خیز صندوق برای بازارهای جهانی

سیدمحمدسعید نوری‌نائینی پس از اخذ مدرک فوق‌لیسانس اقتصاد کشاورزی از دانشگاه تهران برای ادامه تحصیل در مقطع دکترا در رشته توسعه اقتصاد بین‌الملل عازم دانشگاه کرنل آمریکا شد. پس از بازگشت در سمت‌های مختلف علمی و مدیریتی در دانشگاه تهران، سازمان برنامه و بودجه و دانشگاه شهید بهشتی به کشور خدمت کرد. نوری‌نائینی در سال 1373 به عنوان سفیر و نماینده دائم جمهوری اسلامی نزد سازمان خواربار و کشاورزی ملل متحد (فائو) عازم رم (ایتالیا) شد و قریب 11 سال در این سمت خدمت کرد. اکنون جزو معدود اقتصاددانان ایرانی است که سابقه برنامه‌ریزی در عرصه بین‌الملل را دارد و در مقام عضو هیات عامل صندوق توسعه ملی، نگران افتادن اقتصاد ایران، در بستر بیماری هلندی است.

‌ در شماره گذشته تجارت فردا با دکتر هاشم پسران گفت‌وگویی انجام شد. نظر این اقتصاددان ایرانی مقیم خارج کشور بر این بود که این دارایی‌های بلوکه آزاد‌‌شده نباید در داخل اقتصاد ایران هزینه شود و بهینه‌تر این است که این دارایی‌ها به طریقی در خارج از اقتصاد ایران سرمایه‌گذاری شود. نظر شما به‌عنوان یکی از مدیران صندوق توسعه ملی چیست؟

من گفت‌وگوی شما با دکتر پسران را خوانده‌ام و به نظر من گفت‌وگوی بسیار خوبی بود و به طور کلی اگر بخواهم موضعی داشته باشم، با نظر ایشان موافقم که ما اگر بخواهیم، منابع به نحو ایده‌آلی مصرف شود، بهینه‌تر این است که در داخل مصرف نشود. ولی اما و اگرهای عملی زیادی در این مساله وجود دارد. آقای دکتر پسران گفته بودند که ما در اقتصاد ایران یکسری مشکلات نهادی داریم و ویژگی گفت‌وگوی شما هم این بود که به این بخش پرداخته بودید، چیزی که در اقتصاد ایران از آن کمتر صحبت به میان آمده است.

‌ منظورتان از مشکلات نهادی همان تاکید دکتر پسران بر مشکلات ساختاری اقتصاد ایران است؟

بله، اما معتقدم ایشان به یکی دو پارامتر عقب‌ماندگی، نظیر بدهی‌های بانکی یا وضعیت خصوصی‌سازی، اشاره کرده بودند در صورتی که ما مشکلات مهم‌تری از نظر ساختاری و نهادی در اقتصاد ایران داریم و این موضوع نحوه هزینه‌کرد دارایی‌های آزادشده که راجع به آن صحبت می‌کنیم، مساله توسعه است. یعنی هدف‌مان این است که اقتصاد ایران به طرف یک اقتصاد توسعه‌یافته پیش رود. آن چیزی که در حال حاضر اهمیت دارد این است که اقتصاد ایران در شرایط حاضر و در بعد نهادی یا ساختاری به تغییر نگاه، در چند سطح نیاز دارد. اولین نکته مفهوم توسعه است. اگر تمام گفت‌وگوها و مقالاتی را که منتشر می‌شود، نگاه کنید، بیشتر تاکید روی پول است، روی ارز است، که چگونه باید هزینه شود. به اعتقاد من، توسعه مخصوصاً برنامه‌ریزی برای توسعه، که تبلور توسعه است، از پول‌محوری باید به اقتصادمحوری تغییر کند. ناگزیریم به سمت ظرفیت‌سازی در توسعه حرکت کنیم. اگر بر این اساس، در اقتصاد ظرفیت‌سازی کنیم و نگاه بلندمدت را هم چاشنی این ماجرا قرار دهیم، به نظریه آمارتیاسن یا همان توسعه یعنی آزادی می‌رسیم. اگر جامعه‌ای موفق شود، آزادی‌های اساسی را برای مردم فراهم کند، توسعه خود به خود اتفاق می‌افتد. مقوله دیگر که اهمیت فراوانی دارد، تغییر نگاه به نفت است.
ببینید بیشتر بحث‌هایی که در این موضوع انجام شده، نفت را به عنوان عامل تامین بودجه‌های سالانه در نظر گرفته است. قدری جلوتر آمدیم، گفتیم پول نفت، نباید صرف بودجه‌های جاری شود و باید در بودجه‌های عمرانی هزینه شود. در حالی ‌که معتقدم، این نگاه باید به‌کلی تغییر کند. ابزار صندوق توسعه ملی که با نگاه به نفت از یک عامل تامین بودجه‌های سنواتی به یک ثروت ملی تشکیل شد، هدف خود را در این چارچوب تعریف کرد که نفت واقعاً یک ثروت ملی است، متاسفانه اکنون به عنوان ثروت یک‌بارمصرف به آن نگریسته می‌شود.

