دولت چشم‌انداز نظام رفاهی ندارد

دولت یازدهم این روزها در حال قدم گذاشتن به فصل جدید فعالیت‌های خود است. در این فصل، آنچه اهمیت دارد، ارزیابی فعالیت‌های گذشته برای ترسیم یک افق جدید است. با این حال، آن‌طور که بسیاری از کارشناسان مطرح می‌کنند، این فعالیت‌ها آن‌طور که باید نبوده و حالا دولت با چالش‌های بسیاری در حوزه اجتماعی روبه‌روست. آن‌طور که مدیر گروه برنامه‌ریزی و رفاه اجتماعی دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران مطرح می‌کند، دولت عملاً چشم‌اندازی در حوزه نظام رفاهی ندارد و حالا کارش سخت‌تر هم شده است. در ادامه گفت‌وگوی تجارت فردا را با علی‌اصغر سعیدی می‌خوانید.

‌صحبت از ارزیابی عملکرد دولت در حوزه مسائل اجتماعی که می‌شود، این سوال به میان می‌آید که اساساً دولت چقدر می‌تواند به صورت مستقیم شاخص‌های مرتبط با سلامت، رفاه یا خدمات اجتماعی را بهبود بخشد؟

اینکه دولت فعلی چقدر می‌تواند به حوزه مسائل اجتماعی وارد شود و آن را بهبود بخشد یک چیز است، اینکه این حوزه یکی از مهم‌ترین وظایف دولت است چیز دیگری است. دولت‌های مدرن همواره دو وظیفه داشته‌اند دفاع از مرزها و حفظ امنیت ملی (‌National Security‌) و رفاه یا (Social Security). ارتباط این دو گسست‌ناپذیر است. اجازه دهید چون خود رئیس‌جمهوری از دانشگاهیان خواستند که از دولت انتقاد کنند به عرض برسانم که دولت از اول تنها یکی از این وظایف را پیش برده و خیلی هم خوب برایش برنامه داشته و نمره‌اش هم 20 است یعنی با توافق هسته‌ای ضریب امنیت ملی بسیار بالا رفته اما بهبود نیافتن خدمات اجتماعی امنیت ملی را نیز تضعیف می‌کند. اما متاسفانه از آغاز دولت در رفاه و خدمات اجتماعی برنامه‌ خاصی نداشته و این در آینده پاشنه آشیل دولت خواهد شد کما اینکه در مورد دولت‌های گذشته هم اتفاق افتاد و غفلت از مسائل اجتماعی باعث شد عده‌ای با طرح شعارهای پوپولیستی رای مردم را بگیرند. یکی از دو وظیفه اصلی دولت اساساً همین تقویت نظام رفاه اجتماعی یا اجرای سیاستگذاری اجتماعی است. تعریف ساده این هم یعنی کلیه اقدامات دولت برای کاهش نابرابری.

شما چطور این دو وظیفه را به هم مربوط می‌کنید و مدعی گسست‌ناپذیری آن هستید؟

برای پاسخ به این سوال اجازه دهید از تجربه غرب مثال بیاورم. محققان غرب اعم از جامعه‌شناس، روانشناس و اقتصاددان معتقدند یکی از عوامل جنگ جهانی دوم که با ظهور فاشیسم همراه بود شعار حمایت از مردم در مقابل ناتوانی‌های بازار بود به‌ویژه در تامین خدمات اجتماعی. بعد از جنگ، دولت‌های رفاهی ظهور کردند تا آن اشتباه تکرار نشود و مردم را در مقابل کهولت، بیکاری، بیماری و از کار‌افتادگی با یک نظام بیمه اجتماعی حمایت کردند و از آن موقع هم به غیر‌جنگ کوتاهی که در بالکان رخ داد اروپا در صلح بوده است. پس وظیفه دولت حمایت از سالمندان، بیماران و از کار‌افتادگان است در این موضوع هیچ فردی شک ندارد اما شما ببینید ما یک برنامه جامع در این زمینه نداریم.

