کاهش بدهی از محل انضباط پولی

در تازه‌ترین نماگری که بانک مرکزی از روند بدهی‌های دولت به بانک مرکزی منتشر کرده است در سال 94 میزان بدهی دولت به نسبت سال 93 روند کاهشی را آغاز کرده است. اتفاقی که طی سال‌های اخیر کم‌سابقه بوده است و پس از سال‌ها برای اولین بار است که از حجم بدهی‌های دولت به بانک مرکزی کاسته شده است آن هم در شرایطی که دیگر آمارها حکایت از رشد نقدینگی دارد و نگرانی از تهدید افزایش نقدینگی در اقتصاد ایران بیشتر شده است. با این حال آمارها حکایت از کاهش بدهی دولت به بانک مرکزی دارد اگرچه بدهی دولت به بانک‌ها همچنان در مسیر افزایشی قرار دارد. به هر ترتیب آیا تغییرات بدهی دولت به بانک مرکزی در مسیر هدف‌گذاری‌شده در حال حرکت است؟ آیا این امر می‌تواند مانع از رشد شدید نقدینگی شود؟ در این زمینه حمید قنبری کارشناس حوزه پولی و بانکی می‌گوید: «دولت در سال‌های اخیر تاکید زیادی بر انضباط پولی و عدم استقراض از بانک مرکزی داشته است. طبیعتاً این امر می‌تواند در کاهش بدهی‌های آن به بانک مرکزی اثر داشته باشد.» اگرچه او تاکید دارد: «افزایش نقدینگی صرفاً با بدهی مستقیم دولت به بانک مرکزی ایجاد نمی‌شود بلکه بدهی غیرمستقیم در قالب بدهی دولت به بانک‌ها و سپس اضافه برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی هم می‌تواند چنین نقشی را ایفا کند.» در ادامه شرح این گفت‌وگو را می‌خوانید.