بنابر این دیدگاه، پایداری و تبدیل ثروت یک‌بار‌مصرف به ثروت دائمی و پایدار باید به عنوان استراتژی توسعه ملی ما انتخاب شود. این نگاه خوشبختانه لااقل با ایجاد صندوق توسعه ملی مطرح‌ شده ولی هنوز نه در سطح نخبگان و دانشمندان مورد اقبال قرار گرفته و نه برخی از اجزای دولت (به معنای عام)، حاضر به رعایت آن هستند.

‌ آقای پسران فرآیند حساب ذخیره ارزی و تبدیلش به صندوق توسعه ملی را می‌شناختند. صحبتی کردند که صندوق توسعه ملی ایجاد شده اما متاسفانه هنوز ارزیابی درستی، راجع به اقتصاد ایران، برای اینکه این اقتصاد، از آسیب‌های نوسانات ارزی مصون بماند پیدا نکرده است. چرا پروفسور پسران چنین تحلیل می‌کنند؟

در این حد که ایشان حساب ذخیره ارزی و تشکیل صندوق توسعه ملی را از دور پیگیری می‌کنند، جای خوشحالی است، ولی به نظر بهتر بود که ایشان مقداری بیشتر وارد این بحث می‌شدند. صندوق توسعه ملی یکی از صندوق‌های ثروت ملی است که در دنیا وجود دارد. همه 80 صندوق، هدف‌های مختلفی دارند. بعضی از اینها هدف‌شان جلوگیری از نوسانات درآمدهای نفت است که به ارز منتهی می‌شود. بعضی‌ها هدف‌شان سرمایه‌گذاری برای توسعه، در تخصیص بهینه نفتی است. صندوق توسعه ملی کشورمان، از دسته دوم است که هدفش در قانون مصرح شده است.
«هدف از تشکیل صندوق توسعه ملی، تبدیل قسمتی از درآمد نفت به ثروت‌های زاینده و حفظ آن برای مسائل آینده است.» پس از اسمش معلوم است که تاسیس این صندوق با هدف بین‌نسلی است. چرا آن هدفی که دکتر پسران به آن اشاره کردند، در این قانون نیامده؟ به این دلیل که روزگاری حساب ذخیره ارزی وجود داشته است. وظیفه حساب ذخیره ارزی جلوگیری از نوسانات بوده و از میان هم نرفته و هنوز وجود دارد، ولی موجودی‌اش کاملاً صفر است. بنابراین من با ایشان موافقم که صندوق ذخیره ارزی بسیار بد مدیریت شده و تجربه نشان داده موفق نبوده است اما صندوق توسعه ملی به هدف مشخص خود پایبند بوده و با اینکه چهار سال از عمر آن گذشته، نمی‌شود گفت که ناموفق بوده است. ابتدای کار هستیم و نسبت به تخطی از رویکرد مبنایی به توسعه و افتادن در دام بیماری هلندی، حساس هستیم.

