تاریخ انتشار:
سعید لیلاز از دلایل ضعف اجرایی می‌گوید
اندازه بزرگ دولت دلیل ناکارآمدی است
محور این گفت‌و‌گو بررسی اثرات ناهماهنگی سیاستگذار و دستگاه‌های اجرایی بر عملکرد اقتصادی بود اما سعید لیلاز با دلایلی که برشمرد، شیرازه این رابطه علی و معلولی فرضی را بر هم ریخت. این کارشناس اقتصادی دلایلی را مورد اشاره قرار می‌دهد که بگوید ناهماهنگ‌ترین دولت‌ها در ایران بیشترین اثربخشی را در اقتصاد به نمایش گذاشته‌اند. لیلاز در گفت‌و‌گو با تجارت فردا به دلایل ضعف اجرایی در دولت نیز اشاره می‌کند و این ضعف را به حجم دولت نسبت می‌دهد.
زمانی که دولت یازدهم، سیاستگذاری و مدیریت اجرایی کشور را به دست گرفت، در اقتصاد ایران و نه‌تنها اقتصاد که در سایر حوزه‌ها نیز نشانه‌های بحران، پدیدار شده بود. البته لازم به یادآوری نیست که وضعیت برخی شاخص‌های اقتصادی از مرز بحران نیز عبور کرده بود. اما در دو سال و نیم گذشته چه به دلیل نوع سیاستگذاری دولت و چه به‌تبع برخی تحولات خارج از اختیار دولت، بخشی از این بحران‌ها تاحدودی فروکش کرده است. آیا از تحلیل آنچه در این مدت سپری شده می‌توان چنین نتیجه گرفت که دولت یازدهم دولتی هدفمند است؟ آیا این دولت توانسته است، اهداف خود را به درستی سیاستگذاری کند؟
اگر اجازه دهید، می‌خواهم این موضوع را از زاویه‌ای دیگر مورد بررسی قرار دهم. من فکر می‌کنم، چگونگی عملکرد و روندها چندان موضوعیت نداشته، بلکه معیارها و نتایج عملکرد حائز اهمیت است. دولت فعلی به‌رغم تعدد مراکز تصمیم‌گیری و انواع مشکلات قابل تصور در نحوه طراحی تا اجرا، تاکنون یکی از موفق‌ترین دولت‌ها در حوزه اقتصادی پس از پیروزی انقلاب اسلامی بوده است؛ به‌گونه‌ای که در بدترین شرایط که شاید در تاریخ کشور بی‌سابقه بوده است، موفق شد نرخ تورم را به کمتر از یک‌چهارم در طول یک دوره دوساله کاهش دهد و همچنین، دولت یازدهم نرخ رشد اقتصادی را از حدود منفی هفت درصد، ابتدا به مثبت سه درصد رساند و اکنون نیز این نرخ، دست‌کم مثبت بوده و بین نیم تا یک درصد است. بر این اساس با وجود آنکه بدون تردید اقتصاد ایران در بدترین شرایط تاریخ معاصر خود به سر می‌برد، اکنون این شرایط «بد»، دیگر بر اقتصاد حاکم نیست و وضعیت شاخص‌ها مطمئناً بهتر از پیش است. بنابراین اگر ما به انبوهی درخت‌ها نگاه نکنیم و اجازه ندهیم که انبوهی درخت‌ها مانع دیدن جنگل شود، این جنگل سبز است و روند طبیعی خود را طی می‌کند. فراموش نکنید که کشور در سال 1394 تنها
یک‌ششم از درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت در سال 1390 را حاصل کرده و این در حالی است که رشد اقتصادی به جای چهار درصد، به 1 تا 5 /1 درصد رسید؛ به این معنا که فاجعه‌ای رخ نداده است. بنابراین می‌توان نتیجه نهایی عملکرد دولت را صرف نظر از روندها و فرایندها، مثبت پنداشت.
