نکات مغفول در مدیریت بدهی‌های دولت

چنانچه نظام آمار مالی دولت (GFS) که از سال 1381 به مورد اجرا گذاشته شد، به درستی اجرا می‌شد و اطلاعات پیش‌بینی‌شده در آن تهیه و منتشر می‌شد (در قالب ترازنامه‌ها)، هر سال به همراه لایحه بودجه اطلاعاتی از میزان دارایی‌ها و بدهی‌های دولت منتشرشده و در دسترس عموم قرار می‌گرفت. متاسفانه با اجرای ناقص نظام آمار مالی دولت این اطلاعات تهیه نمی‌شود. اما با افزایش بدهی‌های دولت و مطالبات پیمانکاران و نهادهای عمومی از دولت، ضرورت تهیه اطلاعات مزبور مجلس شورای اسلامی را بر آن داشت تا در ماده (1) «قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1393» دولت را موظف کند «جدول بدهی‌ها و مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی» را به تفکیک بدهی‌ها و مطالبات از اشخاص، موسسات عمومی و بانک‌ها و موسسات اعتباری تهیه و در اختیار مجلس قرار دهد. همچنین دولت موظف شد همزمان با ارائه لایحه بودجه، جدول بدهی‌ها و مطالبات قطعی‌شده و تعهدات دولت به اشخاص حقوقی خصوصی و تعاونی و موسسات عمومی غیردولتی و بانک‌ها و موسسات اعتباری و تعهدات آنها به دولت را به مجلس شورای اسلامی ارائه کند. در تبصره همین ماده مقرر شده که واحدی برای احصا و ثبت اطلاعات بدهی‌ها و مطالبات دولت ایجاد شود.

از تکالیف مقرر در قانون فوق تنها واحد احصا و ثبت اطلاعات بدهی‌ها و مطالبات دولت تحت عنوان «مرکز مدیریت بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت» ایجاد شده که ظاهراً هر سه ماه یک‌بار آمار بهنگام‌شده‌ای از میزان بدهی‌ها و مطالبات دولت را تهیه و به‌طور محرمانه در اختیار وزیر امور اقتصادی و دارایی قرار می‌دهد. بنابراین قانون به‌طور کامل رعایت نشده و به عنوان مثال جدول بدهی‌ها و مطالبات دولت به همراه لایحه بودجه در دو سال اخیر ارائه نشده است. مجلس شورای اسلامی نیز توان نظارت بر اجرای قانون را نداشته و نتوانسته دولت را وادار به تمکین و اجرای قانون کند.

انواع بدهی‌های دولت

بدهی‌های دولت را می‌توان به سه دسته اصلی تقسیم کرد:

1- بدهی‌های دولت (و شرکت‌های دولتی) به اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی و تعاونی مانند مطالبات پیمانکاران طرح‌های عمرانی

2- بدهی‌های دولت (و شرکت‌های دولتی) به سیستم بانکی به تفکیک بانک مرکزی، بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری غیربانکی

3- بدهی‌های دولت (و شرکت‌های دولتی) به نهادها و موسسات عمومی (غیردولتی) مانند بدهی به تامین اجتماعی

اما بدهی‌های دولت چگونه به وجود می‌آید؟ بدهی‌های دولت عمدتاً به واسطه تکالیف قانونی در قوانین موضوعه کشور، عدم دقت پیش‌بینی‌های دولت در لایحه بودجه سالانه و تاخیر در پرداخت بدهی‌ها به وجود می‌آید. در ادامه به‌طور تفصیلی به این موضوع می‌پردازیم.