‌ من با مواضع شما آشنا هستم که همواره از تکالیفی که بر صندوق توسعه ملی حمل می‌شود گلایه دارید، مازاد بر این می‌خواهم بدانم ساختار صندوق به گونه‌ای هست که بتواند بر اساس ماموریتی که پیش از این فرمودید حرکت کند؟ به نظر می‌آید اقتصاد ایران با یکسری منابع جدید روبه‌رو شده و به هر ترتیب فضای بازی پس از رفع تحریم‌ها را تجربه خواهد کرد. نقش صندوق در این مساله چیست؟

اولین بخش سوال شما این بود که ساختار صندوق برای توسعه در اقتصاد ایران، مهیاست؟ پاسخ من مثبت است. ساختار مناسبی در صندوق دیده شده است. فکر می‌کنم که این ساختار فعلی برای صندوق با نگاه توسعه‌ای در نظر گرفته شده باشد. صندوق توسعه ملی می‌توانست یک صندوق بسیار گسترده‌ باشد و برای همین ماموریت‌های در نظر گرفته شده، سازمان عریض و طویلی می‌ساخت که سرمایه‌گذاری‌هایی را انجام دهد یا برای اهداف خود برنامه‌ریزی کند، ولی در ساختاری که برای صندوق در نظر گرفته شده، نقش مغز متفکر بودنش بیش از نقش‌های دیگری است که ممکن بود صندوق توانایی انجام آن را داشته باشد و قسمت عملی و اجرایی ماموریت‌ها را بر عهده سیستم بانکی گذاشته‌اند.

‌ پس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی قرار است، چه کاری ‌کند؟

این تقسیم حوزه وظایف و واگذاری این ماموریت به صندوق توسعه، از بوروکراسی واضحی که ممکن بود شکل بگیرد جلوگیری کرده است. اگر این اتفاق نمی‌افتاد، سیستم بوروکراسی دیگری در بانک‌ها شکل می‌گرفت. سازمان برنامه منابع را می‌گرفت و به پروژه‌ها تخصیص می‌داد. در سازمان برنامه در حداکثر حالت، چنین اتفاقی می‌افتد و با کارکرد صندوق دو تفاوت دارد. یکی اینکه صندوق توسعه ملی اصلاً از وام دادن به بخش دولتی منع شده است. صندوق اجازه ندارد، حتی یک دلار منابع به دولت بدهد. سازمان برنامه اما مسوولیت اصلی‌اش در این زمینه است. از سال 1327 که سازمان برنامه تشکیل شده، صدها پروژه ناموفق عظیم داشتیم که هیچ‌کس مسوول آن نیست.
نه می‌شود به کسی گفت که شما مسوول هستید و نه می‌شود سراغ کسی رفت که پول‌ها چه شد. تفاوت در همین‌جاست، از نظر تئوری، پولی که وارد صندوق توسعه ملی می‌شود، باید به صورت ارزی سرمایه‌گذاری شود. اولویت هم باید در بازارهای مالی باشد که از پدیده منفی بیماری هلندی جلوگیری می‌کند، در حالی که سازمان برنامه در بهترین وضع خود، همه منابع را در داخل به ریال تبدیل می‌کند که معمولاً صرف پروژه‌های عمرانی می‌شود، که به بیماری هلندی دامن می‌زند و یکی از اساسی‌ترین مشکلات اقتصاد و توسعه ایران در این سال‌ها همین موضوع بوده است. بنابراین رابطه عمده همان دیدگاه است که این پول، پولی که برای مردم است و ثروت ملی است، نباید صرف فیل‌های سفید1 شود.

