تاریخ انتشار:
ارزیابی سنددار کردن زمینهای کشاورزی در گفت‌وگو با فاطمه پاسبان
سندهایی که ممکن است جنجال بیافرینند
فاطمه پاسبان، عضو هیات‌علمی موسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی، اقتصاد کشاورزی و توسعه روستایی وزارت جهاد کشاورزی در ارزیابی طرح سنددار کردن زمینهای کشاورزی به پیش‌نیازها، تبعات مثبت و تبعات منفی این طرح اشاره می‌کند. از نگاه وی، یکی از مهم‌ترین پیش‌نیازهای اجرای این طرح فراهم کردن آمایش آب و خاک و تعیین استانداردهایی برای زمینهای کشاورزی است.
فاطمه پاسبان، عضو هیات‌علمی موسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی، اقتصاد کشاورزی و توسعه روستایی وزارت جهاد کشاورزی در ارزیابی طرح سنددار کردن زمینهای کشاورزی به پیش‌نیازها، تبعات مثبت و تبعات منفی این طرح اشاره می‌کند. از نگاه وی، یکی از مهم‌ترین پیش‌نیازهای اجرای این طرح فراهم کردن آمایش آب و خاک و تعیین استانداردهایی برای زمینهای کشاورزی است. همچنین او از جمله نقاط مثبت این طرح را این می‌داند که حداقل کشاورزان می‌توانند با این سندها از وام‌های بانکی بهره ببرند. با این حال پاسبان هشدار می‌دهد که ممکن است با اجرای این طرح به دلیل ارزشمند شدن زمین‌ها میزان تغییر کاربری اراضی کشاورزی افزایش یابد و زمین‌خواری ترویج پیدا کند و حتی درگیری‌هایی بر سر مالکیت زمین‌ها رخ دهد.
قرار شده از سال آینده، 12 میلیون هکتار زمین کشاورزی سنددار شود. به نظر شما تاکنون چه عواملی باعث شده زمینهای کشاورزی سند نداشته باشند؟ آیا مسائل بوروکراتی اداری بوده یا اینکه مجوز دولتی برای این کار وجود نداشت؟
تاکنون 35 درصد زمینهای کشاورزی سنددار شده‌اند اما به نظر می‌رسد این کار نیاز به یک قانون مشخص دارد تا بتوان طبق آن عمل کرد. قانونی که در حقیقت تا حالا اجرا نشده بود اما حالا تصمیم گرفته‌اند که این کار را انجام دهند. وگرنه که روال کار این طور بوده که همواره هم محققان و هم خود کشاورزان این معضل را در بخش کشاورزی در حقیقت بیان می‌کردند. به عبارتی تاکنون هرچند کشاورزان می‌توانستند سند بگیرند ولی این طور نبوده که قانونی وجود داشته باشد که طبق آن همه کشاورزان بتوانند این کار را انجام دهند. اما هم‌اکنون بر اساس این مصوبه‌ای که اعلام شده دیگر طبیعتاً همه کشاورزان می‌توانند به بخش‌های مربوطه مراجعه کنند و زمینی را که در اختیارشان است، سنددار کنند. اما برای اجرایی شدن این موضوع هنوز بسترهایش آماده نشده و باید بررسی بیشتری کرد تا مشخص شود واقعاً بسترهایش آماده شده که بخواهند چنین کاری را انجام دهند یا نه.
