خروج رفاه از فهرست اولویت‌ها

سعید اسلامی‌بیدگلی می‌گوید: قرار گرفتن در رتبه 119 در بین 167 کشور مورد بررسی موسسه لگاتوم نشان می‌دهد که کیفیت سیاستگذاری در کشور ما چگونه بوده است. او علت این مساله را که طی یک دوره 11ساله جز نوسانات کوچک، عملاً بهبودی در وضعیت رفاه ایجاد نشده است، به‌طور کلی ناشی از سه مساله می‌داند و می‌گوید: شاید اولین علت این باشد که سیاستگذار ما در بسیاری از این سال‌ها درباره آنچه باید برای بهبود کیفیت زندگی و توسعه رفاه انجام دهد، ناآگاه بوده است. نکته دوم پایین بودن کیفیت اجرای سیاست‌هاست که باعث شده در مقاطعی هم که به بهبود شاخص‌ها توجه شده، در عمل نتیجه‌ای حاصل نشود. مساله بعدی این است که سیاستگذار در ایران معمولاً به مسائل کوتاه‌مدت و حتی گاهی به بحران‌رسیده فکر می‌کند و این باعث می‌شود مسائل ریشه‌ای و پایه‌ای که ممکن است در یک برنامه‌ریزی بلندمدت به بهبود کیفیت زندگی و افزایش رفاه منجر شود، کاملاً فراموش شوند.

♦♦♦

گزارش اخیر لگاتوم نشان می‌دهد که در جدول رتبه‌بندی شاخص رفاه این موسسه، ایران در رتبه 119 قرار گرفته است که وضعیت مطلوبی نیست. به نظر می‌رسد در کشور ما سیاستگذار برنامه منسجمی برای بهبود وضعیت رفاهی مردم نداشته است. چرا در رویکرد و رفتار سیاستگذار اثری از توجه به این شاخص‌ها دیده نمی‌شود؟

گزارش‌های موسسه لگاتوم از جمله مهم‌ترین گزارش‌هایی است که در سطح جهان درباره وضعیت کشورها منتشر می‌شود. البته ممکن است این گزارش‌ها ایراداتی هم داشته باشند، اما سیاستگذاران نباید به بهانه این ایرادات به گزارش‌ها بی‌توجه باشند و تصور کنند همه این گزارش‌ها از روی غرض منتشر می‌شوند. گزارش‌هایی مثل doing business، لگاتوم، گزارش سهولت کسب‌وکار و رقابت‌پذیری گزارش‌های معتبری هستند که معمولاً پژوهشگران داخل کشور هم به آنها مراجعه می‌کنند. این گزارش‌ها معیارهای مشخصی دارند و شیوه جمع‌آوری اطلاعات آنها معمولاً اعلام می‌شود، تهیه‌کنندگان گزارش هم به نقایص جمع‌آوری اطلاعات و شیوه‌های کار خود آگاهی دارند و بسیاری مواقع در گزارش‌ها به این موارد اشاره می‌شود. گزارش موسسه‌هایی مانند لگاتوم مرجع بسیاری از افراد برای سفر به کشورها، سرمایه‌گذاری در کشورها، زندگی در کشورها و معامله و شراکت با شرکت‌های موجود در کشورهاست. بنابراین مهم است که شاخص‌های این گزارش‌ها را بشناسیم و بدانیم روش‌های اندازه‌گیری متغیرها در آنها چیست، نقاط بهبود ما چه نقاطی است و علت مشکلات مختلفی که ممکن است در کشور ما وجود داشته باشد چیست. اما خیلی از سیاستگذاران با هدف فرار از واقعیت خطاهای سیاستگذاری طی چند دهه گذشته سعی می‌کنند این گزارش‌های جهانی را نادیده بگیرند. سیاستگذاران ما باید اهمیت این گزارش‌ها، شیوه‌های محاسبه آنها و جایگاهی را که امکان دارد کشور در آنها بهبود پیدا کند در نظر بگیرند. گزارش اخیر شاخص «رفاه» لگاتوم، گذشته از اینکه شاید «رفاه» ترجمه خیلی دقیقی برای «prosperity» نباشد چون این اصطلاح به مجموعه کیفیت زندگی اشاره می‌کند نه‌فقط به بعد مادی زندگی، نشان می‌دهد که در سال‌های گذشته وضعیت رفاه در کشور ما مطلوب نبوده است. قرار گرفتن در رتبه 119 در بین 167 کشور مورد بررسی موسسه لگاتوم نشان می‌دهد که کیفیت سیاستگذاری در کشور ما چگونه بوده است. در این گزارش وضعیت کشورها در سه حوزه با 12 رکن یا شاخص اصلی، 65 شاخص فرعی و 294 زیرشاخص بررسی می‌شود. بنابراین می‌توان جزء جزء آن را بررسی کرد. البته در بعضی شاخص‌ها ممکن است ایرادات محاسباتی هم وجود داشته باشد،‌ ولی مجموعه گزارش منطقی و درست به نظر می‌آید هرچند ممکن است درباره جزئیات آن اختلافاتی وجود داشته باشد. به هر حال این گزارش نشان می‌دهد طی 11 سال گذشته از زمانی که گزارش سال 2009 منتشر شده تا امروز به‌طور نسبی بهبودی در کشور ما رخ نداده است و این حاصل سیاستگذاری برای کشوری است که ظرفیت‌های بسیاری برای بهبود داشته است. ممکن است برخی کشورهای دیگر هم رشد نکرده باشند، ولی چنین ظرفیتی نداشته باشند. البته بعضی کشورهای دیگر هم مثل ایران، با وجود داشتن ظرفیت، رشد نکرده‌اند که آنها هم باید جلوی مجموعه سیاستگذاری‌هایشان علامت سوال بگذارند.