‌ حالا اینکه، چرا صندوق توسعه ملی در خارج از کشور سرمایه‌گذاری نمی‌کند، از لحاظ حقوقی و ساختاری، مشکلی در این خصوص وجود دارد؟

البته در جاهایی مشکل داریم که باید به آن بپردازیم، ولی این اشکالات به تدریج در حال رفع شدن است. مثلاً همان‌طور که گفتم، اساسنامه‌ای که نوشته شده این است که، تمام پول صندوق، به صورت ارزی باشد و به ریال تبدیل نشود. پس یکی اینکه از اختصاص دادن به دولت منع شدیم، دوم اینکه همه چیز باید دلاری و به صورت ارزی باشد. ولی برخی احکام در مجلس تصویب شد، مثل اینکه 20 درصد منابع باید تبدیل به ریال شود و در اختیار بخش کشاورزی یا صنعت بگذارید و یکسری از این دست احکامی که کاملاً مغایر با اساسنامه صندوق بود. ولی خوشبختانه صندوق، پیگیری کرد و اراده‌ای در تصمیم‌سازی کشور وجود دارد که در ابلاغ سیاست‌های برنامه ششم، جلوی این تکالیف گرفته شد و دیگر صندوق، از تخصیص منابع و قوانین عادی و حتی قوانین بودجه مستثنی شده است. اشکالات دیگری هم بوده، که به تدریج اصلاح می‌شود.

اشکال دیگری که وجود دارد، ساختاری نیست و تجربی است. تشکیل صندوق توسعه ملی، مصادف شد با تحریم‌ها. یعنی از نظر زمانی، خوب نبود. زمانی که صندوق تاسیس شد، موقعی بود که منابع ارزی ما خوب بود و از آن نظر موقعیت بسیار مساعدی داشتیم، ولی با تحریم که روبه‌رو شد اوضاع دگرگون شد. چون دیگر امکان سرمایه‌گذاری خارجی وجود نداشت و ما نمی‌توانستیم حتی یک ریال در خارج سرمایه‌گذاری کنیم. ما تجربه سرمایه‌گذاری خارجی را نداریم. امیدوارم این تحریم‌ها به کلی برداشته شود تا صندوق توسعه ملی، امکان اصلی خودش را پیدا کند. صندوق توسعه ملی، باید بتواند در دنیا سرمایه‌گذاری کند و این یکی از اساسی‌ترین برنامه‌های ماست. پیگیری این ماجرا، احتیاج به تمرین و ممارست دارد. اقتصادی که 20 سال است، تقریباً از اقتصاد دنیا ایزوله بوده، کار آسانی را در پیش ندارد. البته خوشبختانه باز هم در اساسنامه صندوق دیده شده که می‌توان از مشاوران خارجی استفاده کرد. این ظرفیت در اقتصاد ایران، وجود ندارد. ضمن اینکه باید این ظرفیت را در اقتصادمان ایجاد کنیم، باید بتوانیم از همه امکانات موجود نیز در این جهت استفاده کنیم.

‌ چنین چیزی در حال حاضر در برنامه صندوق تعریف شده است؟

بله، کاملاً برنامه داریم. تا حالا معاونت سرمایه‌گذاری داخلی ما فعال بود، چون سرمایه‌گذاری خارجی امکان نداشت. ولی از سال آینده بخش سرمایه‌گذاری خارجی صندوق فعال می‌شود و به تدریج باید به سمتی برویم که سهم سرمایه‌گذاری داخلی در اقتصاد محدودتر شود.

‌ آقای دکتر در حال حاضر ساختار صندوق توسعه ملی به گونه‌ای است که توان سرمایه‌گذاری خارجی را داشته باشد؟ برای مثال صندوق به این نتیجه می‌رسد، با پولی که در دست دارد، می‌تواند و باید در بورس‌های خارجی سرمایه‌گذاری کند؟ سوال اینجاست آیا تاکنون برنامه‌ریزی مبنی بر اینکه چه بورسی مناسب و چه بورسی نامناسب است، انجام شده است؟ در کجای سیستم صندوق توسعه ملی این بررسی‌ها باید صورت گیرد؟

یکی از معاونت‌های اقتصادی صندوق توسعه ملی، برای تشخیص سرمایه‌گذاری بهینه، پرتفوی، دستیابی به سود سهام مناسب و همچنین ارزیابی ریسک تعبیه‌شده است. همچنین این پتانسیل ارزیابی در قسمت سرمایه‌گذاری خارجی صندوق نیز وجود دارد که باید از این پس تقویت شود.