آیا این بدان معناست که دولت اهداف خود را به درستی به دستگاه‌های اجرایی منتقل کرده؟ و دستگاه‌های اجرایی نیز توانسته‌اند سیاست‌ها را به درستی اجرا کنند؟ این پرسش را از آن جهت مطرح می‌کنم که میان این دو بخش ناهماهنگی‌های بسیاری مشاهده می‌شود. برای مثال، دولت لایحه‌ای تحت عنوان رفع موانع تولید به مجلس می‌دهد و مجلس آن را به تصویب می‌رساند، اما به گواه آنچه فعالان اقتصادی از آن گلایه دارند، دستورالعمل‌های این قانون که توسط دستگاه‌های اجرایی نگاشته می‌شود، با روح قانون متفاوت است.
اگر این فرضیه را صحیح بپنداریم که میان طراحی قانون تا اجرای آن تفاوت بسیار است، در این صورت می‌توان گفت فرآیند قانونگذاری در ایران با فرآیند اجرا از دو منبع کاملاً متفاوت ریشه می‌گیرند. در این میان به نظر می‌رسد دیدگاه و نحوه عملکرد، میان مجلس نهم و دولت یازدهم متفاوت است، این ناهماهنگی به این دلیل است که مجلس از منظری کاملاً متفاوت از دولت به مسائل اقتصادی و اجتماعی می‌نگرد و این در صحنه اجرا، مشکلات و انحرافاتی را پدید می‌آورد. در این میان اما، مساله دیگری که وجود دارد که در عین حال به طرز شگفت‌آوری مهم‌ترین مساله هم تلقی می‌شود و شما به آن اشاره نکردید، این است که اساساً به دلیل حجم بسیار بزرگ دولت در اقتصاد ایران، این امکان وجود ندارد که دولت بتواند به درستی همه برنامه‌ریزی‌ها را اجرایی کرده و آنها را جامه عمل بپوشاند. حتی به نظر می‌رسد برنامه‌ریزی برای اقتصادی مانند اقتصاد ایران غیرممکن است. بنابراین هیچ نهاد یا دستگاهی نمی‌تواند مدعی شود که از همه مسائل اقتصاد آگاه است، یا هیچ شخص برنامه‌ریزی نمی‌تواند بر همه مشکلات و نیازها و نیز امکانات اقتصادی، اجتماعی و سیاسی ایران اشراف داشته باشد، حتی اگر
سازمانی چون، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی چنین ادعایی داشته باشد، بدیهی است که می‌توان آن را مردود دانست. بنابراین به‌هیچ‌وجه نمی‌توان انتظار داشت برنامه‌ریزی‌ها کاملاً موفق عمل کرده و با اجرا یکسان باشد. بر این اساس وجود این ناهماهنگی و انتقادی که شما مطرح کردید، ریشه نظری داشته و اساساً مربوط به حوزه اجرایی نیست. مشخصاً به‌اندازه‌ای که دولت‌ها بزرگ می‌شوند، به همان میزان ناکارآمدی و عدم توفیق آنها نیز افزایش می‌یابد و به نحوی مشابه هر چه دولت‌ها در اقتصاد بیشتر دخالت می‌کنند، به همان اندازه نتیجه نامطلوب حاصل شده و بیشتر انحراف‌زایی می‌کنند. در نتیجه ناهماهنگی بیشتری ایجاد می‌کنند و اتلاف منابع بیشتری صورت می‌گیرد. این پیامدها به دلیل ماهیت ذاتی برنامه‌ریزی و نیز اندازه دولت در اقتصاد کشور است؛ چنان‌که در حال حاضر دولت به‌اندازه‌ای از بزرگی رسیده که اصرار دارد در عین ناکارآمدی به تنهایی به برنامه‌ریزی و حل و فصل مسائل اقتصادی و اجتماعی پیش رو بپردازد. توجه به این نکته ضروری است که مقصودم از دولت، دولت خاصی نبوده و معنای عام این واژه و مشخصاً «نهاد دولت» مورد اشاره است. این نهاد در کشور طی سده گذشته و از
سال 1315 با اتکا به درآمد نفت چنان بی‌محابا و بی‌پروا پیش می‌رود که به‌زعم خود، می‌تواند به پیش‌بینی، برآورد، اعلام نیاز، امکان سنجی و رفع تمامی معضلات کشور بپردازد که به وضوح می‌توان گفت در این امر توفیقی حاصل نخواهد کرد.