به طور کلی روندهای موثر بر میزان بدهی‌های دولت‌ها به بانک‌های مرکزی کدام‌اند؟

یکی از مسائل مهم در اقتصاد کلان، بدهی‌های بانک مرکزی به دولت و به طور کلی‌تر، ساختار دارایی‌های بانک مرکزی است. برای اینکه به این پرسش پاسخ داده شود، ابتدا لازم است به این نکته اشاره شود که در ادبیات بانکداری مرکزی، مسائل اساسی مربوط به ساختار دارایی‌های بانک مرکزی چه هستند؟‌ به طور کلی، بانک مرکزی یک ماهیت دوگانه دارد. از یک‌سو یک بانک محسوب می‌شود و به عنوان یک بانک، برخی از کارکردهایی را ایفا می‌کند که بانک‌ها ایفا می‌کنند. یعنی سپرده می‌گیرد و وام می‌دهد. البته بانک مرکزی مشتریان خاص خود را دارد و به عموم مردم و بنگاه‌ها سرویس سپرده‌پذیری و اعطای وام را ارائه نمی‌کند اما برای طیف خاصی از مشتریان (یعنی دولت و بانک‌ها) این کار را انجام می‌دهد. انجام این کارکرد، مستلزم این است که بانک مرکزی یکسری دارایی‌ها و تعهدات مالی داشته باشد. کارکرد دیگر بانک مرکزی این است که مقام سیاستگذار است. هم وضع سیاست و هم اجرای آنها نیاز به منابع مالی دارد. گاه این منابع، بسیار قابل توجه هستند. از این رو، چارچوبی برای نظارت بر نحوه به دست آوردن و هزینه‌کرد این منابع وجود دارد و باید ضمن اینکه استقلال بانک مرکزی در وضع و اجرای سیاست‌ها حفظ می‌شود، به نحوی عمل شود که شفافیت و پاسخگویی لازم هم وجود داشته باشد. بنابراین موضوع ساختار دارایی‌ها و بدهی‌های بانک مرکزی، به خودی خود مساله‌ای پیچیده و مهم است. نکته دیگری که در همین ابتدا باید توضیح داده شود این است که ترازنامه‌های بانک‌های مرکزی در عین تفاوت‌هایی که با یکدیگر دارند، مشابهت‌هایی نیز دارند. به طور خلاصه ترازنامه یک بانک مرکزی در سمت دارایی‌ها شامل اقلام زیر می‌شود:‌ 1- منابعی که بانک مرکزی در اختیار بانک‌ها گذاشته است. 2- اوراق بهادار دولتی که بانک مرکزی خریداری کرده است و وام‌هایی که به دولت داده است. 3- ذخایر ارزی بانک مرکزی که عمدتاً در خارج از کشور نگهداری می‌شوند. 4- سایر دارایی‌های بانک مرکزی مثل ساختمان بانک مرکزی، اقلام مصرفی و غیره. در مقابل، بدهی‌ها و سرمایه بانک مرکزی شامل موارد زیر می‌شوند: 1- پول رایج (یعنی اسکناس و مسکوک که در اقتصاد جریان دارد). 2- سپرده‌هایی که بانک مرکزی از بانک‌ها در اختیار دارد. 3- سایر وام‌ها و سپرده‌هایی که به پول ملی به بانک مرکزی داده شده است (در صورت وجود).‌ 4- اوراق قرضه و اوراق بهادار منتشرشده توسط بانک مرکزی. 5-‌ سپرده‌هایی که بانک مرکزی از دولت گرفته است. 6- وام‌هایی که بانک مرکزی به ارز خارجی دریافت کرده است. 7- سرمایه شامل سرمایه پرداخت‌شده و ذخایر قانونی و سود تقسیم‌نشده و 8- سایر بدهی‌های بانک مرکزی. بنابراین، ساده‌ترین پاسخ این است که دولت می‌تواند به دو طریق به بانک مرکزی بدهکار شود. نخست اینکه مستقیماً از بانک مرکزی وام دریافت کند و دوم اینکه اوراق بهاداری منتشر کند در نهایت، بانک مرکزی به طور مستقیم یا غیرمستقیم آن را خریداری کند. البته راه سومی هم در اقتصاد ایران وجود دارد که در سال‌های اخیر نقش مهمی در بدهی دولت به بانک مرکزی ایفا کرده است. این راه هم به این صورت است که دولت، به بانک‌ها بدهکار می‌شود و بانک‌ها که به دلیل عدم پرداخت به موقع بدهی دولت دچار مشکل می‌شوند، از بانک مرکزی منابع نقدی اضطراری دریافت می‌کنند یا به عبارت دیگر، حساب آنها منفی (یا قرمز) می‌شود و خط اعتباری می‌گیرند و در نهایت، این بار به بانک مرکزی منتقل می‌شود. با توجه به آثار تورمی بدهی دولت به بانک مرکزی، قوانین و مقررات متعدد برای این وضع شده‌اند که استقراض دولت از بانک مرکزی را ممنوع کنند. یکی از آخرین موارد، تبصره ماده 117 قانون برنامه سوم توسعه است. این تبصره مقرر می‌دارد: «تامین کسری بودجه دولت از محل استقراض از بانک مرکزی و سیستم بانکی ممنوع است.»

این روند تغییرات تا چه اندازه تحت تاثیر یارانه‌های نقدی بوده است؟ سایر متغیرهای اثرگذار بر آن چه بوده‌اند؟

در این مورد باید به چند نکته اشاره کرد. نخست اینکه یارانه‌های نقدی با این فرض تصویب شدند که از محل هدفمندسازی یارانه‌ها درآمدهایی عاید دولت خواهد شد و همین درآمدها صرف پرداخت یارانه‌ها خواهد شد. از این رو، قصد و غرض اصلی و اولیه این بود که هزینه اضافی از محل این امر،‌ بر دولت تحمیل نشود. با این حال، طبیعی است که در مواردی،‌ این درآمدها و هزینه‌ها با یکدیگر تطابق نداشته باشند و نیاز به یک منبع نقدی اضطراری برای دولت وجود داشته باشد تا بتواند عدم تطابق این سررسیدها را با یکدیگر جبران کند. عامل دیگر این است که درآمدهای جاری دولت نیز ثابت نیست و تحت تاثیر متغیرهای گوناگون و از جمله عامل مهم تغییر بهای نفت در بازارهای جهانی قرار دارد. از این رو، ممکن است کاهش درآمدهای دولت، منجر به این شود که با مشکل کسری بودجه روبه‌رو شده و تمایل به استفاده از منابع بانک مرکزی را داشته باشد. در کنار این امر،‌ باید به این نکته نیز اشاره کرد که نوسانات نرخ ارز می‌تواند منجر به افزایش ارزش دارایی‌های خارجی بانک مرکزی شود و این امر، انگیزه را برای دولت فراهم خواهد کرد که از این ارزش افزوده برای تامین کسری‌های بودجه استفاده کنند.