 چرا سیاستگذار در کشور ما سیاست منسجمی برای بهبود کیفیت زندگی و افزایش رفاه ندارد؟

شاید اولین علت این باشد که سیاستگذار ما در بسیاری از این سال‌ها درباره آنچه باید برای بهبود کیفیت زندگی و توسعه رفاه انجام دهد، ناآگاه بوده است. به همین دلیل بخش بزرگی از تمرکز سیاستگذاری بر اموری است که ممکن است به بهبود در هیچ یک از ارکان رفاه بررسی‌شده در لگاتوم منجر نشود. نکته دوم پایین بودن کیفیت اجرای سیاست‌هاست که باعث شده در مقاطعی هم که به بهبود شاخص‌ها توجه شده، در عمل نتیجه‌ای حاصل نشود. مساله بعدی این است که سیاستگذار در ایران معمولاً به مسائل کوتاه‌مدت و حتی گاهی به بحران‌رسیده فکر می‌کند و این باعث می‌شود مسائل ریشه‌ای و پایه‌ای که ممکن است در یک برنامه‌ریزی بلندمدت به بهبود کیفیت زندگی و افزایش رفاه منجر شود، کاملاً فراموش شوند. البته شرایط سیاسی و بین‌المللی هم اجازه فکر کردن به بسیاری از وجوه موثر در رفاه را نداده است. در نتیجه همه این موارد، موضوع کیفیت زندگی و رفاه اساساً از اولویت سیاستگذاری چه در سطح کلان و بلندمدت و چه در سطح کوتاه‌مدت خارج شده است. به همین دلیل در گزارش‌های لگاتوم می‌بینیم طی یک دوره 11ساله جز نوسانات کوچک، عملاً بهبودی در وضعیت رفاه ایجاد نشده است. البته گزارش لگاتوم تنها گزارش جهانی نیست که این وضعیت را نشان می‌دهد. در سایر گزارش‌ها هم کم و بیش برای ایران چنین وضعیتی را می‌توان مشاهده کرد. برخی از این گزارش‌ها به‌طور جزئی به موضوعات خاص می‌پردازند، اما در آنها هم می‌توانیم ببینیم که وضعیت بهبود پیدا نکرده است. نکته کلیدی این است که حتی در برخی شاخص‌ها که ما وضعیت نامطلوبی داریم، سیاستگذار می‌تواند با صرف اندکی توجه بهبودهای زیادی ایجاد کند. مثلاً وضعیت آزادی فردی در ایران با رتبه 163 بین 167 کشور جهان وضعیتی بحرانی است، ما در کیفیت حکمرانی رتبه 138 را داریم، در شرایط کسب‌وکار با اینکه در برخی مواقع مورد اشاره و تمرکز بوده است رتبه 149 را داریم و در محیط زیست هم رتبه فاجعه‌بار 152 را داریم. در همه این موارد اگر مورد توجه سیاستگذار باشند، می‌توانیم در کوتاه‌مدت شاهد بهبود نسبی باشیم، اما گویا اینها اجزای فراموش‌شده توسعه کشور و رفاه شهروندان در بخش سیاستگذاری کشور هستند.

