کثرت مجوزها؛ علت یا معلول

اخیراً معاون اول رئیس‌جمهور از لزوم آسیب‌شناسی ریشه‌های ناکامی اقتصاد ایران از دستیابی به اهداف بهره‌وری و رشد اقتصادی سخن گفته است. طرح این سوال از جانب یک مسوول ارشد را باید به فال نیک گرفت هرچند که تاکنون مطالعات گسترده‌ای در زمینه علل و ریشه‌های پایین‌بودن بهره‌وری و رشد اقتصادی انجام شده است که می‌تواند مورد استفاده سیاستگذاران و برنامه‌ریزان قرار گیرد. به این بهانه، اجمالاً در این یادداشت به یکی از چالش‌های اساسی اقتصاد ایران و یکی از موانع مهم ارتقای بهره‌وری و رشد اقتصادی اشاره‌ می‌شود.

آمارها نشان می‌دهد، متوسط رشد اقتصادی بلندمدت کشور، در یک دوره 55‌ساله برابر با 6 /4 درصد بوده است. این نرخ طی برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه، به رقم 4 /2 درصد کاهش یافته است. به‌رغم هدف‌گذاری رشد اقتصادی هشت درصد در برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه‌، عملکرد دو برنامه مذکور در دستیابی به اهداف رشد اقتصادی، بسیار کمتر از مورد انتظار بود. علل و عوامل مختلفی را در این زمینه می‌توان برشمرد ولی یکی از مهم‌ترین علل رشد اقتصادی پایین در اقتصاد ایران، سهم بسیار ناچیز بهره‌وری در رشد اقتصادی است. اگر بخواهیم سهم بهره‌وری در رشد اقتصادی ایران را با سایر کشورها مقایسه کنیم ملاحظه می‌شود به عنوان مثال در اقتصاد چین که طی دوره 1970 تا 2013 توانست متوسط رشدی برابر با 7 /8 درصد داشته باشد، حداقل 36 درصد رشد اقتصادی از محل رشد بهره‌وری به‌دست آمده است. مثال دیگر اقتصاد هند است که طی همان دوره توانست به متوسط رشد اقتصادی 2 /5 درصد دست یابد که 30 درصد از رشد اقتصادی از محل رشد بهره‌وری حاصل شده است. کشورهای متعدد دیگری را نیز می‌توان نام برد که سهم بهره‌وری در رشد اقتصادی بلندمدت آنها بیش از 30 درصد است. در مورد اقتصاد ایران، بر اساس گزارش سازمان بهره‌وری آسیایی، طی دوره 1970 تا 2013، متوسط رشد اقتصادی برابر با 5 /3 درصد بوده است که سهم بهره‌وری در آن فقط یک درصد است. پایین بودن سهم بهره‌وری در اقتصاد ایران، یکی از علل اصلی ناپایداری و پایین بودن رشد اقتصادی بلندمدت است. بر اساس نتایج مطالعاتی که در این زمینه انجام شده، یکی از ریشه‌ها و علل رشد پایین بهره‌وری و سهم ناچیز آن در رشد اقتصادی، عواملی نظیر نامساعد بودن محیط کسب‌وکار و ناکارایی قوانین و مقررات است. نامساعدی محیط کسب‌وکار نیز ریشه‌هایی دارد که یکی از آنها، ساختار پیچیده و غیرشفاف قوانین و مقررات و کثرت و تعدد مجوزهای مورد نیاز برای هرگونه فعالیت اقتصادی است. اقتصاد ما با تراکم قوانین و مقررات مواجه است که این پدیده عملاً به یکی از موانع جدی کسب‌وکار تبدیل شده است.

شاخص‌های معروف بین‌المللی نیز موید این واقعیت است. گزارش اخیر بانک جهانی در مورد سهولت کسب‌وکار نشان می‌دهد رتبه ایران که طی سال‌های اخیر رو به بهبود بود، در آخرین گزارش مجدداً تغییر جهت داده است. در گزارش سال 2017 بانک جهانی، رتبه سهولت کسب‌وکار در ایران بین کشورهای جهان 120 است، در حالی که رتبه ایران در گزارش قبلی 117 بود. رتبه نامطلوب ایران در شاخص سهولت کسب‌وکار و عدم بهبود آن، لزوم ورود جدی به این مساله‌ را نشان می‌دهد.

صرف نظر از تصویری که شاخص‌های بین‌المللی در مورد اقتصاد ایران ارائه می‌کند، مراحل طولانی و پیچیده فرآیندهای اداری و قانونی و همچنین تعدد مراحل و طولانی بودن فرآیند اخذ مجوزها برای کسب‌وکارهای مختلف، برای هر فعال اقتصادی در کشور کاملاً محسوس است. این پدیده در مراحل مختلف فعالیت‌های اقتصادی از قبیل سرمایه‌گذاری‌های جدید یا حتی مراحل عادی مرتبط با هر کسب‌وکار مشهود است.

پدیده کثرت و تعدد مجوزهای مورد نیاز برای فعالیت‌های اقتصادی، آثار و تبعات متعددی از جمله افزایش هزینه مبادله در اقتصاد کاهش بهره‌وری کل، فراهم ساختن زمینه فساد و ارتشاء در نظام اداری و اقتصادی کشور، کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری بلندمدت و گسترش اقتصاد زیرزمینی دارد.

کثرت و تعدد مجوزها و طولانی شدن مراحل اداری و اجرایی، با اثرگذاری بر افزایش هزینه‌های تولید، توان رقابت‌پذیری بنگاه‌‌های اقتصادی داخلی را در مواجهه با رقبای خارجی کاهش می‌دهد. این مساله‌ مانعی برای توسعه صادرات و دستیابی به رشد اقتصادی پایدار تلقی می‌شود.