1- دلایل قانونی

معمولاً در قوانین مصوب مجلس احکامی وضع می‌شود که متضمن بار مالی است اما به دلیل پیش‌بینی نکردن اعتبارات لازم یا متناسب، بدهی برای دولت ایجاد می‌شود. احکام متعددی در قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، قوانین الحاق به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، برنامه‌های توسعه (مانند برنامه ششم توسعه)، قوانین بودجه سنواتی و قوانین وجود دارد که متضمن بار مالی است اما اعتبار لازم پیش‌بینی نشده است. احکامی که متضمن بار مالی است اگر درباره حقوق و دستمزد باشد، به دلیل فشار اجتماعی بالا معمولاً اجرا می‌شود اما سایر احکام عمدتاً اجرا نمی‌شود. مثال‌های زیادی از این احکام می‌توان آورد که در زیر به تعدادی از آنها اشاره می‌شود:

برنامه ششم توسعه: در جریان بررسی لایحه برنامه ششم توسعه در مجلس شورای اسلامی احکام زیادی به این لایحه اضافه شد. این احکام بر اساس برخی برآوردها تا 800 هزار میلیارد تومان بار مالی اضافی برای دولت ایجاد می‌کند. این در حالی است که حتی احکام پیش‌بینی‌شده از سوی دولت نیز عمدتاً قابلیت اجرا پیدا نخواهد کرد زیرا منابع پیش‌بینی‌شده از قابلیت تحقق برخوردار نیست. در ادامه به عنوان نمونه به ذکر چند مثال که در برنامه ششم توسعه آمده اشاره می‌شود:

■ دولت مکلف است ظرف مدت یک سال از طریق اتخاذ سازوکارهای مناسب در نظامات پرداخت حقوق و مزایا و نظام مالیاتی به نحوی عمل کند که اختلاف حقوق و مزایای بین مقامات، اعضا، مدیران و کارکنان موضع این ماده در مشاغل مشابه و شرایط مشابه در هر صورت از 20 درصد تجاوز نکند.

■ دولت مکلف است تا سال سوم برنامه نسبت به احداث مجتمع‌های اداری مورد نیاز شهرستان‌های جدیدالتاسیس و تامین نیروی انسانی مورد نیاز پست‌های سازمانی آنها و همچنین احداث ابنیه و تامین نیروی انسانی مورد نیاز بخش‌های جدید التاسیس اقدام کند.

■ دولت مکلف است نسبت به برقراری عدالت در نظام پرداخت، رفع تبعیض و همسان‌سازی دریافت‌ها و برخورداری از امکانات شاغلان، بازنشستگان و مستمری‌بگیران کشوری و لشگری سنوات مختلف، با استفاده از سامانه امتیازی جامع در سال اول اجرای این قانونی اقدام کند. به نحوی که اختلاف حقوق و برخورداری از امکانات شاغلان، بازنشستگان و مستمری‌بگیران طی سنوات مختلف با شرایط شغلی، تحصیلی، سنوات و سایر متغیرهای خدمتی، در پایان برنامه از 20 درصد تجاوز نکند.

■ کشت گیاهان دارویی از احیای رویشگاه‌های مرتعی و توسعه گیاهان دارویی و افزایش حداقل 100 هزار هکتار به سطح کشت گیاهان دارویی به نحوی که در پایان برنامه به 250 هزار هکتار برسد.

■ برنامه جامع مقابله با ریزگردها را حداکثر تا پایان سال اول قانون برنامه ششم ارائه کرده و هر سال نسبت به اجرای عملی و موثر برنامه اقدام کند.

■ با تمهیدات لازم و اعطای تسهیلات و پیش‌بینی اعتبار لازم، سالانه 10 درصد از موتور‌سیکلت‌های بنزینی را از رده خارج کرده و موتور‌سیکلت‌های برقی را جایگزین آن کند.

■ اصلاح نظام بهره‌برداری آب آشامیدنی و ارتقای بهره‌وری استحصال و مصرف آن حداقل معادل 30 درصد و همچنین 30 درصد آب آشامیدنی مناطق جنوبی کشور از طریق شیرین کردن آب دریا تا پایان برنامه ششم.

احکام بودجه سال 1396 (مصوبه کمیسیون تلفیق بودجه): بودجه سالانه معمولاً محملی برای ایجاد تعهدات و بار مالی برای دولت است بدون اینکه به‌طور کافی و مناسب منابعی برای تکالیف وضع‌شده پیش‌بینی شده باشد. در ادامه به برخی مثال‌ها که متضمن بار مالی است اما منابع لازم برای آنها پیش‌بینی نشده است، اشاره می‌کنیم.