 چرا برای حل بحران‌های کوتاه‌مدت سیاست‌هایی اتخاذ می‌شود که خود به کاهش کیفیت زندگی مردم منجر می‌شوند؟ این مشخصه ناگزیر سیاست‌های کوتاه‌مدت است یا حتی در شرایط بحرانی هم می‌توان سیاست‌های بهتری وضع کرد؟

وقتی سیاست‌های کوتاه‌مدت در خدمت استراتژی‌های بلندمدت نیستند، خودشان ممکن است کشور را دچار چالش کنند. البته لزوماً این‌طور نیست که هر سیاست کوتاه‌مدتی مخرب باشد، اما اگر سیاست کوتاه‌مدت در خدمت استراتژی‌های بلندمدت کشور نباشد، ممکن است در بلندمدت نتایج مخربی داشته باشد که در زمان اتخاذ تصمیم اصلاً پیش‌بینی نشده است. نکته این است که معمولاً سیاست‌های کوتاه‌مدت را برای حل بحران‌های اجتماعی اتخاذ می‌کنند و ممکن است تاثیر عوامل عوام‌فریبانه یا پوپولیستی بر آنها بالا باشد چون در چنین شرایطی به این دلیل که دولت در برخی زمینه‌های اجتماعی یا اقتصادی دچار بحران شده،‌ نمی‌تواند به سیاست‌هایی فکر کند که بازدهی بلندمدت دارند و سیاست‌هایی وضع می‌کند که حتی ممکن است در کوتاه‌مدت شرایط را بدتر کنند. ما می‌دانیم که اجرای برخی سیاست‌های بلندمدت ممکن است در کوتاه‌مدت منابع زیادی مصرف کند. بنابراین کشور باید این ظرفیت را داشته باشد که در یک دوره زمانی توجه و تمرکز و منابع بیشتری را صرف آن برنامه کند. اما وقتی کشور در شرایط بحرانی قرار دارد مثل امروز که دولت با کسری بودجه بسیار شدیدی مواجه است و امکان صرف منابع برای توسعه بسیاری از بخش‌ها عملاً وجود ندارد، اتخاذ هر سیاست کوتاه‌مدتی ممکن است در بلندمدت آسیب‌هایی هم ایجاد کند. با این حال باید دو موضوع را حتماً مد نظر قرار داد. اول اینکه مدیرانی در کشور وجود دارند که به‌شدت ناآگاه‌اند و متاسفانه موضوعاتی که در این گزارش آمده، اساساً برایشان اهمیتی ندارد. اینترنت چندین روز در کشور قطع شده و بعضی مسوولان با افتخار از قطع اینترنت حرف می‌زنند درحالی‌که قطع اینترنت به معنای زیر پا گذاشتن حقوق اولیه شهروندی است. نکته دیگر این است که فساد بسیار گسترده باعث می‌شود عملاً سیاستگذاری هنگام اجرا نتواند در جهت اهداف خود عمل کند و این مساله باعث می‌شود سیاست‌ها به بهبود کیفیت زندگی و ارتقای سطح رفاه منجر نشود.

  بدترین رتبه‌ای که ایران در گزارش لگاتوم دارد در زمینه آزادی فردی است. آیا اقتضای سیاستگذاری نادرست این است که فضای سیاسی و اجتماعی هم بسته باشد؟

وضعیت ایران در زمینه آزادی‌های فردی فقط از کشورهایی مثل یمن، سودان، سوریه و اریتره بهتر است؛ یعنی کشورهایی که درگیر جنگ‌اند و وضعیت بحرانی جدی دارند. حتی وضعیت سودان جنوبی و کشوری مثل کوبا که همه می‌دانند چقدر فضای بسته‌ای دارد، در زمینه آزادی فردی از وضعیت ایران بهتر است. این هشداری جدی است و باید سیاستگذار توجه کند که می‌تواند حتی با گشایش‌های ساده رتبه ایران را در این شاخص بهتر کند. بدون اینکه به اصول اولیه ذهنی بسیاری از سیاستگذاران کشور لطمه وارد شود، می‌توان وضعیت ایران را در این شاخص و بسیاری از شاخص‌های دیگر بهبود داد. متاسفانه به نظر می‌رسد رسیدن کشور به مرز بحرانی در برخی زمینه‌های اقتصادی و اجتماعی مانع از آن می‌شود که سیاستگذار با هدف تغییر در برخی آزادی‌های اجتماعی، به سمت سیاستگذاری حرکت کند و نگران این است که هر تغییری بخشی از جامعه، حاکمیت و دولت را دچار شکست جدی کند. به همین دلیل طی سال‌های گذشته وضعیت ما در شاخص آزادی فردی نه‌تنها بهتر نشده بلکه مکرراً بدتر هم شده است به‌رغم همه شعارهایی که در مطبوعات و رسانه‌ها داده می‌شود. درحالی‌که اتفاقاً این شاخص از آن شاخص‌هایی است که ما می‌توانیم بهبودهای بسیار جدی در آن به دست بیاوریم بدون اینکه حتی به خطوط قرمز ذهنی بسیاری از مسوولان هم لطمه‌ای وارد شود.

