جفای عمرانی

مداقه بر روی عملکرد بودجه‌ای دولت‌ها در سال‌های گذشته، نشان می‌دهد که یکی از بی‌ثبات‌ترین اجزای هزینه در بودجه عمومی دولت، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا پرداخت‌های عمرانی است. بر اساس گزارش بانک مرکزی، طی هشت‌ماهه نخست سال جاری، تنها یک‌چهارم منابع تخصیص‌ داده‌شده در قانون بودجه سال 1395، به جهت پرداخت‌های عمرانی صرف شده است. به این بهانه، عملکرد بودجه در تخصیص منابع را طی چند سال اخیر بررسی کرده‌ایم و اجزای هزینه‌ای این سند مالی را مورد واکاوی قرار داده‌ایم.

سند بودجه که در اصطلاح عامیانه، همان صورت دخل‌وخرج دولت است، در دو بخش کلی درآمدها و هزینه‌ها تنظیم می‌شود. درآمدهایی که قرار است عموماً از محل مالیات، فروش نفت و فرآورده‌های آن، و نیز واگذاری سهام و اوراق تامین شود و هزینه‌هایی که در دو گروه کلی پرداخت‌های هزینه‌ای (جاری) و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (پرداخت‌های عمرانی) صرف می‌شود. اما این دو گروه مخارج از زمین تا آسمان با یکدیگر متفاوتند. پرداخت‌های عمرانی یا به عبارتی احداث و توسعه طرح‌های زیربنایی، یکی از ابزارهای بااهمیت و اثربخش دولت‌ها در ایجاد تقاضا و توسعه است و تجربه نشان داده تخصیص بیشتر منابع در قالب هزینه‌های عمرانی، در تحقق رشدهای اقتصادی بالاتر، توسعه پایدار و اشتغال‌زایی تاثیر بسزایی دارد. حال آنکه هزینه‌های جاری دولت یا بهتر بگوییم تنخواه سالانه دولت، شامل مواردی همچون پرداخت حقوق کارکنان پرشمار دولت، واریز یارانه‌ها و نظیر آن است. بر اساس این وجه تمایز، می‌توان حدس زد که عمدتاً هزینه‌های جاری در اولویت بیشتری قرار دارد و با توجه به حجم قابل توجه بدنه دولت، به نوعی در حق هزینه‌های عمرانی کشور جفا می‌شود. آمار و ارقام مربوط به عملکرد بودجه سال‌های مختلف نیز حاکی از این واقعیت است که معمولاً تحقق هزینه‌های جاری نزدیک به 100 درصد بوده یا حتی در برخی سال‌ها از حدود مصوب فراتر رفته، اما این میزان در هزینه‌های عمرانی با بی‌ثباتی جالب توجهی همراه بوده است.

عملکرد بودجه عمومی دولت در چهار سال گذشته

با نگاهی به عملکرد بودجه سال 1394 که از سوی بانک مرکزی و تحت عنوان «وضعیت بودجه عمومی دولت (به استثنای درآمدها و پرداخت‌های اختصاصی) منتشر شده، ملاحظه می‌شود که هزینه‌های جاری طی این سال حدود 163 هزار میلیارد تومان برآورد و تصویب شده، اما عملکرد سالانه نشان می‌دهد در این حوزه بیش از 170 هزار میلیارد تومان صرف شده است؛ یعنی بیش از 100 درصد. این در حالی است که پرداخت‌های عمرانی، نسبت به آنچه مصوب شده بود، تنها 58 درصد تحقق یافته است. چنان‌که از 47 هزار میلیارد تومان مصوب، حدود 27 میلیارد هزار تومان در حوزه عمرانی و توسعه زیرساخت‌ها تخصیص داده شده است. اگرچه بیش از 12 درصد درآمدهای مورد انتظار دولت در این سال حاصل نشده، اما به نظر می‌رسد این اختلاف در مقایسه با اختلاف میان هزینه‌کرد بودجه جاری و عمرانی چندان قابل توجیه نیست.