صرف نظر از وجود هماهنگی یا عدم هماهنگی در دولت، و نیز رویه‌ها، با نگاهی به نتایج حاصله از عملکرد دولت یازدهم، می‌توان گفت این دولت تاکنون بسیار موفق عمل کرده است.
یعنی شما بر این عقیده هستید که برنامه‌ریزی متمرکز به این ناهماهنگی‌ها دامن زده است؟ یا مانند برخی دیگر از کارشناسان بر این عقیده هستید که دیگر دوره برنامه‌ریزی گذشته است؟
نه، اشتباه نکنید، من مخالف برنامه‌ریزی نبوده و نیستم؛ اما در چنین شرایطی برنامه‌ریزی را بی‌فایده و زیانبار می‌دانم و امکان این امر، یعنی برنامه‌ریزی برای کل اقتصاد مردود است؛ به گواه اینکه چندین تجربه در برنامه‌ریزی طرح‌های عمرانی پیش و پس از انقلاب، همگی به شکست منتهی شده است. البته که برنامه‌های سطحی و طراحی‌های موردی در مقیاس کوچک آنچنان که به اندازه شایستگی و توان دستگاه‌های دولت باشد، امکان‌پذیر است؛ با وجود این تحقق یک برنامه‌ریزی جامع استراتژیک اساساً ممتنع و ناممکن به نظر می‌رسد.
موضوع تاسف‌برانگیز دیگر این است که هر چه نهاد دولت در ایران حجیم‌تر شده، و هر چقدر که ممیزی‌های مختلف، دولت را از نیروهای کارآمد تهی‌تر کرده، به همان نسبت ادعای دولت در مدیریت افزایش یافته که چندان عقلانی و مبتنی بر واقع‌گرایی نیست.
دیدگاه شما این است که برنامه‌ریزی برای کل اقتصاد امری ناممکن است و در صورت برنامه‌ریزی نیز اجرایی نخواهد شد. راهکارتان چیست؟ یعنی دولت برای راهبری اقتصاد و تحقق اهدافی که برای خود تعیین کرده، چه راهکارهایی باید در پیش بگیرد؟
راهکارهایی که باید در دستور کار قرار گیرد، شامل منع دخالت، حداکثر کردن نظارت و هدایت، و نیز خصوصی‌سازی واقعی از سوی دولت است. ناکارآمدی کلی دولت به این دولت یا دولت‌های پیشین مربوط نیست و ریشه آن در دخالت دولت در اقتصاد است؛ دولتی که بسیار عریض و طویل شده است. اعتقاد من این است با این شرایط، چنانچه دخالت دولت همچنان در اقتصاد کشور تداوم یابد، ممکن نیست که هیچ یک از اهداف و برنامه‌هایش محقق شود. این وضعیت البته در سایر بخش‌ها نیز ساری و جاری است؛ آیا دولت در حوزه محیط زیست موفق بوده است؟ آیا در ایجاد رضایت اجتماعی یا در کاهش فشارها و شکاف‌های طبقاتی موثر واقع شده است؟ آیا دولت توانسته است، مساله توسعه‌نیافتگی منطقه‌ای را حل کند؟ آیا کالبد شهری و روستایی را مورد اصلاح قرار داده است؟ بنابراین چندان توفیق قابل توجهی در کارنامه نهاد دولت دیده نمی‌شود. ضمن اینکه طی 110 سال گذشته تا به امروز مجموعاً منابعی حدود چهار هزار میلیارد دلار نفت و گاز رایگان به صورت انرژی یا به صورت دلار به قیمت امروز نصیب اقتصاد ایران شده و ملاحظه می‌شود با وجود حصول این منابع عظیم، مسائل چندانی از مشکلات اقتصاد ایران درمان نشده است و
دلیل اصلی اتلاف این منابع ارزشمند، دخالت‌های مستمر دولت در اقتصاد است.