■ در سال 1396 مطالبات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و بانک‌های تجاری بابت اصل و سود تسهیلات پرداختی به شرکت‌های دولتی تابعه وزارت نفت، به مدت دو سال امهال می‌شود. هزینه‌های امهال بر عهده شرکت ذی‌نفع است.

■ شرکت ملی نفت ایران موظف است از منابع خود معادل ریالی چهار میلیون تن قیر رایگان تا سقف مبلغ سه هزار میلیارد تومان برای آسفالت راه‌ها و معابر محلات در اختیار دستگاه‌های ذی‌ربط قرار دهد.

2- عدم دقت در برآورد منابع و مصارف بودجه

بر اساس برخی برآوردها دولت در لایحه بودجه سال 1396 برای منابع عمومی حدود 60 هزار میلیارد ریال بیش‌برآورد منابع دارد. نکته این است که با تصویب بودجه و ابلاغ آن به دستگاه‌های اجرایی، دستگاه‌ها بر اساس اعتبارات مصوب اقدام به ایجاد تعهد و فعالیت اجرایی می‌کنند. طبیعی است با عدم تحقق منابع، تعهدات دستگاه‌ها به‌طور کامل عمل نخواهد شد و نتیجه آن افزایش تعهدات و بدهی‌های دستگاه‌ها می‌شود.

در واقع با عدم تحقق منابع و وجود کسری بودجه، دولت از طریق عدم تخصیص بخشی از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، بخشی از کسری‌های موجود در بخش‌های اجتناب‌ناپذیر مانند حقوق و دستمزد، یارانه‌ها و سایر امور را پوشش می‌دهد. بنابراین در عمل و در پایان سال دو اتفاق مهم می‌افتد:

1-‌ بسیاری از طرح‌های عمرانی وعده داده‌شده به دلیل کمبود منابع و عدم تحقق پیش‌بینی‌های منابع اجرایی نخواهد شد.
2-‌ طرح‌هایی با اعتبار ناکافی شروع می‌شود و به دلیل کمبود اعتبار، در طول سال‌های بعد بر حجم طرح‌های نیمه‌تمام افزوده می‌شود.

بر اساس اطلاعات پیوست شماره 1 لایحه بودجه سال 1396 برای اتمام طرح‌های عمرانی ملی و استانی ویژه حدود 320 هزار میلیارد تومان اعتبار (به قیمت‌های فعلی) نیاز است. این به شرطی است که کل اعتبارات سال 1395 تخصیص پیدا کند که البته چنین امری اتفاق نمی‌افتد. بنابراین به‌طور طبیعی چنانچه دولت بخواهد طرح‌های عمرانی مندرج در پیوست(1) بودجه را تکمیل کند، به 320 هزار میلیارد تومان اعتبار (به قیمت‌های فعلی) نیاز دارد. پس دولت به‌طور بالقوه به قیمت‌های فعلی 320 هزار میلیارد تومان در بخش اعتبارات عمرانی بدهکار است. البته با احتساب نرخ تورم و اصلاح صورتحساب‌های پیمانکاران در سال‌های بعد مبلغ فوق به چند برابر افزایش می‌یابد. نکته دیگر این است که دولت برای بازپرداخت بدهی‌های خود در بودجه سالانه اعتبار لازم را پیش‌بینی نمی‌کند. در جدول1 اعتبارات مورد نیاز برای تامین اصل، سود و هزینه انتشار اوراق مالی در سال 1396 محاسبه شده است. بر این اساس دولت برای بازپرداخت بدهی‌های خود بابت انتشار اوراق به اعتباری معادل 17 هزار میلیارد تومان نیاز دارد در حالی که دولت در لایحه خود برای بازپرداخت بدهی‌ها بابت اوراق تنها 11 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی کرده است (جدول 2). پس به‌طور طبیعی در صورتی که اعتبارات پیش‌بینی‌شده را به‌طور کامل تخصیص دهد باز حدود شش هزار میلیارد تومان به بدهی‌های دولت اضافه می‌شود.