 شما معتقدید علت امتناع از فراهم کردن گشایش‌های سیاسی و اجتماعی، نگرانی دولتمردان از نارضایتی برخی گروه‌های قدرتمند در کشور است؟

به نظر می‌رسد همین‌طور است. متاسفانه ما در کشورمان اقلیت‌های پرسروصدایی داریم که بخشی از آنها احتمالاً از نظر ذهنی معتقدند باید چنین محدودیت‌هایی وجود داشته باشد و بخش بزرگ‌تر و قدرتمندتری از آنها در این محدودیت‌ها منافع بسیار زیادی دارند و بنابراین متمایل هستند آزادی‌های فردی در کشور افزایش پیدا نکند. از سوی دیگر سرمایه اجتماعی در کشور ما ضعیف است و طی سال‌های گذشته سطح آن کمتر هم شده است و به نظر می‌رسد حجم نارضایتی حاصل از این موضوع هم باعث می‌شود این نگرانی وجود داشته باشد که اگر آزادی‌های فردی افزایش پیدا کند، میزان بروز اعتراضات بیشتر شود.

 چرا در شرایطی که اقتصاد بر مردم سخت گرفته،‌ آزادی‌های اجتماعی و سیاسی به کمک گرفته نمی‌شود؟ آیا سیاستگذار از میزان فشار بالایی که به مردم وارد می‌شود، ناآگاه است یا چون صدای عموم مردم ضعیف‌تر از صدای اقلیت‌های پرسروصدای مورد اشاره شماست، به آن توجه نمی‌شود؟

من فکر می‌کنم موضوع ناآگاهی هم ممکن است اثرگذار باشد، ولی موضوع دوم پراهمیت‌تر است. یعنی به نظر می‌رسد بسیاری اوقات یا سیاستگذاران خود جزو گروه‌هایی هستند که از وضعیت فعلی نفع می‌برند که این موضوع در دنیا و به‌ویژه در کشورهایی مثل کشور ما بسیار رایج است یا اینکه در کوتاه‌مدت زیان‌های نشنیدن صدای مردم کمتر از زیان‌های نشنیدن صدای گروه‌های ذی‌نفع قدرتمند است. بنابراین سیاستگذاران ترجیح می‌دهند صدای این گروه‌های قدرتمند را بشنوند و حرف آنها را بپذیرند. از سوی دیگر دولت و مجموعه حاکمیت به دلیل افت سرمایه اجتماعی تصویر درستی از این موضوع ندارد که اگر آزادی‌های فردی را افزایش دهد چه اتفاقاتی ممکن است رخ دهد. بنابراین هم نگران است و هم نمی‌خواهد به منافع گروه‌های نزدیک به قدرت آسیب وارد کند. در نتیجه شاید نوعاً سیاستگذاری در این حوزه برایشان دشوار باشد. ما برای ارتقای وضعیت ایران در زمینه آزادی‌های فردی به سیاستگذار شجاع و آگاه نیاز داریم که بداند اینها حوزه‌های پراهمیتی هستند که به‌شدت قابلیت بهبود دارند. احتمالاً برای بهبود وضعیت بهداشت و آموزش شاید سخت‌تر بتوان تغییر محسوسی ایجاد کرد یا بهبود جدی حاصل کرد، اما در شاخص‌هایی که رتبه ایران بسیار پایین است،‌ می‌توان با توجهات خاص و صرف معقول منابع طی چند سال وضعیت کشور را بسیار بهبود بخشید و در رتبه کشور در گزارش لگاتوم و گزارش‌های مشابه تغییرات مثبت قابل توجهی ایجاد کرد.