در مجموع نمی‌توان گفت این ناکارآمدی‌ها ناشی از وجود ناهماهنگی درون دولت بوده است. البته نه‌تنها در ایران بلکه در کشوری نظیر ایالات متحده نیز این عدم هارمونی و ناهماهنگی به چشم می‌خورد؛ چنان که مشاهده می‌شود گاه اظهارات مقامات کاخ سفید با مسوولان وزارت امورخارجه و خزانه‌داری متفاوت است و به طور طبیعی نباید انتظار داشت که صدای واحدی از یک تمدن و دموکراسی به گوش برسد. منسجم‌ترین دولت‌های جهان بر حسب اتفاق، دولت‌های سوسیالیستی بودند که اکنون نابود شده و از بین رفته‌اند. بنابراین مساله این نیست که در دولت کشور هماهنگی وجود دارد یا خیر؛ مساله این است که وظایف بر دوش دولت در حوزه رفع معضلات اقتصادی و اجتماعی، چند برابر عظیم‌تر از توانایی و شایستگی ایفای آنها از سوی این نهاد است و اساساً نمی‌توان از دولت انتظاری به جهت انجام کلیه وظایف و حل جامع مشکلات کشور داشت. از سال 1320 تاکنون شاید تنها دولتی که در تاریخ ایران شش سال مداوم در هماهنگی و یکدستی کامل با همه ارکان اعم از درون و بیرون دولت به سر می‌برد، دولت آقای احمدی‌نژاد بود. اما رشد اقتصادی در این دولت، به 5 /1 درصد هم نرسید. از آن‌سو بیشترین ناهماهنگی و کشمکش
نیز در دولت اصلاحات بود که رشد اقتصادی این دولت به 5 /5 تا 6 درصد رسید. این آمارها ممکن است ذهن را در تعریف از هماهنگی و ناهماهنگی دچار تشویش و اختلال کند؛ موضوع مهمی که به دور از کلیشه، کمتر به آن پرداخته می‌شود. این تناقض ظاهری اهمیت توجه به نتایج نهایی عملکرد را بیش از پیش روشن می‌کند؛ به گونه‌ای که صرف نظر از وجود هماهنگی یا عدم هماهنگی در دولت، و نیز رویه‌ها، لازم است به ماحصل عملکرد آن چشم انداخت. بنابراین، با نگاهی به نتایج حاصله از عملکرد دولت یازدهم، می‌توان گفت این دولت مستثنی از وجود هماهنگی یا ناهماهنگی تاکنون بسیار موفق عمل کرده است. مشابه آن، دولت اصلاحات نیز که ناهماهنگی در درون و بیرون آن موج می‌زد، رشد اقتصادی قابل قبولی را حاصل کرد، دولت آقای احمدی‌نژاد نیز بدون تردید موفق‌ترین دولت در هماهنگ‌سازی درونی و بیرونی طی 80 سال گذشته ایران است و به نظر می‌رسد تا 20 یا 30 سال دیگر چنین هماهنگی در درون دولت و قوای سه‌گانه به چشم نخواهد خورد اما در عین حال این دولت، بدترین عملکرد را در میان دولت‌های دیگر به نمایش گذاشت و این موضوع مطمئناً این گزاره را یعنی ضرورت هماهنگی در درون و بیرون دولت به
منظور تحقق عملکرد قابل قبول را زیر سوال می‌برد.
اما فارغ از این مباحث، سیاستگذاران در این دولت بر این باورند که سیاست‌های آنان در مرحله اجرا با لختی مواجه می‌شود و این مساله را ناشی از ضعف بدنه اجرایی برمی‌شمارند؛ آیا شما با آنان هم‌عقیده هستید؟
این معضل به دلیل اندازه بزرگ دولت است؛ دولت در شرایط فعلی، حدود چهار میلیون نفر حقوق‌بگیر داشته و به نهادی تبدیل شده که گویی صرفاً به تامین اجتماعی شاغلان خود می‌پردازد. به نحوی که اگر به جای این شمار گسترده از کارکنان، 500 هزار کارمند کارشناس و نخبه را حتی با سه برابر حقوق جذب می‌کرد، به طور حتم عملکرد بهتری را به معرض نمایش می‌گذاشت. به طور کلی اندازه دولت در اقتصاد اساساً سمت و سوی مسیر آن را تغییر می‌دهد و در شرایط حاضر به دلیل اندازه بیش از حد دولت، ماموریت اصلی این نهاد به حفظ موجودیت خویش معطوف شده است.