تغییرات بدهی دولت به بانک مرکزی آیا در مسیر هدف‌گذاری‌شده در حرکت است؟ آیا در این زمینه تاکنون طبق قانون برنامه توسعه پیش رفته‌ایم؟

در پاسخ به این پرسش، نخست باید این مطلب تبیین شود که هدف‌گذاری استفاده از منابع بانک مرکزی به چه صورت انجام می‌شود. اگر بخواهیم گزینه‌های استفاده از منابع بانک مرکزی را مورد بررسی قرار دهیم، به طور کلی با دو پرسش اساسی روبه‌رو هستیم. سوال اول این است که آیا منابع بانک مرکزی باید در داخل کشور نگهداری شوند یا در خارج کشور؟‌ و سوال دوم هم این است که آیا منابع بانک مرکزی باید در بخش خصوصی سرمایه‌گذاری شوند یا در بخش دولتی؟ بانک تسویه بین‌المللی در گزارشی که در سال 2009 منتشر کرده به این نکته اشاره کرده است که به دلایل تاریخی، اکثر بانک‌های مرکزی تمایل دارند که دارایی‌های خود را در خارج از کشور نگهداری کنند. منظور از دلایل تاریخی این است که در اکثر کشورها همچون ایران استقراض دولت از بانک مرکزی ممنوع است. نفس نگهداری دارایی‌های بانک مرکزی در داخل کشور، می‌تواند این وسوسه را برای دولت ایجاد کند که به بانک مرکزی فشار وارد آورد تا این دارایی‌ها را به دولت وام دهد. بانک‌های مرکزی برای اینکه از چنین مخاطره‌ای اجتناب کنند، ترجیح می‌دهند که دارایی‌های خود را در خارج از کشور نگهداری کنند و به تبع این مساله،‌ از آنجا که تنها برای بانک‌های مرکزی اندکی این امکان وجود دارد که دارایی‌های خارجی خود را به پول ملی خودشان نگهداری کنند، دارایی‌های خارجی بانک‌های مرکزی عمدتاً به ارز خارجی نگهداری می‌شوند. با این حال، هنوز هستند کسانی که معتقدند دولت باید اجازه وام گرفتن از بانک مرکزی را داشته باشد. استدلال این عده هم این است که اعتبار و مقبولیت بانک مرکزی نزد بانک‌ها و مردم، ناشی از اختیارات حاکمیتی است که به آن داده شده است. بانک مرکزی از طرف دولت اختیار انحصاری انتشار پول را در اختیار دارد و دولت، اعتبار بانک مرکزی را تضمین کرده است. از این رو وقتی اعتبار بانک مرکزی و مقبولیت و رواج پولی که بانک مرکزی منتشر می‌کند، از دولت حاصل شده است، باید اختیار اخذ وام از بانک مرکزی نیز به دولت داده شود و برای جلوگیری از تسلط دولت بر بانک مرکزی و نفی استقلال آن، باید از راه‌های دیگری غیر از منع استقراض دولت از بانک مرکزی استفاده کرد. با این حال،‌ این استدلال طرفداران چندانی ندارد و تقریباً همه دولت‌ها خلاف آن را پذیرفته‌اند.

ریسک‌های نوسانات نرخ ارز بر دارایی‌های بانک مرکزی و تاثیر آن بر بدهی دولت به بانک مرکزی چیست؟‌

