از خطر قحطی تا سودای سرمایه‌گذاری

روایت معروفی است از زمان شروع به کار دولت اصلاحات که پس از کاهش قیمت نفت و کمبود ارز متعاقب آن، دولت در کمبود کالاهای اساسی دچار مشکل شده بود و در خصوص برخی از اقلام غذایی، وضعیت قرمز و هشدارآمیزی پدید آمده بود. این موضوع را سید‌محمد خاتمی در سال 1384 و در جلسه اخذ رای اعتماد برای کابینه دوم خود در مجلس به این صورت بیان کرد: «در گذر از سال ۷۷ به ۷۸ مسوولان اقتصادی شب‌های متمادی خواب نداشتند و روزها در اوج نگرانی بودند. به عنوان مثال فقط در حد سه روز ذخیره گندم در کشور وجود داشت و به دلیل نبود منابع ارزی، مشکلات زیادی به وجود آمده‌ بود.» گفته می‌شود این تجربه، یعنی کاهش ناگهانی درآمدهای ارزی و آسیب‌پذیری اقتصاد کشور از این موضوع، باعث شد مسوولان برای جلوگیری از وقوع موارد مشابه، به فکر ایجاد حسابی برای «ذخیره» کردن منابع ارزی بیفتند تا در مواقع کاهش قیمت یا فروش نفت، بتوانند نوسان‌های موقتی درآمدها را با آن مدیریت کنند. بنابراین به نظر می‌رسد نخستین کارکرد ساز و کاری برای حفظ بخشی از درآمدهای ارزی ناشی از صادرات نفت، «ذخیره» ارز برای «روز مبادا» بود. کارکردی که با نخستین تعاریف از مفهوم «پس‌انداز» نزدیکی بسیاری دارد. «حساب ذخیره ارزی» در سال 1379 و از سوی دولت خاتمی تاسیس شد.

تجربه ناموفق حساب ذخیره ارزی
به این ترتیب، تا پیش از ایجاد «صندوق توسعه ملی»، ساز و کاری که برای ذخیره مازاد درآمدهای نفتی تعبیه شده بود، حسابی به نام «حساب ذخیره ارزی» بود. اما با شروع به کار دولت نهم در سال 1384 و اقداماتی که دولت انجام می‌داد، نگرانی‌ها در خصوص رابطه دولت و حساب ذخیره ارزی افزایش یافت. برخی از نمایندگان مجلس در آن زمان گزارش‌هایی منتشر می‌کردند که از برداشت‌های بدون مجوز مجلس از سوی دولت برای تامین مالی طرح‌های مورد نظر دولت حکایت داشت. با این حال مسوولان دولتی کاهش در ذخایر ارزی را تایید نمی‌کردند و بدون اعلام موجودی حساب، از «محرمانه» بودن میزان ذخایر ارزی حکایت می‌کردند. گفته می‌شد با «انحلال هیات امنا» در سال 1387، عملاً کنترل حساب ذخیره ارزی به دست دولت افتاد. تا اینکه مدتی بعد و در سال 90، رئیس دولت دهم از رسیدن موجودی آن به رقم «صفر» خبر داد. این موضوع زمانی اعلام شد که نمایندگان مجلس، دولت را برای تامین مالی برخی از پروژه‌ها و خصوصاً مترو شهر تهران، تحت فشار گذاشته و خواستار انتقال بخشی از منابع حساب به شهرداری بابت این طرح‌ها شده‌ بودند.