  بر اساس گزارش لگاتوم، در سطح جهانی، اقتصادها به سبب بهبود محیط کسب‌وکار، اتصال دیجیتال و کاهش فشارهای اجرایی آزادتر شده‌اند. چرا همزمان ایران از نظر شرایط کسب‌وکار رتبه 149 از 167 را دارد؟

در ابتدای دولت آقای روحانی برنامه‌ای برای بهبود شرایط کسب‌وکار طراحی شد. در یکی دو سال اول هم به نظر موفقیت‌هایی حاصل شد، اما متاسفانه بعد از آن با مشکلات اقتصادی که پیش آمد، برگشتن به فضای تحریم‌ها و سخت شدن وضعیت روابط بین‌المللی کشور، دوباره شرایط کسب‌وکار در کشور ما با چالش‌های بسیار جدی مواجه شد. با این حال باید به صورت بسیار جدی برای بهبود شرایط کسب‌وکار فکر و تلاش کنیم. توجه به این موضوع مهم است که مسائل ما در این زمینه صرفاً ناشی از فشارهای خارجی نیست چون حتی سیاست‌های داخلی ما هم برای فضای کسب‌وکار سیاست‌های مناسبی نبوده است و نتیجه این وضعیت را علاوه بر گزارش لگاتوم، در گزارش‌های دیگر مثل گزارش رقابت‌پذیری و گزارش سهولت کسب‌وکار که منتشر شده می‌بینیم. حتماً وضعیت ما در گزارش‌های سال آینده بدتر هم خواهد شد چون در حال حاضر ما در تنگنای شدیدتری قرار داریم و حوادث سیاسی و اجتماعی که در کشور رخ داده،‌ وضعیت ایران را در برخی شاخص‌هایی که مسائل سیاسی و حکمرانی و امنیت بر آنها تاثیر دارد، بدتر خواهد کرد و اینها خودبه‌خود روی شرایط کسب‌وکار اثر منفی خواهد داشت. در این شرایط دولت باید زیرشاخص‌هایی را که در این زمینه مطرح است بررسی و برای بهبود آنها هدف گذاری کند. با توجه به اینکه اندازه‌گیری این شاخص‌ها توسط نهادهای مستقل بین‌المللی به دور از اعمال نفوذ کشورهای دیگر انجام می‌شود می‌توان از آنها به عنوان معیاری برای سنجش کیفیت سیاست‌ها طی چند سال استفاده کرد.

 برای کاهش سختی‌ها و بهبود کیفیت زیست مردم در شرایط رکود عمیق و تورم بالا، سیاستگذار باید چه سیاست‌های کوتاه‌مدتی را در راستای کدام استراتژی‌های بلندمدت اتخاذ کند؟

مساله اول این است که موضوع رفاه و کیفیت زندگی جزو برنامه‌های جدی سیاستگذاران تعریف شود. بسیار مهم است که استراتژی‌های بلندمدتی در این زمینه تعریف شود. البته سیاستگذاران ما این کار را می‌کنند اما بیشتر به صورت شعاری. در واقع سندهای بلندمدتی تدوین می‌شود، ولی ظاهراً هیچ عزم جدی‌ای برای تحقق اهداف این اسناد وجود ندارد. ما باید برای هر کدام از این اهداف معیارهای محسوس و قابل اندازه‌گیری تعریف کنیم. ما باید شاخص‌های گزارش‌های معتبر بین‌المللی مانند لگاتوم را بررسی کنیم و برای بهبود وضعیت کشور در این شاخص‌ها استراتژی داشته باشیم. در همین گزارش لگاتوم و سایر گزارش‌ها می‌توان نقاطی پیدا کرد که نشان می‌دهد وضعیت ایران در برخی زمینه‌ها تا چه اندازه نامطلوب است. باید هرچه سریع‌تر در این شاخص‌ها بهبود جدی حاصل کرد. اینکه کشور ما در برخی زمینه‌ها باید با کشورهایی مثل اریتره، سودان، سودان جنوبی، سوریه و یمن مقایسه شود اسفناک است و نشان می‌دهد متاسفانه کشور ما در برخی زمینه‌ها دقیقاً با کیفیت یک کشور جنگ‌زده اداره می‌شود. به نظر من در وضعیت فعلی می‌توان برای شاخص‌هایی که وضعیت ایران در آنها خوب نیست تلاش کرد چون می‌توان در آنها نقاطی پیدا کرد که با بهبود آنها در کوتاه‌مدت سریع‌تر به اهداف مطلوب رسید. البته باید شاخص‌هایی را هم که وضعیت بهتری در آنها داریم در نظر داشته باشیم تا هیچ شاخصی فدای شاخص‌های دیگر نشود.