وقتی دارایی‌های بانک مرکزی یا به تعبیر بهتر بخشی از دارایی‌های بانک مرکزی به ارز خارجی نگهداری شوند، ریسک نوسان نرخ ارز در مورد آنها وجود خواهد داشت. یعنی اینکه با پایین آمدن نرخ ارز، ارزش این دارایی‌ها کاهش خواهد یافت و با بالا رفتن نرخ ارز، ارزش آنها بالا خواهد رفت. این مشکل خصوصاً در کشورهای در حال توسعه که نسبت سهم ذخایر ارزی در مجموعه ذخایر آنها بیشتر است، جدی‌تر است. دلیل این امر هم این است که این کشورها برای مداخله در بازار ارز و جلوگیری از نوسانات شدید، نیازمند آن هستند که ذخایر ارزی قابل توجهی داشته باشند. برای مدیریت این ریسک، دو راه وجود دارد. نخست این که ذخایر ارزی در اختیار دولت باشد و دولت در هر وقت که لازم باشد در بازار ارز مداخله کند. بدین ترتیب، ریسک نرخ ارز از ترازنامه بانک مرکزی دور می‌شود. کشورهایی همچون کانادا، ژاپن و انگلیس این راهکار را اعمال کرده‌اند. به این صورت که بانک مرکزی اگرچه در بازار ارز مداخله می‌کند اما این کار را به عنوان عامل دولت انجام می‌دهد نه به عنوان مصرف کردن دارایی‌های ارزی خود. راهکار دیگر این است که مداخله در بازار ارز، از محل استقراض از خارج انجام شود نه از محل دارایی‌های ارزی بانک مرکزی. روشن است که در مورد استفاده از این راهکار هم محدودیت‌های جدی وجود دارد که یکی از آنها فقدان وام‌دهندگان کافی است. نکته دیگر این است که در مواردی که رشد اقتصادی کاهش می‌یابد و ارزش پول ملی نیز کاهش پیدا می‌کند، ارزش دارایی‌های ارزی بانک مرکزی افزایش می‌یابد. در چنین شرایطی، دولت‌ها تمایل دارند تا بانک مرکزی را وادار به تجدید ارزش دارایی‌های خود کنند و سپس این ارزش اضافی در قالب مالیات یا سهم سود به دولت منتقل شود. در این رابطه باید توجه داشت که همان‌طور که امکان افزایش ارزش دارایی‌های مزبور وجود دارد، امکان کاهش آنها وجود دارد و دوراندیشی اقتضا می‌کند که این افزایش ارزش‌های مقطعی برای جبران کاهش ارزش‌هایی که احتمالاً در آینده اتفاق خواهند افتاد نگهداری شوند. متاسفانه در سال‌های اخیر در موارد متعددی تلاش‌هایی صورت گرفته است که از این درآمدهای ناشی از تسعیر دارایی‌های خارجی بانک مرکزی برای مقاصد گوناگون استفاده شود.

اخیراً نشانه‌هایی از کاهش رشد بدهی‌های دولت به بانک مرکزی دیده شده است. به نظر شما رشد منفی ناشی از چه عواملی بوده است؟ تاثیر این اقدام بر اقتصاد کلان کشور چیست؟

دولت در سال‌های اخیر تاکید زیادی بر انضباط پولی و عدم استقراض از بانک مرکزی داشته است. طبیعتاً این امر می‌تواند در کاهش بدهی‌های آن به بانک مرکزی اثر داشته باشد. افزایش صادرات نفت و زیاد شدن درآمدهای دولت نیز می‌تواند کسری‌هایی را که دولت با آنها مواجه بوده است کاهش دهد و نیاز به منابع بانک مرکزی را کمتر کند. با این حال باید توجه داشت که در مورد بدهی‌های دولت، بدهی‌های سیستم بانکی به بانک مرکزی نیز اگر به طور مستقیم یا غیرمستقیم، ناشی از عملکرد دولت باشند باید در نظر گرفته شوند. به عبارت دیگر، آنچه مهم است ماهیت این بدهی‌هاست و نه صرفاً شکل آنها. افزایش نقدینگی صرفاً با بدهی مستقیم دولت به بانک مرکزی ایجاد نمی‌شود بلکه بدهی غیرمستقیم در قالب بدهی دولت به بانک‌ها و سپس اضافه برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی هم می‌تواند چنین نقشی را ایفا کند. آمارهای منتشرشده از سوی بانک تسویه بین‌المللی نشان می‌دهد که بخش اندکی از دارایی‌های بانک مرکزی، مطالبات آن از بانک‌هاست و لازم است در ایران نیز این مطلب مورد توجه قرار گیرد و از افزایش بدهی‌های سیستم بانکی به بانک مرکزی اجتناب شود.