از نگاه شما امکان چنین کاری در شرایط فعلی مهیاست؟
برای اجرای این طرح، زمین‌هایی که هم‌اکنون در اختیار کشاورزان است باید تفکیک و سپس این طرح اجرا شود. اما باید توجه کرد که ما یک قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی هم داریم و از سوی دیگر یک قانونی هم داریم که می‌گوید در حقیقت زمین‌هایی که برای کشاورزی در نظر گرفته می‌شود باید حدنصاب فنی داشته باشند. این دو مورد باید حتماً در اینها رعایت شود. حالا من نمی‌دانم که چطور اینها همزمان با هم رعایت می‌شوند. اما باید توجه کرد که ما به یک نظام ارزیابی و نظارت نیاز داریم که بتواند خیلی از موارد مورد نیاز ما را تامین کند. در حقیقت الان مشخص نیست در هر منطقه‌ای، برای هر جایی حدنصاب کشاورزی کردن چقدر باید باشد. مثلاً باید حدنصاب فنی روی زمین کشت را انجام داد یا اینکه از فناوری و تکنولوژی استفاده و فضا را مهیا کرد تا ماشین‌آلات استاندارد وارد شوند. شما وقتی مالکیت زمین را به یک فرد می‌دهید یک اطمینان خاطر و یک امنیتی به وجود می‌آید که مانند زمانی است که فرد صاحب یک خانه می‌شود. در آن شرایط مثلاً شما فکر می‌کنید این خانه را به هر حال هر طور که دل‌تان می‌خواهد مرتب کنید، تمیز کنید، نقاشی کنید، داخلش را جابه‌جا کنید. در این
شرایط وقتی امنیت خاطر به این شکل وجود دارد و فرد مطمئن می‌شود که زمین برای خودش است، دیگر به آن تعلق پیدا می‌کند و در حقیقت انگیزه کاری او زیاد می‌شود. از طرف دیگر این سندها یک وسیله برای کشاورز می‌شود که بتواند از طریق آن وامی دریافت کند. به عبارتی کشاورز می‌تواند سند زمین خود را به عنوان ضمانت داشته باشد که تا الان چنین امکانی را در اختیار نداشت. یعنی اگر تا الان می‌خواست وام بگیرد همواره به دلیل نداشتن وثیقه دچار مشکل می‌شد اما از این به بعد می‌تواند به کمک سند وام بگیرد و برای توسعه و تولید خودش به کار گیرد. با این حال در این‌گونه مواقع باید توجه کرد که آیا واقعاً آن زیرساخت‌ها و بسترهای این سنددار کردن را آماده کرده‌ایم؟ در حال حاضر نهادی وجود دارد به نام سازمان اراضی که نیاز به افراد متخصص دارد تا بتواند تشخیص دهد در هر منطقه‌ای برای هر کشاورز مثلاً دو یا چند هکتار زمین نیاز است که بتواند همه آن عملیاتی را که برای توسعه کشاورزی لازم است انجام دهد؛ حالا از دکوراسیون گرفته تا فناوری‌های جدید و به‌زراعی و عملیات دیگری که لازم است برای توسعه بخش کشاورزی صورت بگیرد. باید توجه کرد که قرار است طرح
سنددار کردن زمینهای کشاورزی با چه نیروهای متخصصی اجرا شود؟ باید دید آیا ابعاد این کار مشخص است؟ قرار است این طرح در کل کشور اجرا شود و قرار نیست در تهران باشد و برای قطعات زمین در استان‌های دیگر تصمیم بگیرند. برای این کار باید بهینه‌های فنی را هم تعیین کنیم و باید مشخص شود اینها را قرار است چه کسی انجام دهد؟
در واقع نظر شما این است که همزمان با سنددار کردن زمین‌ها استانداردهایی هم برای کشاورزی باید تعیین شود.
بله، یعنی افراد متخصص یا افرادی را نیاز داریم که هم کشاورزی و هم اقتصاد بدانند تا در این مورد بتوانند کمک و استانداردهایی را تعیین و اعلام کنند. کشاورزان باید بدانند آن قطع بهینه چقدر باید باشد. مثلاً می‌توان اعلام کرد در سراسر کشور با عرض و طول مشخصی برای همه زمینداران این کار را انجام دهیم. در قانون هم که نباید از میزان مشخصی اراضی خردتر شوند. یعنی شما نمی‌توانید طوری عمل کنید که ضد این قانون باشد. باید این قوانین در کنار هم دیده شوند. من به عنوان کسی که دارم در بخش تحقیقات و مطالعات وزارت جهاد کشاورزی کار می‌کنم می‌گویم تعداد اقتصاددانان ما در این حوزه بیشتر از تعداد انگشتان دست نیست. آن وقت قرار است چطوری این چنین سازمان‌هایی زمینه اجرای طرح سنددار کردن زمینهای کشاورزی را فراهم کنند.