3- تاخیر در پرداخت بدهی‌ها

بدهی‌های دولت به ویژه به نظام بانکی در زمره بدهی‌هایی است که به قول معروف مرتب کنتور می‌اندازد. این بدهی‌ها عمدتاً به دلیل خرید اوراق مشارکت دولتی از سوی این بانک‌هاست که مشمول پرداخت سود و احیاناً وجه التزام (جریمه) است. یکی ‌دیگر از دلایل ایجاد بدهی تکالیف قانونی بر عهده بانک‌هاست. بنابر برخی آمار دولت حدود سه هزار میلیارد تومان بابت اوراق مشارکت به بانک‌ها بدهکار است که قاعدتاً با عدم پرداخت هر‌ساله با سود متعارف بانکی افزایش می‌یابد. در مورد شرکت‌های دولتی نیز حدود 45 هزار میلیارد تومان بدهی مربوط به اوراق مشارکت وجود دارد که علی‌القاعده با افزایش سود و احیاناً وجه التزام به‌طور تصاعدی افزایش می‌یابد. در مورد شرکت‌های دولتی بدهی شرکت ملی نفت از اهمیت خاصی برخوردار است. این شرکت (و شرکت‌های زیر مجموعه) نزدیک به 50 میلیارد دلار بدهی دارد و به‌رغم امهال وام‌ها در مقاطع مختلف (حتی با وجود رونق نفتی و انفجار قیمت‌های نفت در سال‌های 91-90) از بازپرداخت وام‌ها استنکاف کرده است.

میزان بدهی‌های دولت

متاسفانه آمار رسمی و منتشرشده‌ای از میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی و مطالبات آنها وجود ندارد. بنابراین تغییرات بدهی‌ها و مطالبات و جزئیات این تغییرات نیز در دسترس نیست. اما بر اساس برخی منابع غیررسمی تا پایان خرداد 1395 مجموع بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی حدود 470 هزار میلیارد تومان است که سهم دولت از این رقم 233 هزار میلیارد تومان و سهم شرکت‌های دولتی 236 هزار میلیارد تومان است. حدود نیمی از بدهی دولت با رقم 101 هزار میلیارد تومان مربوط به بدهی به موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی است و بیش از نیمی از بدهی شرکت‌های دولتی به بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری با رقم 126 هزار میلیارد تومان است. از منظر دیگر بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری با رقم 210 هزار میلیارد تومان بزرگ‌ترین طلبکار بخش دولتی است. البته برای بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری اطلاعات بهنگام‌شده‌تری وجود دارد. بر اساس گزارش ماهانه بانک مرکزی بدهی بخش دولتی در پایان ماه آذر سال جاری به سیستم بانکی 210 هزار میلیارد تومان است که 180 هزار میلیارد تومان آن بدهی دولت به سیستم بانکی و 30 هزار میلیارد تومان دیگر بدهی شرکت‌های دولتی به سیستم بانکی است. بر اساس گزارش مزبور بدهی بخش دولتی در پایان ماه آذر سال جاری نسبت به اسفند سال 1394 (174 هزار میلیارد تومان) حدود 20 درصد افزایش یافته است.

متاسفانه در آماری که از طریق بانک مرکزی (و سایر دستگاه‌های مسوول) منتشر می‌شود، اطلاعی از کیفیت و جزئیات تغییرات بدهی‌ها وجود ندارد. به عنوان مثال با افزایش بدهی دولت از 143 هزار میلیارد تومان در اسفند 1394 به 180 هزار میلیارد تومان در آذر 1395 (افزایش 20‌درصدی) مشخص نیست چه میزان از آن مربوط به افزایش اصل بدهی (و بابت چه چیزی) و چه میزان از آن مربوط به سود یا وجه التزام است.