با توجه به حداقل حقوقی که افراد ناکارآمد در دولت دریافت می‌کنند، بودجه عمومی دولت در سال جاری 250 هزار میلیارد تومان و در سال آینده به 300 هزار میلیارد تومان می‌رسد و واضح است این منابع تنها صرف بقای دولت می‌شود تا عملکرد مثبت. به عبارت دیگر اگر فرض کنیم که این دولت به میزان یک‌پنجم کوچک می‌شد و میزان دستمزدها به پنج برابر افزایش پیدا می‌کرد، امکان جذب بهترین نیروهای کار کشور فراهم می‌شد و در این صورت به دلیل اندازه محدود و نیز چابکی و کارآمدی دولت، و با نظارت موثر بر آن، ایفای وظایف مشخص و محدودیت این نهاد به بهترین شکل ممکن صورت می‌گرفت. بنابراین علت این ناکارآمدی بدنه دولت، اندازه بزرگ آن است و این وضع در صورت تداوم، سبب می‌شود به مرور افراد باکفایت از بدنه آن خارج شده و جای آنها را افراد فاقد صلاحیت اشغال کنند.
آیا می‌توان این تعبیر را به کار برد که اکنون سر قوی روی بدن ضعیف قرار گرفته است؟
این دولت کاملاً به محدودیت‌های خود واقف بوده و اگر سر قوی بر بدنه ضعیف قرار گیرد آن سر، قاعدتاً به قدری توانا هست که بتواند بدنه را نیز تقویت کند. اما این امر در ایران شدنی نیست. یعنی حتی دولت آقای روحانی نیز در کاستن از هزینه‌های جاری خود نسبتاً ضعیف عمل کرده؛ به گونه‌ای که در غربال نیروهای ناکارآمد یا بهبود معیشت کارکنان کارآمد نتوانسته چندان موفق ظاهر شود. معتقدم، بدن قوی، سر ضعیف را تحمل نمی‌کند، و سر قوی هم بدن ضعیف را تحمل نمی‌کند؛ ولیکن در حال حاضر همگی به تحمل همدیگر می‌پردازند.
همان‌گونه که از شواهد پیداست، دولت نهم و دهم سازوکارهای اصولی تصمیم‌سازی در ایران را تخریب کرد و رویه‌هایی که این دولت در پیش گرفت، اسباب خانه‌نشینی بسیاری از نیروهای کارآمد را فراهم کرد. دولت‌های نهم و دهم تا چه حد در تضعیف بدنه اجرایی نقش داشت؟
به عقیده من، دولت آقای احمدی‌نژاد به تخریب ساختارهای تصمیم‌سازی نپرداخت؛ به این دلیل که خود در تصمیم‌سازی کلان کشور نقش داشته و آنها را نیز اجرا می‌کرد. دولت‌های نهم و دهم به صورت کاملاً کارآمد به آنچه تصور می‌کرد صحیح است، دست یافت. دولت نهم در ابتدا با هدف ایجاد یک طبقه اجتماعی جدید تشکیل شد، که این موضوع را به صراحت نیز اعلام کرد، و با اتکا به یکدستی و همچنین اتکا به حدود هزار میلیارد دلار درآمد نفتی این هدف را محقق ساخت. ضمن اینکه این دولت از طریق جذب نیروهای ناکارآمد و فاقد تحصیلات در نهادهای تخصصی و نیز اخراج نیروهای کارآمد، نیروی اداری کشور را با آسیبی جدی مواجه کرد، و نیز به تضعیف طبقه متوسط جامعه پرداخت.
