‌گذاری خارجی‌، بازار سرمایه و تسهیلات بانکی در تامین منابع سرمایه‌گذاری طراحی شود.

قیمت نفت خام و فرآورده‌های نفتی در سال‌های اخیر کاهش تعیین‌کننده‌ای داشته‌، ولی با تلاش‌های صورت‌گرفته که توان تولید و صادرات کشور به‌مراتب افزایش یافته است و با حل بسیاری از مشکلات تحریم اقتصادی کشور، امکان فروش بیشتر نفت و ورود منابع حاصل از آن به اقتصاد کشور سهل‌تر شده است. بر اساس ارقام قانون‌، منابع حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های نفتی درسال 95 کمتر از رقم مصوب قانون سال 93 است در حالی‌که نسبت به قانون بودجه سال 94 بیش از 38 در‌صد رشد کرده است. از این‌رو برآورد دقیق و صحیح قیمت نفت و میزان صادرات آن با توجه به فضای حاکم بر بازار جهانی نفت و انرژی برای تنظیم بودجه‌ای منطقی ضرورت دارد.

بدون تردید تحقق ارقام مالیات پیش‌بینی‌شده در بودجه، وابسته به کم و کیف رونق یا رکود فعالیت‌های اقتصادی و بازار‌های کسب‌و‌کار است. دولت طی سال‌های 92 تاکنون با جدیت کاهش نرخ تورم را در دستور کار قرار داد و با اقدامات لازم آن را کنترل کرد. آثار سیاست‌های به‌کارگرفته‌شده‌، فعالیت‌های اقتصادی را تحت تاثیر قرار داده است. در بودجه سال آینده با توجه به ثباتی که در اقتصاد ایجاد شده‌، امکان تدوین بودجه غیر‌انقباضی وجود دارد و می‌توان با بهره‌گیری از ابزارهای مناسب رونق را در بازارهای کسب‌و‌کار ایجاد کرد که نتیجه آن بهبود تحقق درآمدهای مالیاتی و وضعیت بازارهای مالی و سرمایه است که می‌تواند شرایط مناسب‌تر تحقق دیگر اهداف بودجه را فراهم کند.

یکی از فرصت‌های قابل استفاده در ابتدای شکل‌گیری دولت حاضر انجام اصلاحات ساختاری و رفع آثار بی‌تدبیری دولت قبل در ابتدای شروع به کار دولت جدید بوده که بنا به هر دلیلی از آن فرصت‌ها استفاده نشد. تعیین تکلیف سیاست پرداخت یارانه که سهم عمده‌ای از منابع گران‌قیمت دولتی را به خود اختصاص می‌دهد و نه‌تنها از بازدهی مناسب برخوردار نیست، بلکه موجب پیامدهای منفی هم در سطح اقتصاد کلان می‌شود‌، می‌تواند در تنظیم بودجه سال 96 مورد توجه قرار بگیرد. آثار نامطلوب روش فعلی پرداخت یارانه نقدی بر سطح عمومی قیمت‌ها‌، کاهش کارایی فرآیندهای تولید و افزایش بدهی‌های دولت به گونه‌ای است که امکان تداوم سیاست پرداخت یارانه به روش فعلی را بسیار غیر قابل تحمل کرده است.

تک‌نرخی کردن نرخ ارز و تعیین قیمت آن از طریق ساز‌و‌کار بازار و نظارت کارآمد بر نوسانات نرخ ارز در اقتصاد نه‌تنها بسیاری از اختلالات فعلی در تخصیص منابع‌، فعالیت‌های اقتصادی و بازارهای کسب‌و‌کار را از بین می‌برد، بلکه از شکل‌گیری و بروز بسیاری از رانت‌ها و فسادها در اقتصاد جلوگیری می‌کند. اجرای برنامه تک‌نرخی کردن‌ ارز از ماه‌های گذشته تاکنون به نحو بارزتری مطرح شده است. انتخاب نرخ مناسب ارز در تنظیم بودجه سال آینده با ملاحظه اینکه این نرخ در بازار آزاد تعیین خواهد شد و مکانیسم عرضه و تقاضا آن را مشخص می‌کند، یکی از چالش‌های اساسی در زمان تهیه و تنظیم لایحه بودجه‌، دفاع از آن در مجلس و تصویب از سوی قانونگذار است.