نکته دیگر اختلاف آمار بانک مرکزی و برخی دستگاه‌های دولتی درباره بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی است. در گزارش‌های بانک مرکزی معمولاً ارقام حسابرسی‌نشده است و به ویژه از نگاه نظام بانکی در موضوع بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی دست بالا گرفته می‌شود. یعنی کل تعهدات دولت به اضافه سودها و جریمه‌های متعلقه منظور می‌شود اما در آمار دستگاه‌های دولتی مسوول با نگاه بسته‌تری با موضوع بدهی‌ها برخورد می‌شود، به عنوان مثال ممکن است وجه التزام در این محاسبات منظور نشود یا بدهی دولت بابت تضمین اصل و سود اوراق مشارکت برای قطارهای شهری فقط به نسبت سهم دولت (یعنی نیمی از این اوراق) منظور شود.

جمع‌بندی و پیشنهاد

■ وجود نداشتن سیاست مدون برای مدیریت بدهی از طرف دولت تهدیدی برای پایداری مالی محسوب می‌شود. این امر ذی‌نفعان، طلبکاران از دولت مانند پیمانکاران، بازنشستگان، بانک‌ها، بیمه‌ها و‌... را به شدت تحت تاثیر قرار می‌دهد و به‌طور کلی فضای کسب‌وکار را متاثر می‌کند.

■ اطلاعات بدهی‌های دولت (و بخش عمومی) مطابق با آنچه نظام آمار مالی دولت (GFS) تعریف کرده از طرف دولت تهیه نمی‌شود.

■ در «قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1393» دولت موظف به تهیه «جدول بدهی‌ها و مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی» به تفکیک بدهی‌ها و مطالبات از اشخاص، موسسات عمومی و بانک‌ها و موسسات اعتباری شده اما به این تکلیف عمل نشده است.

■ «مرکز مدیریت بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت» ذیل خزانه‌داری کل کشور ایجاد شده است. این مرکز هرچند نوپاست اما در حال حاضر در حد مرکز احصای آمار و اطلاعات بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولت و ارائه گزارش محرمانه به مقام مافوق فعالیت می‌کند و نشانه‌ای از سیاستگذاری یا مدیریت بدهی‌ها دیده نمی‌شود.

■ بدهی‌های دولت عمدتاً به واسطه تکالیف قانونی در قوانین موضوعه کشور، عدم دقت پیش‌بینی‌های دولت در لایحه بودجه سالانه و تاخیر در پرداخت بدهی‌ها به وجود می‌آید.

■ بر اساس برخی آمار تا پایان خرداد 1395 مجموع بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی حدود 470 هزار میلیارد تومان است که سهم دولت از این رقم 233 هزار میلیارد تومان و سهم شرکت‌های دولتی 236 هزار میلیارد تومان است. حدود نیمی از میزان بدهی دولت با رقم 101 هزار میلیارد تومان مربوط به بدهی به موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی است و بیش از نیمی از بدهی شرکت‌های دولتی به بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری با رقم 126 هزار میلیارد تومان است. از منظر دیگر بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری با رقم 210 هزار میلیارد تومان بزرگ‌ترین طلبکار بخش دولتی است.

■ مجلس شورای اسلامی بر اساس قانون مصوب خود نسبت به تهیه جدول بدهی‌ها و مطالبات از طرف دولت و تقدیم آن به مجلس به همراه لایحه بودجه مصر و پیگیر باشد.

■ تهیه جداول بدهی و مطالبات دولت و شرکت‌های دولت به همراه جزئیات موضوع مانند دلایل ایجاد بدهی یا افزایش بدهی و انتشار عام آن بر اساس تکلیف قانونی مورد توجه قرار می‌گیرد.

■ الزام دولت به تهیه سیاست‌های مدیریت بدهی و به‌طور جامع‌ تهیه چارچوب میان‌مدت و بلندمدت قاعده مالی باید مدنظر قرار بگیرد.