‌‌برخی معتقدند اینها وظیفه دولت نیست دلیل شما بر این موضوع چیست؟

البته دلیل من مساله پدیده شکست بازار است در تامین کالا و خدمات عمومی که حالا مساله‌ای روشن است و به‌خوبی در عمل به اثبات رسیده است. به علاوه وقتی شما مثلاً به سالمندان نگاه می‌کنید افرادی هستند که خودبه‌خود از چرخه بازار خارج شده‌اند و شما نمی‌توانید به آنها بگویید با فروش کار خود خدمات را از بازار تهیه کنند. البته اگر جوانی و میانسالی در بازار کار بودند می‌توانند از ذخیره خود از صندوق‌های بازنشستگی استفاده کنند اما اگر چنین ذخیره‌ای نداشته باشند مسوولش دولت است چون دستشان به هیچ کجا بند نیست. در تمام دولت‌‌های رفاه توسعه‌یافته این مساله رعایت می‌شود. نظام رفاهی در ایران هم مانند سایر کشورهای جهان بعد از جنگ دوم جهانی رشد کرد و در پی برقرار کردن پوشش‌های رفاهی مناسب برای جبران خسارت‌های احتمالی بود تا بتواند مردم را در مقابل رویدادهای غیر‌مترقبه و طبیعی نیروی کار حمایت کند. اما در عمل برنامه‌های تامین اجتماعی بیشتر معطوف به حفاظت از نیروی کار بود و بخش اعظمی از شهروندان را به‌طور جدی پوشش نداده است

‌مگر برخی از خدمات رفاه را مانند گذشته نباید خانواده، جامعه، همسایه، انجمن‌ها و هیات‌ها تامین کنند؟

بله، اما این نهادهای سنتی کاملاً دچار دگرگونی شده‌اند و منابع سنتی رفاه تقریباً مضمحل شده‌اند. تحقیقات نشان می‌دهند در ایران سطح رفاه خانواده‌ها حتی به سبب بیکاری جوانان نزول پیدا کرده است جوانان بیشتر سربار والدین بازنشسته هستند تا اینکه فرزندان، والدین سالمند را تحت پوشش بگیرند. به علاوه با گسترش خانواده هسته‌ای چه انتظاری دارید. کاهش میزان باروری هم بر مشکل افزوده است.

‌اما همین دولت‌های رفاهی و توسعه‌یافته‌ای که از آن صحبت می‌کنید دچار مشکل تامین هزینه هستند و تقریباً با بحران روبه‌رو شده‌اند چه رسد به دولت ما که با مشکلات اقتصادی و تحریم‌های فلج‌کننده هم روبه‌روست‌...

درست می‌فرمایید. اولاً نوع مشکل خدمات اجتماعی در ایران و کشورهای توسعه‌یافته متفاوت است. آنها بعد از چند دهه توسعه خدمات اجتماعی گرفتار بحران مالی شده‌اند و دیگر نمی‌توانند به روند کالایی‌زدایی از خدمات اجتماعی ادامه دهند. منظورم از کالایی‌زدایی این است که افراد را باید واگذار به بازار کرد تا خودشان هزینه رفاهی خودشان را بپردازند اما آنها یکباره انسان‌ها را رها نکرده‌اند و برای طی چنین مسیری برنامه‌ریزی می‌کنند. منظورم این است که یکباره مستمری سالمندان و انواع خدمات را به آنان قطع نکرده‌اند، یا به بیکاران فشار می‌آوردند تا کار پیدا کنند و در این راه به انواع روش کمکشان می‌کنند. اما متاسفانه ما برنامه در هیچ کدام از حمایت‌های اجتماعی نداریم و نه‌تنها چتری نداریم بلکه تور حمایتی محکمی هم نداریم.

‌دولت در این چند ماه چه کاری در زمینه خدمات اجتماعی می‌توانست انجام بدهد و نداده است؟

هر کاری در گرو چشم‌اندازی است که در پیش گرفته می‌شود و شما در کوتاه‌مدت یا بلند‌مدت نگاه می‌کنید تا چه اندازه برنامه خودتان را برای رسیدن به آن چشم‌انداز پیش برده‌اید. دولت هیچ چشم‌اندازی برای اصلاح نظام رفاهی نداشته و تا چنین چشم‌اندازی نباشد نه در تهیه، نه در تولید، و نه در سازماندهی خدمات رفاه اجتماعی هیچ پیشرفتی قابل ارزیابی نیست.