سازوکارهای محدودکننده دولت‌های توسعه‌یافته بر منابع بانک‌های مرکزی چیست؟ برای ایران چه برنامه‌هایی می‌توان تدوین کرد؟ ظرفیت‌های حقوقی و قانونی چقدر پاسخگو هستند؟

همان‌طور که توضیح داده شد، قوانین و مقررات متعددی وجود دارند که استقراض دولت از بانک مرکزی و بانک‌ها را ممنوع کرده‌اند اما استقراض، عنوانی است که امکان دارد مضیق تفسیر شود و همواره این احتمال وجود دارد که دولت تحت عناوین دیگری و به طور غیرمستقیم از بانک مرکزی و بانک‌ها تامین مالی کند. بانک‌های تجاری با تضمین دولت به شرکت‌های دولتی وام پرداخت کنند و این وام‌ها در سررسید پرداخت نشوند. آنگاه بانک‌های مزبور با مشکل مواجه شوند و برای کوتاه‌مدت یا بلندمدت از بانک مرکزی خط اعتباری بگیرند. در اینجا در مفهوم مضیق آن استقراضی رخ نداده است اما در عمل، از منابع بانک مرکزی به نفع دولت استفاده شده است. همچنین، ممکن است دولت بانک‌ها را وادار کند تا تحت لوای ثبات مالی،‌ هزینه‌هایی انجام دهند که عنوان استقراض ندارد. مثلاً ممکن است بازار سرمایه دچار مشکل شود و با خطر سقوط ارزش سهام و اوراق بهادار روبه‌رو شود و بانک‌های دولتی وادار شوند که اقدام به خرید اوراق بهادار کنند. در چنین شرایطی، اگرچه ظاهراً استقراضی انجام نشده است اما منابع بانک‌ها و بانک مرکزی صرف تحقق اهداف دولت شده است.

برخی از اقتصاددانان معتقدند که برای بدهی‌های دولت به بانک مرکزی باید سقف تعیین کرد. این سقف نمی‌تواند از درصد مشخصی از دارایی‌های خارجی پایه پولی تجاوز کند. یا اینکه سقف بدهی به صورت درصدی از درآمدهای دولت در سال قبل تعیین شود. به نظر شما رویکرد صحیح در برخورد با بدهی دولت به بانک مرکزی چیست؟

با توجه به موادی که استقراض دولت از بانک مرکزی و نظام بانکی را منع می‌کنند، علی‌الاصول نباید دولت به بانک مرکزی بدهکار باشد نه اینکه برای آن سقفی وجود داشته باشد. با این حال،‌ اگر فرض کنیم که مجلس در پی آن باشد که برای بدهی‌های دولت به بانک مرکزی سقفی در نظر گیرد، اولین اثر چنین کاری این خواهد بود که دولت این امر را نوعی مجوز تلقی خواهد کرد. یعنی این که تا میزان مشخصی بدهی به بانک مرکزی مجاز است و بیش از آن مجاز نیست. این امر نوعی دریافت کردن تنخواه از بانک مرکزی خواهد بود و در حال حاضر نیز وجود دارد. بر اساس ماده 24 قانون محاسبات عمومی تنخواه‌گردان خزانه عبـارت اسـت از اعتبـار بـانکی در حـساب درآمـد عمـومی نـزد بانـک مرکزی جمهوری اسلامی ایران که به موجب قانون اجازه استفاده از آن به میزان معین در هر سال مـالی بـرای رفـع نیازهای نقدی خزانه در همان سال به وزارت امور اقتصادی و دارایی داده می‌شود منتهـا تا پایـان سـال واریز می‌شود و به موجب تبصره ماده (1) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، میزان آن حداکثر تا سه درصد بودجه عمومی دولت است. این بدهی همان‌طور که دولت مقرر داشته است باید حداکثر تا پایان سال تسویه شود. حال اگر قرار است که امکان استقراض دولت از بانک مرکزی را به شرح پیشنهادهایی که در سوال آمده بپذیریم، باید تکلیف تنخواه خزانه را روشن کنیم. به عبارت دیگر، یا تنخواه خزانه باید حذف شود یا اینکه استقراض دولت از بانک مرکزی در قالب اصلاحیه مقررات تنخواه خزانه در نظر گرفته شود. وابسته کردن میزان تنخواه‌گردان خزانه به ارزش دارایی‌های خارجی نیز این ریسک را دارد که می‌تواند دولت را ترغیب به این کند که بر بانک مرکزی فشار بیاورد تا دارایی‌های خود را به بیشتر از ارزش واقعی آن تقویم کند و از این جهت، اصل مهم و اساسی استقلال بانک مرکزی را نیز تضعیف خواهد کرد. از این منظر، محدود کردن سقف بدهی بانک مرکزی به درصدی از درآمدهای سال قبل دولت منطقی‌تر به نظر می‌رسد.