‌ به پیشنهاد دکتر پسران بازگردیم. ایشان معتقد است، اقتصاد ایران ظرفیت پذیرش هیچ منبعی را ندارد، چه دلارهای آزاد‌شده و چه هر منبع دیگری. راهکار وی نیز سرمایه‌گذاری خارجی و بهره‌گیری از منافع و منابع موجود در خارج از کشور است. از سوی دیگر از سخنان شما این‌طور بر‌می‌آید که صندوق توسعه ملی برای به انجام رساندن سرمایه‌گذاری خارجی مشکل حقوقی ندارد. اما از آنجا که در اقتصاد ایران، نتیجه خصوصی‌سازی و سرمایه‌گذاری چندان موفق و خوشایند نبوده است، شما اهلیت سرمایه‌گذاری خارجی در اقتصاد ایران را تا چه اندازه مجاز می‌دانید؟ چه تضمینی وجود دارد که پس از انجام سرمایه‌گذاری خارجی باز هم نگوییم، اشتباه کردیم؟

ما در حال حاضر در معرض یک انتخاب بسیار مهم قرار گرفته‌ایم؛ سرمایه‌گذاری در داخل ایران و سرمایه‌گذاری در خارج از کشور. فرض بگیریم پول آزاد‌شده را به داخل کشور بیاوریم و در داخل کشور از پتانسیل‌های ارزی استفاده شود و سرمایه‌گذاری داخلی انجام دهیم، که البته این کاری است که الان انجام می‌دهیم. اما یک تفاوت اساسی وجود دارد، آن‌هم اینکه حتی اگر ما این ارزها را در داخل ایران سرمایه‌گذاری کنیم، صد درصد از بیماری هلندی در امان نخواهیم ماند. این پول‌ها اگر تبدیل به ریال شود، گرفتاری‌های زیادی برای اقتصاد ما دارد ولی اگر تبدیل به ریال نشود، کمتر به مشکل برمی‌خوریم.

آقای دکتر پسران معتقد است برای جلوگیری از شدت گرفتن این قبیل گرفتاری‌ها، حتی یک ریال از این پول نباید به داخل کشور بازگردد ولی یک ملاحظه دیگر را هم باید در نظر گرفت. مدت‌هاست در اقتصاد ایران سرمایه‌گذاری نشده ‌است و بازده سرمایه‌گذاری در داخل ایران بالاست. در مقابل در بازارهای خارجی رقابت به شکل حداکثری وجود داشته است. رقابت در سایر کشورها موجب شده است بازدهی سرمایه در بازارهای خارجی، فوق‌العاده کاهش پیدا کند. بنابراین اگر این امکان وجود دارد که از پتانسیل‌های داخلی استفاده کنیم، چرا خودمان وارد این بازار نشویم؟ اینجاست که من با آقای دکتر پسران اختلاف‌نظر دارم. پس می‌توان این‌طور نتیجه گرفت که سنجیدن پتانسیل‌های سرمایه‌گذاری دلاری یا ارزی در داخل ایران هم یک اثر مثبت دارد و هم یک اثر منفی، آن هم بیماری هلندی است.
بنابراین از نظر من بهتر است که هم در داخل سرمایه‌گذاری کنیم و هم در خارج از کشور. پرتفوی بهینه و تشخیص اهلیت سرمایه‌گذاری صندوق توسعه ملی، ترکیبی است از سرمایه‌گذاری ارزی در داخل ایران به دلیل ظرفیت توسعه و ظرفیت استفاده‌نشده‌ای که وجود دارد. این را خود دکتر پسران در صحبت‌هایشان تاکید کرده‌اند و همچنین امکان استفاده از بازارهای خارجی نیز موضوع اساسی دیگر است، اما من یک بخش هم به آن اضافه کنم. فکر می‌کنم ما باید بتوانیم از پولی که در اختیار صندوق توسعه ملی است به نحوی استفاده کنیم که سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی هم جلب شود. زیرا امکان این موضوع در داخل کشور وجود دارد، به این جهت که در داخل کشور کسانی هستند که درصدی از سرمایه‌گذاری خارجی را می‌دهند و اقتصاد را هم به خوبی می‌شناسد. این افراد می‌توانند در کنار سرمایه‌گذاران خارجی قرار گرفته و هر کدام یک قسمت از کار را بگیرند و در این شرایط ریسک هم تقسیم می‌شود. اگر ما بتوانیم در این زمینه وارد شویم و سرمایه‌گذاری کنیم فکر می‌کنم از هر جهت مطلوب‌تر است.