عملکرد بودجه طی دو سال 1392 و 1393 نیز تقریباً وجود این روند را گواهی می‌دهد. در سال 1392 نزدیک به 80 درصد درآمد مورد انتظار حاصل شده، که در این میان تخصیص در هزینه‌های جاری حدود 94 درصد و در هزینه‌های عمرانی 39 درصد محقق شده است. در سال 1393 نیز حدود 97 درصد درآمدهای مورد انتظار دولت، حاصل شده، که بر اساس حدود مصوب تخصیصی در هزینه‌های عمومی، 99 درصد هزینه‌های جاری و 68 درصد هزینه‌های عمرانی محقق شده و به مصرف رسیده است.

عملکرد بودجه عمومی دولت در سال 95 و لایحه بودجه 96

وضعیت هزینه‌کرد دولت در حوزه هزینه‌های عمومی ابتدا در دو بازه زمانی سه‌ماهه و شش‌ماهه مورد بررسی قرار می‌گیرد، و سپس به آخرین گزارش موجود می‌پردازیم که مربوط به عملکرد هشت‌ماهه بودجه است. در سه‌ماهه نخست سال جاری 21 هزار میلیارد تومان درآمد حاصل شده که حدود 52 درصد میزان پیش‌بینی‌شده برای این مدت است. اما 8 /36 هزار میلیارد تومان از 4 /54 هزار میلیارد تومان مصوب صرف هزینه‌های جاری، و تنها 140 میلیارد تومان از 6 /14 هزار میلیارد تومان مصوب، صرف هزینه‌های عمرانی کشور شده است. بنابراین نسبت هزینه‌های عمرانی به هزینه‌های جاری تنها 4 /0 درصد رقم خورده که با درصد 9 /26 پیش‌بینی‌شده اختلاف فاحشی دارد. طی نیمه اول سال جاری اما وضعیت به نظر بهتر می‌رسد؛ حدود 59 هزار میلیارد تومان درآمد حاصل شده که البته با میزان مصوب اختلاف حدود 21 هزار میلیاردتومانی دارد. همچنین طی این مدت 95 هزار میلیارد تومان از میزان 108 هزار میلیارد تومان هزینه‌های جاری، و نیز 2 /13 هزار میلیارد تومان از 3 /29 هزار میلیارد تومان مصوب هزینه‌های عمرانی تخصیص یافته است. نسبت هزینه‌های عمرانی به هزینه‌های جاری در این مدت نیز با بهبود قابل توجهی به 9 /13 درصد رسیده است که همچنان با درصد 9 /26 اختلاف دارد.

اما با مراجعه به آخرین گزارش موجود از وضعیت بودجه عمومی دولت روی وب‌سایت بانک مرکزی که مربوط به هشت‌ماهه نخست سال جاری است، ملاحظه می‌شود از میزان 157 هزار میلیارد تومان درآمدهای پیش‌بینی‌شده برای کل سال، طی این مدت حدود 78 هزار میلیارد تومان حاصل شده که 74 درصد آن را درآمدهای مالیاتی تشکیل داده است. اما با توجه به برآورد هشت‌ماهه، حدود 5 /27 هزار میلیارد تومان از درآمدهای کل محقق نشده است. همچنین مجموعاً حدود 123 هزار میلیارد تومان به پرداخت‌های جاری اختصاص یافته که 15 درصد از برآورد هشت‌ماهه عقب مانده است. در پرداخت‌های عمرانی اما ملاحظه می‌شود که تنها حدود 15 هزار میلیارد تومان از 7 /38 هزار میلیارد تومان مصوب هشت ماه نخست سال 1395 و 5 /57 هزار میلیارد تومان برآورد کل سال تخصیص داده شده است. به عبارت دیگر تنها 38 درصد از میزان مصوب هشت‌ماهه و 26 درصد از کل سال که البته قابل تامل است. تراز عملیاتی بودجه در این مدت نشان می‌دهد که نسبت به مدت مشابه هشت‌ماهه، در دو سال گذشته وضعیت بدتر شده است. چنان‌که این شاخص در سال 1393، منفی 36 هزار میلیارد تومان، در سال 1394، منفی 40 هزار میلیارد تومان و در سال جاری به میزان منفی 46 هزار میلیارد تومان رقم خورده است. افزون بر این، نسبت‌های تحلیلی این گزارش نشان می‌دهد که ظرف مدت هشت ماه، نسبت تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به پرداخت‌های هزینه‌ای به میزان 2 /12 درصد محاسبه شده و این در حالی است که سیاستگذار، این نسبت را در بودجه سال 1395 و فارغ از هر بازه زمانی، به میزان 9 /26‌ در نظر گرفته بود. اعداد و ارقامی که همگی حکایت از عقب‌ماندگی بودجه از چشم‌انداز ترسیمی خود دارد و جبران آن نیز تا پایان سال، امری دشوار به نظر می‌رسد.