‌اما دولت از آغاز بحث منشور شهروندی را مطرح کرده است و به نظر می‌رسد چنین چشم‌اندازی را در دستور کار قرار داده است؟

ما تقریباً در خدمات اجتماعی چند وزارتخانه مسوول داریم. در وزارت راه و شهر‌سازی از آغاز بحث شهروندی مطرح بود و طرح مسکن اجتماعی را آغاز کردند. با چنین برنامه‌ای می‌توان کار این وزارتخانه را ارزیابی کرد اما وقتی اقدامات را رصد می‌کنیم به روشنی مشخص نیست تا چه حد به اهداف نزدیک شده‌اند. من هنوز گزارشی از وضع مسکن اجتماعی ندیده‌ام اگرچه باید گفت که بالاخره این وزارتخانه دستور کار مشخص دارد و تا حدی درگیر مسکن مهر بوده. وزارت بهداشت و درمان نیز برنامه اصلاح نظام سلامت را در دستور کار قرار داد و تا حدی در همین چند ماه اخیر می‌تواند ارزیابی از اقداماتش ارائه کند، اگرچه بسیاری این اصلاحات را تنها در حد کاهش برخی تعرفه‌های بیمارستانی و افزایش امکانات می‌دانند نه اصلاح نظام سلامت. اما دو وزارتخانه مهم وزارت آموزش و پرورش و تعاون، کار و رفاه به نظرم گرفتار فقدان بینش و نظریه هستند و بدون آن نمی‌توانند خدمات رفاهی را بهبود بدهند.

‌ اصلاحاتی که مطرح می‌کنید باید در چه بخش‌های خدمات اجتماعی صورت می‌گرفت؟

به نظرم در تمامی وزارتخانه‌هایی که به نحوی با بهبود خدمات اجتماعی روبه‌رو هستند مشخص نیست که مرز و حدود نقش دولت در بهبود خدمات اجتماعی چیست و هنوز در جلسات این بحث مطرح است که اینها جزو وظایف دولت است یا نیست. منظورم این است که ما هنوز در مرحله اول هستیم. مثلاً اینکه در درمان و بهداشت چون شرکت‌های بخش خصوصی زیادی در تهیه و تولید خدمات رفاهی اعم از بهداشت و درمان کمک می‌کنند روشن نیست که حدود و ثغور فعالیت اینها چیست. در حالی که رابطه دولت و بازار رابطه‌ای مستقیم است، یعنی هرچه تولید خدمات درمانی و بهداشتی بر دوش بازار گذاشته شود میزان نظارت و مقررات‌گذاری دولت باید بیشتر شود. می‌توان گفت مثلاً وزارت بهداشت و درمان به این رابطه سروسامانی داده اما هنوز مرزها روشن نیست و تنها فشارهایی به بخش خصوصی آمده تا تعرفه‌ها را بالا نبرند و تا حد زیادی تعرفه‌های بخش دولت کاهش پیدا کرده اما در کیفیت خدمات تفاوت چندانی نمی‌توان یافت و از همه مهم‌تر فاصله کیفیت بخش دولتی و خصوصی بسیار زیاد است

.

‌فکر می‌کنید می‌توان این اصلاحات را در کوتاه‌مدت انجام داد؟

البته مسلم است که اینها را باید در برنامه ششم مطرح کرد اما انتظار است که وقتی تیم دولت قوی است و عده‌ای تکنوکرات کارکشته در راس امور هستند این را مطرح کنند و از روزمرگی دور شوند. مثلاً بخش دیگر اصلاحات مربوط به مشکل اساسی دیگری در نظام رفاهی ماست که تمامی وزارتخانه‌های رفاهی درگیر آن هستند؛ منظورم حکمرانی رفاهی است. برای تحقق هر برنامه‌ای از احقاق حقوق شهروندی تا بهبود آموزش تا اصلاح وضع سالمندان و بیماران صعب‌العلاج باید حکمرانی رفاهی را اصلاح کرد. متاسفانه در برخی وزارتخانه‌ها این مساله را تا حد استفاده از فناوری‌های هوشمند در مدیریت تقلیل می‌دهند. حکمرانی در خدمات اجتماعی ابعاد گوناگونی دارد که از مدیریت ارائه خدمات اجتماعی شروع می‌شود. در اینجا یکی از اقداماتی که شما هم به آن اشاره کردید که هزینه‌های دولت را بالا می‌برد مدیریت تقاضاست.