‌ برخی کارشناسان معتقد هستند بهترین راهکار برای استفاده بهینه از پول‌های بلوکه‌شده ایران سر و سامان دادن به وضعیت بانک‌هاست. به اعتقاد آنها بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی باید هرچه زودتر سامان پیدا کند. انگار اقتصاد ایران میان دوراهی سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی با استفاده از پول‌های آزاد‌شده و سامان‌دهی بازار بدهی‌های خود قرار گرفته است. اولویت از نظر شما با کدام است؟

در مورد بازار بدهی بهترین کار این است که پولی وارد اقتصاد ایران نشود. بهترین کار این است که سرمایه‌گذاران بخشی خصوصی بیایند، بازار بدهی ایجاد کنند و با پولی که از مردم می‌گیرند به تولید بپردازند. البته همان‌طور که می‌دانید بسیاری از افراد معتقد هستند که در حال حاضر بخش خصوصی ما توان انجام این قبیل کارها را ندارد. ولی به طور کلی این جزو بایدهاست که بازارهای پولی و مالی ما در جهت توسعه حرکت کنند و در این اصل جای هیچ شک و تردیدی نیست. اینکه در حال حاضر نظام بانکی ما احتیاج به یکسری رفرم دارد، در آن هم هیچ شکی نیست ولی نباید از این موضوع نتیجه گرفت که پول‌های بلوکه‌شده بیاید و در این راه سرمایه‌گذاری شود. یکی از موانع عمده‌ای که بر سر راه این موضوع قرار دارد، همان حرفی است که دکتر پسران زدند و من با ایشان موافقم. اصلاح نظام بانکی، آری، ولی تغییر یا ورود منابع بلوکه‌شده ما به طور بی‌حساب و کتاب همان‌طوری که خیلی‌ها منتظرش هستند، خیر.
اقتصاد ما به تازگی یک تجربه آموخته است و به سختی عادت کرده است. تجربه سال‌های جنگ را نباید تکرار کنیم و دوباره به روش‌های قدیمی بازگردیم. البته این روش مردم عادی را بسیار راضی می‌کند. چون گشایشی کوتاه‌مدت ایجاد می‌شود. ولی این گشایش در بلندمدت ما را به همان چرخه رکودی که وارد آن شدیم برمی‌گرداند و در نهایت مجبور هستیم و سعی می‌کنیم که از آن خارج شویم. راه دکتر پسران هم راه خروج از رکود است که من با آن کاملاً موافقم. صندوق توسعه ملی از سال گذشته همین کار را شروع کرده است. ما در سیاست‌های وام‌دهی سال جاری اعلام کردیم که در بخش صنعت تمام منابع صندوق صد درصد صرف سرمایه در گردش شود. به عبارتی پرکردن ظرفیت‌های خالی اقتصاد از این طریق مد نظر است، که هم تولید را اضافه می‌کند، هم اشتغال و توسعه را ممکن می‌سازد و همچنین با استفاده از ظرفیت‌های خالی، تورم نیز ایجاد نمی‌شود.

پی‌نوشت:
1- کنایه از پروژه‌هایی که تاکنون هزینه‌های زیادی صرف آن شده و از کارایی چندانی بهره‌مند نیستند.