گذار از مفهوم پس‌انداز؟
این روند تا سال 1389 ادامه داشت و آن زمانی بود که نهاد جدیدی به نام «صندوق توسعه ملی» ایجاد شد. رئیس مجلس در آن زمان با اشاره به اینکه «سیستم نظارتی جدی و فرآیندی شفاف برای صیانت از این صندوق وجود دارد که مانع برداشت دولت از آن می‌شود»، تاکید کرده بود: «نمی‌گذاریم سرنوشت حساب ذخیره ارزی برای صندوق توسعه ملی تکرار شود.» به این ترتیب، 10 سال پس از تشکیل «حساب ذخیره ارزی» در ایران و در فاصله سال‌های 1379 تا 1389، عملاً نه‌تنها از حجم چشمگیر درآمدهای نفتی سهمی برای این حساب کنار گذاشته نشد، بلکه به گفته رئیس سازمان بازرسی کل کشور در سال 1390، موجودی این حساب «منفی» نیز شده بود، که به این معنا بود که این حساب ابزاری را برای دولت فراهم کرده که وجوه حاصل از فروش نفت در سال‌های بعدی را نیز «پیشخور» کند. در این زمان برخی از کارشناسان می‌گفتند با توجه به رشد بالای درآمدهای نفتی کشور در بازه زمانی چند‌ساله منتهی به سال 89، اگر دولت به حدود قانون برای برداشت از حساب ذخیره ارزی پایبند می‌ماند، موجودی حساب ذخیره ارزی باید به «100 میلیارد دلار» می‌رسید. بنابراین صندوق توسعه ملی در شرایطی کار خود را آغاز می‌کرد که از درآمد نفتی حدوداً 480 میلیارد‌دلاری کشور از فروش نفت (از سال 1379 تا 1388)، عملاً «ذخیره»‌ای صورت نگرفته ‌بود و به نوعی بازگشت به نقطه اول رخ داده ‌بود. در حال حاضر نیز اگر‌چه هنوز حساب ذخیره ارزی در کشور به صورت اسمی وجود دارد، ولی عملاً ساز و کار صندوق توسعه ملی جایگزین آن شده است. این در حالی است که با خالی شدن این حساب و روی کار آمدن ساز و کاری جدید به نام صندوق، به نظر می‌رسید تحولی مفهومی نیز در نگرش به چنین نهادی به وقوع پیوست. اگر‌چه چنین تحولی، پیش از هر چیز از ایجابی که نحوه برخورد دولت با ذخایر ارزی به وجود می‌آورد، پدید آمده بود. چرا که برخلاف حساب ذخیره ارزی که ضرورت ایجاد آن از «کمبود کالاها و ناتوانی» دولت در تامین آنها پدید آمده بود، «صندوق توسعه ملی» نگرش خود را بیشتر معطوف به چگونگی استفاده از این منابع برای سرمایه‌گذاری در حوزه‌هایی کرده بود که قرار بود به افزایش «ثروت» ملی منجر شود.

جایگاه شانزدهم در صندوق‌های ثروت ملی
در ادبیات اقتصادی به نهادهایی مثل حساب ذخیره ارزی یا صندوق توسعه ملی که برای نگهداری پس‌اندازهای حاصل از فروش منابع ملی با هدف سرمایه‌گذاری آنها ایجاد می‌شود، «صندوق ثروت ملی» گفته می‌شود. برخی از کشورها بیش از یک نهاد برای چنین کارکردی دارند که البته هر یک از آنها، در منشاء منابع ورودی، نوع سرمایه‌گذاری منابع و در بعضی موارد منطقه جغرافیایی هر صندوق در کشور، تفاوت‌هایی با هم دارند. در مورد خاص ایالات متحده، با وجود اینکه این کشور یک نهاد واحد ملی برای چنین منظوری ندارد، چندین ایالت این کشور صندوق‌های خاص خود را دارند. در رده‌بندی ارائه‌شده از سوی موسسه «صندوق‌های ثروت ملی» (SWF)، کشور ایران با داشتن حدود 54 میلیارد دلار موجودی ارزی در صندوق توسعه ملی خود، جایگاه شانزدهم را دارد. این در حالی است که حجم منابع موجود در این صندوق با منابع ذخیره‌شده از سوی برخی از کشورهای نفت‌خیز رقیب ایران، اصلا قابل مقایسه نیست. به طوری که امارات با مجموع ذخایر ارزی حدوداً 817 میلیارددلاری ذخیره‌شده در هفت صندوق خود، جایگاه دوم جهان را پس از چین (با ذخیره ارزی یک تریلیون و 309 میلیارددلاری ذخیره‌شده در چهار صندوق ثروت ملی خود) دارد. نروژ نیز که یک کشور صادرکننده نفت محسوب می‌شود، تا‌کنون توانسته با ذخیره 737 میلیارد دلار در صندوق خود، جایگاه سوم جهان را به دست آورد. در رده‌های بعدی این رتبه‌بندی، عربستان سعودی با ذخیره 681 میلیارددلاری در جایگاه چهارم، کویت با ذخیره 386 میلیارددلاری در جایگاه ششم، روسیه با ذخیره 188 میلیارددلاری در جایگاه هشتم، قطر با ذخیره 115 میلیارددلاری در جایگاه نهم و قزاقستان، الجزیره و لیبی نیز با رتبه‌های دوازدهم، سیزدهم و چهارم و ذخایر به ترتیب 89، 77 و 65 میلیارددلاری؛ دیگر کشورهایی هستند که صندوق ثروت ملی خود را برای ذخیره «درآمدهای نفتی» ایجاد کرده و جایگاهی بالاتر از ایران دارند.