‌منظورتان این است که سطح انتظارات را نباید بالا برد؟

بله، یک بخش مدیریت تقاضا همین است. مثلاً در همین چند وقت اخیر قبل از توافق هسته‌ای آنقدر در مورد آزادسازی ذخایر ایران بعد از توافق صحبت شده که هر کس ماشین‌حساب برداشته و برای خودش محاسبه می‌کند که چقدر پول سهم وزارتخانه من می‌شود و سطح انتظارات مردم بالا رفته البته حق هم دارند شکی در آن نیست. بخش دیگر مدیریت تقاضا به تقاضاهای بالفعل و ضروری برمی‌گردد که نمی‌توان از آن شانه خالی کرد. مسلماً مدیریت ناکارآمد تحویل خدمات اجتماعی بر رابطه اعتماد دولت و مردم تاثیر خواهد گذاشت. به‌طور مثال نگاه کنید به حادثه سیل و توفان چند هفته گذشته در برخی نقاط ایران، که به‌خوبی چالش دولت در مدیریت تحویل خدمات امدادی را نشان داد. با وقوع این قبیل حوادث مردم به‌راحتی وضع این نوع مدیریت را ارزیابی می‌کنند که چگونه وزارتخانه‌ها نه اطلاع‌رسانی اولیه کردند که خودش مولفه مهمی در مدیریت تقاضاست و نه به‌موقع خدمات فوری بعد از وقوع حوادث دادند. وقتی هم که مساله تمام شد دولت هیچ ارزیابی از آنچه رخ داد، نکرد تا حادثه بعدی چنین مدیریت ناکارآمدی نداشته باشد. مساله دیگر در مدیریت خدمات اجتماعی پاسخگویی است. روشن است که پاسخگویی یک حق اجتماعی و شهروندی است؛ یکی از مشکلات دولت پاسخگویی در تشکیلات و ادارات است. تشکیلات دولت نه به مافوق و نه به مردم پاسخگو نیست.

‌منظورتان همان مشکل دیوان‌سالاری است؟

اتفاقاً نبود دیوان‌سالاری. بسیاری از نهادگرایان اقتصادی جدید معتقدند مشکلات با دیوان‌سالاری حل می‌شود و برای همین هم از ورود دولت به اقدامات اقتصادی دفاع می‌کنند. منظور من این است که بدنه تشکیلاتی اساساً سلسله‌مراتبی نیست اگر بود باید می‌توانست همین برنامه‌های اعلان‌شده برخی وزرا را جلو ببرد. دولتی‌ها اگرچه خودشان این را به‌خوبی می‌دانند اما از علنی کردنش اکراه دارند. چون ممکن است تبعات سیاسی داشته باشد اما تردیدی نیست که بهبود خدمات اجتماعی در گرو اصلاحات نظام اداری است. کارمندان و کارشناسان به‌راحتی دستورات را اطاعت نمی‌کنند. گلایه‌های معاون وزارت تعاون، کار و رفاه از موانعی که نظام اداری ایجاد می‌کند به‌خوبی نشان می‌دهد که مانع‌تراشی نظام اداری پیچیده است.

‌اگر دولت در تلاش برای بهبود مسائل اجتماعی است، چقدر این مساله در برنامه‌های توسعه گنجانده شده است؟ آیا کافی است؟ برای برنامه‌های بعدی چه چیزهایی باید به آن اضافه شود؟

به نظر می‌رسد فرآیندی که برای تهیه برنامه ششم دنبال می‌شود تفاوتی با برنامه‌های دیگر ندارد و احتمالاً به سبب ضعف کارشناسی در سازمان برنامه بعد از انحلالش، حتی ممکن است بیشتر هم باشد. اما چیزهایی که باید در برنامه در نظر داشت و به آن پرداخته نشده یکی رابطه نهادهای رفاهی دولت با نهادهای موازی و بنیادها و شهرداری‌هاست. در نظام رفاه اجتماعی ایران و در برنامه‌ها رابطه شهرداری‌ها با دولت در بهبود خدمات اجتماعی مشخص نیست. واقعیت این است که شوراها و شهرداری به‌سرعت و تا حدی ناخواسته بر اثر فشار تقاضا در شهرها ارائه خدمات رفاهی را در دستور کار قرار داده‌اند. اگر به این موقعیت سازمان‌های رفاهی موازی دولت را هم بیفزاییم مساله حکمرانی تامین اجتماعی روشن می‌شود اما تعیین مرزهای مسوولیت و پاسخگویی این سازمان‌ها مبهم مانده است.
در مورد برخی پدیده‌های اجتماعی مثلاً کمک و حمایت اجتماعی از زنان سرپرست خانوار واقعاً روشن نیست که مسوول کیست و برنامه چیست. مساله دیگر تفویض اختیار دولت است. درست است که یکی از راه‌های عبور از بحران بهبود خدمات اجتماعی، تفویض اختیارات به شهرداری‌ها، شوراها و انجمن‌هاست اما مانند گذشته نباید تفویض اختیار مانند برخی موارد در گذشته تعبیر به واگذاری نظارت و حاکمیت دولت و سازمان‌های بیمه به بخش خصوصی شود. به علاوه، تفویض نباید از میزان مسوولیت دولت در برابر شهروندان بکاهد و تولید کالای اجتماعی را به کالای خصوصی تغییر دهند.