در زمینه جذب سرمایه‌گذاری خارجی نیز، هر عاملی از جمله کثرت و تعدد مجوزها، که منجر به افزایش هزینه‌های مبادله و افزایش ریسک سرمایه‌گذاری و کسب‌وکار شود، بر انگیزه سرمایه‌گذاری تاثیر خواهد گذاشت. ملاحظه می‌شود پس از گشایش‌های محدود پس از برجام، طرف‌های خارجی به جای سرمایه‌گذاری مستقیم و بلندمدت در طرح‌های بزرگ اقتصادی، عمدتاً تمایل به فاینانس پروژه‌های داخلی دارند که بخشی از این مساله‌ متاثر از محیط کسب‌وکار نامساعد و غیرشفاف است.

یکی دیگر از تبعات کثرت و تعدد مجوزها و پرهزینه‌ و طولانی بودن رویه‌های قانونی، ایجاد انگیزه برای فعالان اقتصادی برای فعالیت‌های زیرزمینی و پنهان است. به هر میزان که فعالان اقتصادی برای فعالیت‌های قانونی خود متحمل هزینه‌های غیرمتعارف شوند، انگیزه برای خروج از اقتصاد رسمی و تمایل به فعالیت‌های زیرزمینی افزایش خواهد یافت. گسترش اقتصاد زیرزمینی نیز انواع تبعات نامطلوب و مخرب از جمله کاهش درآمدهای مالیاتی دولت و کاهش اثربخشی نقش حاکمیتی دولت را به دنبال خواهد داشت. پیچیده‌ کردن مراحل اداری و الزام بنگاه‌ها به اخذ انواع مجوزها در مراحل مختلف اداری، هرچند می‌تواند منبعی برای درآمدزایی دولت باشد ولی از طرف مقابل، این پدیده با افزایش انگیزه فعالان اقتصادی برای فعالیت‌های پنهان، در نهایت موجب کاهش درآمدهای دولت خواهد شد.

نکته قابل توجه در تحلیل پدیده کثرت مجوزها، توجه به این موضوع است که این پدیده خود معلول شرایط و زمینه‌های مختلفی است که برخی از آن شرایط در اثر محیط کسب‌وکار نامساعد و کثرت مجوزها به وجود آمده‌اند. پدیده کثرت مجوزها و پیچیدگی مراحل اداری و قانونی، ریشه‌ها و زمینه‌های متعددی دارد که از جمله آن می‌توان به ضعف در کارایی و اثربخشی قوانین و مقررات موجود، ناکارآمدی در ایفای نقش نظارتی و سیاستگذاری، تعدد مراکز تصمیم‌گیری در کشور و عدم شفافیت رویه‌ها و مراحل اداری و اجرایی اشاره کرد. در چنین شرایطی، نهادهای حاکمیتی برای جبران ضعف کارایی و اثربخشی قوانین و مقررات موجود و بهبود ناکارآمدی نقش نظارتی و سیاستگذاری، اقدام به وضع قوانین و مقررات جدید کرده و لاجرم ساختارهای اداری و قانونی موجود را پیچیده‌تر می‌کنند. این مساله‌ موجب گسترش اقتصاد زیرزمینی و کاهش اثربخشی و کارآمدی قوانین و مقررات و خلل در ایفای نقش حاکمیتی و رگولاتوری دولت می‌شود. چنین چرخه‌ای مدام وضعیت فعلی و چالش موجود را پیچیده‌تر می‌کند.

برای خروج از این چرخه و بهبود محیط کسب‌وکار و کاهش پیچیدگی رویه‌‌های اداری و قانونی اقداماتی مانند شناسایی و رفع مقررات و رویه‌های زائد و موازی، حل معضل تعدد مراکز تصمیم‌گیری و بهبود کیفیت و کارایی قوانین و مقررات می‌تواند مفید باشد. علاوه برآنچه گفته شد، تمرکز رویه‌های اداری و هماهنگی مراجع صدور مجوزهای قانونی همزمان با توسعه حداکثری خدمات دولت الکترونیک نیز می‌تواند به بهبود شرایط کمک کند. در این زمینه تجربه‌های موفق بسیاری در سایر کشورها وجود دارد که می‌تواند مورد استفاده قرار گیرد. همچنین، افزایش کارایی و اثربخشی قوانین و مقررات موجود و بازنگری فرآیند‌های اداری معمول، می‌تواند مراجع حاکمیتی را از گسترش بی‌رویه مراحل اداری و اخذ انواع مجوزها از نهاد‌های موازی و متعدد بی‌نیاز کند.

هرچند به منظور افزایش بهره‌وری اقتصاد و کمک به افزایش توان رقابت‌پذیری بنگاه‌‌ها، توصیه به مقررات‌زدایی و کاهش مراحل اداری و اخذ مجوزها می‌شود ولی از طرف مقابل لازم است به وظیفه دولت در صیانت از منافع و حقوق عمومی نیز توجه شود. تاکید بر سهولت کسب‌وکار و کاهش تعداد و مراحل اخذ مجوزها، به معنی حذف یا بی‌اثر کردن ملاحظات مهمی نظیر ملاحظات محیط‌زیستی یا نادیده‌گرفتن استانداردهای مربوط به ایمنی و سلامت جامعه نیست. در تجربه‌های موفق سایر کشورها، با وجود پیشرفت‌های چشمگیر در بهبود محیط کسب‌وکار و سهولت قوانین و مقررات، تمامی فعالان کسب‌وکار ملزم به رعایت قوانین و مقررات سختگیرانه‌ در زمینه‌های مهمی مانند حفظ محیط‌زیست، استانداردهای اجباری ایمنی، سلامت و نظایر آن هستند.