به نظر شما سنددار کردن زمینهای کشاورزی در شرایط فعلی ممکن است چه آسیب‌هایی داشته باشد؟
یکی از آسیب‌ها این است که این کاری را که می‌خواهند انجام دهند ممکن است در روستاها یک تضاد یا در حقیقت یک درگیری به وجود بیاورد. چون هر کسی ممکن است ادعا کند زمینی برای اوست که واقعاً تشخیص چنین مواردی سخت است. طبیعتاً برای حل این مشکل نیز باید افراد متخصصی باشند که حقوق هم بدانند و علاوه بر آن اطلاعاتی هم درباره زمین کشاورزی داشته باشند و از سیر تحول تغییرات نظام تولید کشاورزی ما آگاه باشند. باید بدانند که از اصلاحات ارضی تا الان چه تحولاتی در روستاهای ما و در بخش تولید ایجاد شده است. اگر این چنین مسائلی را بدانند می‌توانند بهتر نظارت کنند. چرا که اصلاً معلوم نیست وقتی فردی چیزی را می‌گوید واقعاً همان اتفاق افتاده است یا نه. باید مراقب بود که با اجرای چنین طرح‌هایی فاصله بین دولت و ملت زیاد نشود و شاهد نزاع و درگیری در روستاها بر سر زمین‌ها نباشیم که این خودش مساله مهمی است. یعنی اگر قرار باشد با اجرای این طرح بخش عمده‌ای از جمعیت ما هر روز دچار نزاع و درگیری شوند که آن وقت باید هر روز به پلیس و نهادهای مشابه دیگر مراجعه کنند که بالاخره این مساله می‌تواند هزینه‌های کشور را هم افزایش دهد و به نوعی امنیت
کشور را هم به خطر بیندازد. در مقطع فعلی عدم اطمینان به دولت هم تا حدی وجود دارد و علاوه بر این همبستگی و انسجامی که ما قبلاً در روستاها بین افراد می‌دیدیم دیگر کمتر می‌بینیم و به همین دلیل ممکن است مسائل این‌چنینی طبیعتاً منجر به حوادثی مانند درگیری هم شود. برای همین باید نظامی طراحی شود که در آن این چنین مواردی پیش‌بینی شود و ارزیابی و کنترل‌هایی صورت بگیرد.
شاید یکی دیگر از این مسائل مهم در این زمینه آب باشد. با توجه به بحران آبی که داریم و منابع آبی کمی که در برخی مناطق این کمبودها بیشتر است، آیا لازم نیست این چنین مواردی شناسایی شوند و در سند دادن به زمینهای کشاورزی به این چنین مولفه‌هایی هم توجه شود؟ اصلاً آیا لزومی دارد که در بخش‌هایی که منابع آبی کم است زمینهای کشاورزی به رسمیت شناخته شوند؟
در این مورد یک بحث خیلی مهم وجود دارد که همواره هم کارشناسان بر آن تاکید دارند، منظورم بحث آمایش سرزمین است. یعنی باید آمایش آب و خاک را در نظر گرفت. بالاخره این 12 میلیون‌هکتاری که قرار است سند بگیرد همه آنها اراضی کشاورزی هستند اما باید دید آیا واقعاً اینها مستعد کشاورزی هستند؟ باید نهادی بررسی کند که چقدر از این میزان زمین، زمینهای مستعد کشاورزی‌اند که در حقیقت ما آنها را در نظر بگیریم. با توجه به کمبود آبی که ما الان داریم آیا همه این اراضی واقعاً قابلیت کشت دارند؟ باید بررسی کنیم و ببینیم چقدر از اینها قابلیت کشت دارند که ما قرار است به آنها سند دهیم و آنها وارد عرصه کشاورزی شوند؟ در حال حاضر به نظر می‌رسد دولت می‌خواهد از طریق سنددار کردن زمین‌ها در واقع سامانه‌ای را تعیین کند که به کمک آن سیاستگذاری‌هایش در کشور در بخش کشاورزی راحت‌تر انجام شود. یعنی به نظر من دولت می‌خواهد با این کار حمایت‌هایش را منطقی کند و مثلاً اگر خواست یارانه‌ای دهد بداند به چه کسی می‌خواهد یارانه بدهد. البته دولت با این کار می‌تواند به اطلاعات جزیی‌تر هم دست پیدا کند و مثلاً مشخص می‌شود کسی که 10 هکتار زمین دارد و برای
آنها سند گرفته، قصد دارد در این زمین‌ها چه محصولی کشت کند و قرار است چه میزان محصول از این زمین‌ها برداشت کند. در واقع آن زمان دولت بهتر می‌تواند نسبت به برخی مسائل تصمیم‌گیری کند و مثل اکنون یا سال‌های گذشته بی‌محابا دست به اقدامی نزند. به نظرم نبود چنین اطلاعاتی باعث شده که ما نتوانستیم تاکنون میزان تولید گندم را به اندازه مورد نیاز افزایش دهیم یا نتوانستیم به میزان مورد نیاز انرژی تولید کنیم. چون نمی‌دانیم چه میزان یارانه به چه کسانی می‌دهیم و آن فردی که دارد یارانه می‌گیرد دقیقاً چه کار می‌کند و بعد هم مشخص نیست از آنها چه می‌خواهیم بگیریم. اما وقتی اطلاعات لازم را داشته باشیم آن وقت کسی که مثلاً 13 هکتار زمین دارد و دولت از او حمایت می‌کند مشخص است که چه انتظاری هم از او در زمینه تولید محصول وجود دارد. اما در مجموع به نظر می‌رسد شناسنامه‌دار کردن زمین‌ها، در راستای تعیین سیاستگذاری‌های توسعه کشاورزی است و برای این اقدام نیاز به آمایش آب و خاک است. چرا که ممکن است از این 12 میلیون‌هکتاری که قرار است سنددار شوند میزانی قابلیت کشت نداشته باشد. آن وقت می‌توان برای چنین زمین‌هایی در بحث صنعت، گردشگری یا
موارد دیگر فکری کرد. از طرف دیگر باید توجه کرد بدون شناخت از وضعیت قومی و چنین مواردی انجام این کار غیرممکن است.