محدودیت‌های ایجا‌دشده در کسب درآمدهای نفتی و لزوم رهایی کشور از وابستگی به این نوع از درآمدها در کنار خصوصی‌سازی اقتصاد و جلب مشارکت بخش خصوصی در فعالیت‌های اقتصادی، تقویت بازار سرمایه و ایجاد تنوع ابزارها و تعمیق آن را توجیه‌پذیرتر کرده است. در قانون بودجه سال 93 مبلغ 60 هزار میلیارد ریال از محل فروش اوراق مشارکت در بودجه پیش‌بینی شده که در بودجه سال 94 این ردیف به 11 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است و در قانون بودجه سال 95 منابع حاصل از فروش اوراق مشارکت، اوراق خزانه و صکوک نزدیک به چهار برابر رقم مشابه سال قبل و بالغ بر 40 هزار میلیارد تومان شده است. مقایسه نسبت رقم پیش‌بینی‌شده به حجم بازار سرمایه و معاملات جاری در این بازار امکان‌پذیری تحقق رقم مزبور را نشان می‌دهد. برای سال بعد هم می‌توان از این‌گونه منابع استفاده کرد، اما اجرایی شدن واقعی آن مستلزم اتخاذ اقدامات دیگری است که منجر به نقدشوندگی و ارزشمند شدن و سریع‌المعامله شدن این‌گونه اوراق است. در تبصره‌های بودجه سال بعد می‌توان اقدامات و تمهیدات اصلاحی لازم را پیش‌بینی و برنامه‌ریزی کرد.

به‌رغم سابقه طولانی‌مدت کشور در داشتن نظام برنامه‌ریزی‌، روش ‌بودجه‌ریزی فعلی سنتی است و از شفافیت و کارایی لازم و متناسب با اهمیت آن در ساختار حاکمیت و ماموریت‌ها و نقش دولت در اقتصاد برخوردار نیست. طی سال‌های اخیر در جهت‌ ارتقا و بهنگام کردن روش‌های بودجه‌ریزی و ایجاد تناسب آن با شرح وظایف دولت در اقتصاد،‌ اقدامات و فعالیت‌های مهم و متنوعی صورت گرفته که یکی از آنها‌، اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی است که در نهاد عالی برنامه‌ریزی با جدیت پیگیری می‌شود. اجرای کامل روش بودجه‌ریزی عملیاتی مستلزم فراهم کردن بسترهای لازم در بخش‌های تهیه و تنظیم بودجه، مدیریت و اجرای بودجه و نظارت بر بودجه عملیاتی است که از طریق اجرای برنامه‌های میان‌مدت همه‌جانبه از سوی نهادها و دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط‌ امکان‌پذیر است. نه‌تنها در مرحله تنظیم لازم است ادبیات بودجه‌ریزی عملیاتی رعایت شود‌، بلکه هنگام تصویب و اجرای بودجه نیز باید در پیشنهادها‌، تدوین دستورالعمل‌ها و اقدامات‌، مبنای کار بودجه‌ریزی و مدیریت برمبنای عملکرد و عملیات باشد.

یکی از آثار نامطلوب استفاده از روش‌های بودجه‌ریزی سنتی و افزایشی، تکرار اشتباهات دوره‌های قبل و تداوم وجود ردیف‌های بودجه‌ای که برای فقط یک دوره قابل درج در سند بودجه بوده‌اند، در اسناد بودجه سال یا سال‌های بعد است. بنا به هر دلیل اقتصادی و غیر‌اقتصادی برای برخی از ردیف‌های بودجه که یک بار در سند بودجه قرار گرفتند، در دوره‌های بعد هم اعتباراتی در نظر گرفته می‌شود. می‌توان برخی از این ردیف‌ها را حذف کرد و حتی در شرایط وفور منابع هم تداوم حفظ این ردیف‌ها در بودجه منطقی و صحیح نیست. همچنین بنا بر برخی ملاحظات برخی از اطلاعات یا به‌طور کامل افشا نمی‌شوند یا با انحراف عمدی در سند بودجه قرار می‌گیرند. سند بودجه سند مورد تفاهم مدیریت بخش‌های مختلف دولت و کشور برای حرکت توسعه‌ای کشور است از این رو پالایش شکلی و محتوایی سند بودجه اقدامی در راستای تقویت این تفاهم است.