انتقادات نسبت به صندوق
در سال‌های گذشته بسیاری از کارشناسان اقتصادی و چهره‌های رسمی، نگرانی‌های زیادی نسبت به تکرار سرنوشت حساب ذخیره ارزی برای صندوق توسعه ملی ابراز کرده بودند. عمده این انتقادها به مساله برداشت‌های دولت از صندوق توسعه ملی اشاره داشت که اگرچه هیچ‌گاه به صورت رسمی مدرکی جهت اثبات آن ارائه نشد، اما به تناوب از سوی برخی از نمایندگان مجلس و حتی نهادهای بازرسی، بروز پیدا می‌کرد. مساله دیگر به موضوع رقم موجودی ذخایر ارزی صندوق مربوط می‌شد که پس از اینکه در بهار سال جاری انتشار چندین رقم متفاوت برای آن از سوی مقامات دولت پیشین از قبیل رئیس‌جمهور، وزیر اقتصاد و رئیس کل بانک مرکزی، جنجال‌های رسانه‌ای را پدید آورد، صندوق توسعه ملی با انتشار بیانیه‌ای آمار «صحیح» را آمار منتشر‌شده از سوی خود این صندوق عنوان کرد. گفته می‌شود موجودی فعلی صندوق توسعه ملی 54 میلیارد دلار است که البته با کسر «تسهیلات ریالی و ارزی» داده‌شده و نیز «قرض دولت از صندوق» این موجودی در حدود 35 میلیارد دلار می‌شود.
انتقاد دیگری که به عملکرد صندوق وارد می‌شد، به رعایت نشدن سقف و حدود در نظر گرفته‌شده برای اعطای تسهیلات مربوط می‌شد که البته این موضوع نیز تا‌کنون به صورت مستند مورد بحث قرار نگرفته ‌است. به عنوان مثال گفته می‌شد که دولت قبلی به دنبال این بود که بیشتر از سقف 10 درصد مقرر‌شده در قانون، از تسهیلات صندوق برای پرداخت به طرح‌هایی که در جهت تولید عنوان شده، پرداخت شود.
اما یکی از مهم‌ترین انتقادهای صورت‌گرفته، به نوع تسهیلات ارائه‌شده از سوی صندوق باز می‌گشت. گفته می‌شد با وجود اینکه قانون برنامه پنجم توسعه استفاده از منابع صندوق توسعه ملی را منحصر به استفاده ارزی در بخش‌های غیر‌دولتی کرده بود، این صندوق عمده تسهیلات خود را به صورت ارزی ارائه می‌دهد. هر چند این اقدام، با توافق و مصوبه مجلس و به دلیل مسائل ناشی از تحریم صورت گرفت و بنابراین نمی‌توان آن را اقدامی غیرقانونی به شمار آورد، اما در هر صورت کارشناسان می‌گفتند چنین رویکردی، مغایر با اساسنامه و هدف اصلی از تاسیس نهادی مثل صندوق است. در حال حاضر نیز، بخش عمده‌ای از تسهیلات پرداختی صندوق توسعه ملی ریالی است و حتی تعیین نرخ‌های تسهیلات ریالی و ارزی صندوق هم نشانگر تمایل دولت به «پرداخت تسهیلات ریالی» به جای «تسهیلات ارزی» است. برخی از کارشناسان با انتقاد از این رویکرد می‌گویند صندوق توسعه ملی، بیش از آنکه در جهت ذخیره درآمدهای نفتی و سرمایه‌گذاری ارزی آنها در فرصت‌های سودآور داخلی و خارجی حرکت کند، به نوعی کارکرد یک نوع «بانک» را برای دولت پیدا کرده ‌است. موارد دیگری نیز که به عنوان انتقاد از عملکرد صندوق مطرح می‌شد، در ارتباط با توافق‌هایی بود که دولت با مجلس و نهادهای نظام صورت داد تا مبالغی را برای تامین کالاهای مورد نیاز اقشار کم‌درآمد (گزارش خبرگزاری مهر) یا کمک به پرداخت عیدانه (اظهارات رسمی مسوولان) برداشت کند.