در لایحه بودجه سال 1396، پرداخت‌های عمرانی حدود 62 هزار میلیارد تومان برآورد شده که بسیاری از کارشناسان این اعتبارات را برای بخش عمرانی غیرقابل تحقق می‌دانند. از طرفی 236 هزار میلیارد تومان به عنوان هزینه‌های جاری دولت در طول سال آینده در نظر گرفته شده است. بنابراین دولت در لایحه بودجه سال 1396، نسبت تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به پرداخت‌های هزینه‌ای را حدود 2 /26 درصد در نظر گرفته که در مقایسه با نسبت پیش‌بینی‌شده در قانون بودجه سال 1395 کمی کاهش یافته است. اما باید دید که در انتهای سال 1396، عملکرد بودجه چه اعداد و ارقام و چه نسبت‌هایی را نشان خواهد داد.

جمع‌بندی

اگرچه موضوع کوچک کردن و چابک‌سازی دولت همواره مطرح بوده، اما افزایش سال به سال هزینه‌های جاری در لوایح بودجه و اختلاف قابل‌تامل در کارنامه آن نشان می‌دهد دولت همچنان میل به کوچک‌سازی و اصلاح سیاست‌های هزینه‌زای خود ندارد. اگرچه طی چند سال اخیر ملاحظات متعددی از جمله سوء‌مدیریت و اتخاذ سیاست‌های نادرست از سوی دولت گذشته، تحریم‌ها و کاهش قیمت نفت در اقتصاد یا به عبارتی در منابع و مصارف کشور اثرات متعددی گذاشته، اما شاید بتوان از منظر اقتصاد سیاسی نیز این موضوع را مورد واکاوی قرار دارد. فاصله ریالی میان هزینه‌های عمرانی و جاری در لایحه بودجه که هرساله نشان از افزایش دارد و نیز اختلاف به مراتب بیشتر میان این دو قسم هزینه‌ها در مقام عمل، این شائبه را در میان منتقدان تقویت می‌کند که نهاد دولت اساساً بودجه عمرانی را غیرواقعی تنظیم می‌کند تا بتواند با بهره‌گیری از این مازاد، کسری‌های دیگر در امور جاری خود را رتق‌وفتق کند. به عبارت دیگر، به نظر می‌رسد این دستگاه عریض و طویل در کشور ما، گذران امور روزمره خود را به توسعه زیربنایی و احداث طرح‌های عمرانی که سبب ایجاد شغل و رشد اقتصادی می‌شوند، ارجح می‌داند. حال آنکه عموم کارشناسان اقتصادی، تاکید بر افزایش هزینه‌های عمرانی دارند و نقش آن را در رشد و توسعه اقتصادی غیرقابل انکار می‌پندارند. به عنوان نمونه، با سقوط قیمت نفت طی چند سال گذشته، درآمدهای ارزی کشور با کاهش محسوسی همراه شد که به دنبال این کاهش، بودجه متاثر شد و هزینه‌های عمرانی دولت کاهش یافت. متعاقب این تغییر و تحولات، ارزش افزوده بخش ساختمان نیز تحت‌الشعاع قرار گرفت و به تشدید رکود در بخش ساختمان دامن زد. افزون بر این، کاهش در هزینه‌های عمرانی دولت، به کاهش تقاضا در سایر بخش‌ها نیز منتهی شد و مصرف خانوار را هم تحت تاثیر قرار داد. علاوه بر این موارد، سرمایه‌گذاری نیز کاهش شدیدی را تجربه کرد. مخلص کلام آنکه طی سال 1394، کاهش هزینه‌های عمرانی دولت یکی از اساسی‌ترین عواملی بود که به افت چشمگیر تقاضا و ظهور عارضه‌ای به نام افزایش موجودی انبار در بخش تولید و صنایع بورسی مبدل شد. با وجود این به نظر می‌رسد، دولت، خود به خوبی به اهمیت هزینه‌های عمرانی در بودجه واقف است؛ هزینه‌هایی که البته سال به سال سهم ناچیزتری از منابع دولت می‌یابد.