در شرایطی که نهاد دولت روز‌به‌روز در حال فربه شدن است، شاید سخن گفتن از دخالت حداقلی آن در اقتصاد تا حدودی آرمان‌گرایانه باشد. اگر بخواهیم اندکی واقع‌بینانه به ساختار دولت و دستگاه‌های اجرایی بنگریم؛ نوعی ناهماهنگی میان سیاستگذاران و مجریان مشاهده می‌شود. یکی از آسیب‌های این دوره، شکاف میان سیاستگذار و بدنه اجرایی دولت است. سیاستگذار در اجرا نقشی ندارد و دستگاه اجرایی هم مدعی است در سیاستگذاری به بازی گرفته نمی‌شود. سیاستگذار فکر می‌کند بدنه اجرایی ضعیف است و در برابر اصلاحات مقاومت می‌کند و بدنه اجرایی معتقد است سیاستگذار بی‌توجه به واقعیت‌ها سیاستگذاری می‌کند. دیدگاه شما چیست؟
دولت در شرایط فعلی نیز چندان دست و پا بسته نیست و نمی‌توان آن را دست کم گرفت. با وجود تمامی مشکلاتی که در تمامی ابعاد اعم از اجرا، ساختار قوانین، نیروهای اجتماعی و امثالهم وجود دارد، نقش دولت در سیاستگذاری اقتصادی و اجرای آن قابل‌چشم‌پوشی نیست. ضمن اینکه من به‌هیچ‌وجه معتقد به اعمال شوک‌درمانی در اقتصاد نیستم. در ابتدا می‌توان رشد آهسته‌ای را آغاز کرد و سپس به آن سرعت بخشید. حصول این روند چندان غیرممکن به نظر نمی‌رسد؛ همان‌گونه که تا دو سال پیش وقتی دولت آقای روحانی به اجرای طرح تحول سلامت پرداخت، کمتر کسی باور می‌کرد این دولت اصلاً توان اجرای این طرح را داشته باشد، اما با وجود این، کم و بیش اجرای طرح یادشده موفق بود و به‌زعم من، بخشی از آرامش اجتماعی-سیاسی موجود در ایران مرهون اجرای این طرح است. بنابراین دولت این توانایی بالقوه را دارد که در حوزه‌های دیگر نیز عملکرد مطلوبی داشته باشد و موفقیت حاصل کند.
بنابراین شما بر این عقیده هستید که دولت یازدهم برای اهدافی که در نظر داشته، به درستی سیاستگذاری کرده است؟
حتماً همین‌طور است. مساله این است که بیشتر اقتصاددانان و کارشناسان اقتصادی کشور به دلیل تحصیل در خارج از کشور و فعالیت در ترجمه آثار خارجی، تحت تاثیر ایسم‌های مختلفی که از آن سوی مرزها وارد شده، تصور می‌کنند که استراتژی پدیده عجیب و غریبی است که باید از عالم خارج وارد شود تا به خوبی در کشور نتیجه دهد. در حالی که دو سال پیش حرف من این بود که «خروج از بحران» مهم‌ترین استراتژی است که دولت آقای روحانی می‌توانست اتخاذ کند و دولت یازدهم تاکنون در روند اجرای این استراتژی نیز موفق بوده است.
با این حال خروج از بحران یک استراتژی کامل است. مردود دانستن این استراتژی در واقع برخاسته از اختلاف اطلاعات بنده و مخالفان استراتژی یادشده در مورد حجم خرابی‌هایی است که طی 10 سال گذشته بر اقتصاد ایران تحمیل شده است. در این میان، اگر یک فهم مشترک از این حجم خرابی‌ها حاصل شود، آن گاه درمی‌یابیم که به چه میزان استراتژی خروج از بحران استراتژی دقیق و کارآمدی بوده و اکنون می‌توان گفت بعد از دو سال و اندی، دولت آقای روحانی در این زمینه کاملاً موفق عمل کرده است.
دیدگاه تان را بنویسید