‌چقدر مساله کاهش نرخ تورم در شش ماه گذشته، باعث ایجاد حس بیشتر رفاه در مردم شده است؟

کنترل تورم مسلماً جلوی بدتر شدن وضع را گرفته است و حس خوبی در مردم وجود دارد. قطعاً مردم امیدوارتر شده‌اند. همان‌طور که عرض کردم این امیدواری اگر به واقعیت تبدیل نشود و این نابرابری‌های اجتماعی کاهش پیدا نکند درست مانند آتش زیر خاکستر است. هر کس شک دارد می‌تواند یک بررسی تاریخی در دو دهه اخیر انجام دهد. وظیفه دانشگاهی ما این است که این هشدارها را بدهیم.

‌در هفته‌های اخیر اکونومیست گزارشی منتشر کرد که نشان می‌داد تهران در میان ۱۰ شهر نامناسب برای زندگی است. دولت در مدت اخیر چه کارهایی برای مناسب شدن تهران برای زندگی کرده؟ آیا آنقدر بارز بوده که در گزارش‌های آتی نهادهای بین‌المللی مشهود باشد؟

بهبود وضع شهر تهران در درازمدت میسر است و نمی‌توان انتظار داشت در کوتاه‌مدت وضع بهتر شود. باز هم تکرار می‌کنم باید اقدامات اساسی کرد. مثلاً مشکل اساسی که مردم تهران را رنج می‌دهد وضع حمل و نقل است؛ آلودگی‌های محیط زیستی در بلندمدت بر سلامت مردم تاثیر دارد. گشایش چندانی در آب و هوای تهران صورت نگرفته و نمی‌توان انتظار داشت در کوتاه‌مدت صورت بگیرد اما دائماً باید مردم را آماده نگه داشت. نگاه کنید تقریباً کشورهای غربی چند سال است گرفتار بحران اقتصادی هستند در همین انگلستان دولت هزینه‌های رفاهی را کاهش داده ولی چون مشکلات را برای مردم به‌خوبی توجیه می‌کند حتی در انتخابات اخیر حزبی که بیشتر معتقد است باید کمربندها را محکم کرد و ریاضت کشید رای بیشتری آورد چون حرف و عملش نسبت به حزب کارگر که بیشتر پوپولیستی عمل کرد صادقانه‌تر بوده است. همه اینها در گرو بهبود رابطه اعتماد میان مردم و دولت است.

‌مساله توافق هسته‌ای چقدر در ایجاد یک حس رضایت در مردم و سلامت روان می‌تواند موثر باشد؟ در مقابل این حس خوب، چقدر امکان سرخوردگی از این حس وجود دارد؟

همان‌طور که قبلاً عرض کردم توافق هسته‌ای ضریب امنیت ملی را افزایش داد که به نوعی افزایش رفاه ذهنی محسوب می‌شود. یعنی دغدغه اصلی افزایش چشم‌انداز صلح است و رفع تحریم‌ها پیامد آن است. اما این رفاه ذهنی بدون رفاه عینی کم‌کم از بین می‌رود. چون مکمل امنیت ملی امنیت داخلی است یعنی اجرای تمام‌عیار سیاستگذاری اجتماعی. اجرای این همبستگی اجتماعی را افزایش می‌دهد که همان صلح داخلی است. این صلح اهمیت دارد چون توافق هسته‌ای ضمناً سطح انتظارات را نیز بالا برده است و همه اقشار از کارآفرین تا کارگر انتظار دارند دولت به تکلیفش عمل کند و این تکلیف یعنی همان ایجاد توازن میان کار و سرمایه. متاسفانه این تکلیف رها شده و به درستی مدیریت نمی‌شود.