با سنددار شدن زمین‌ها انگیزه تغییر کاربری حتی زیادتر می‌شود. چرا که سنددار شدن زمین‌ها، قیمت زمین را بالا می‌برد و کشاورز بیشتر تمایل پیدا می‌کند زمین خود را بفروشد. مخصوصاً در این شرایط که با مشکلات بی‌آبی و شرایط خیلی وخیم در بخش‌های دیگر مواجه هستیم.
تجربه کشورهای دیگر در این بخش چطور است؟ آیا در کشورهای توسعه‌یافته هم زمینهای کشاورزی این‌چنین سند و هویتی دارند؟
بله، همین‌طور است. بالاخره بر اساس ویژگی‌های زمینهای کشاورزی، مالکیت‌ها هم متفاوت است. ممکن است خصوصی یا به صورت مشاع باشند یا اینکه امکان دارد تعاونی باشند. در کشورهای سرمایه‌داری مالکیت خصوصی مدنظر است اما آن چیزی که ملاک اصلی به نظر می‌رسد مالکیت خصوصی نیست، بلکه نظام تولید است. در آن کشورها شما می‌دانید به هر فردی که یک سند می‌دهید قرار است آن فرد در نظام تولید چه نقشی داشته باشد، آیا قرار است آن فرد به شکل تعاونی کار کند یا اینکه خصوصی است؟ اما ما هنوز اینها را تعریف نکرده‌ایم. یعنی در حقیقت این طور نبوده که برای یک فرد به عنوان یک عامل تولیدی به او مالکیت خصوصی دهیم. این را ما نداشتیم و نمی‌دانیم که مثلاً فردی که در روستا 10 هکتار زمین دارد چطور باید در نظام تولید سهم داشته باشد که در حقیقت هم‌افزایی هم داشته باشد.
تجربه‌ای هم اقتصاد ایران در سال 1341 تحت عنوان اصلاحات ارضی داشت. به نظر می‌رسد یک ویژگی مشترک که در آن طرح و این طرح سنددار کردن زمین‌ها وجود دارد اهمیت قائل شدن برای کشاورزان است. اما در آن طرح اصلاحات ارضی پس از واگذاری سندها به کشاورزان چون برخی از آنها توان اداره برخی زمین‌ها را نداشتند شاهد بودیم که برخی زمین‌ها بایر ماندند. به نظر شما برای اینکه این بار شاهد چنین تبعاتی نباشیم چه باید کرد؟
در آن اصلاحات ارضی در حقیقت فرد را قبول داشتند و در این طرح هم که تاکنون بخشی از آن اجرا شده و اکنون 35 درصد زمین‌ها سند مالکیت دارند بخشی از آن برمی‌گردد به همان زمان اصلاحات ارضی که زمین‌ها به کشاورزان داده شد. البته برخی منابع مبین این هستند که زمین‌هایی که مرغوب بوده به تعداد خاصی از افراد داده شده و زمینهای نامرغوب را به کشاورزانی دادند که تجربه چندانی در این زمینه نداشتند. البته منظور بیشتر تجربه مدیریت کار است و در حقیقت آن کشاورزان از عهده مدیریت زمین برنیامدند. باید توجه کرد که الان هم بدون هیچ کسب تجربه، بدون هیچ آموزش، بدون مهیا کردن بسترهای مناسب و موارد این چنین نمی‌توان در این طرح موفق بود. در آن طرح اصلاحات ارضی هم بحث این بود که نظام تولید را درست تعریف نکردند. باید توجه کرد فردی که قبلاً کارگر بوده چطور می‌تواند یک نظام کشت و صنعت را سازماندهی و برنامه‌ریزی کند؟ اینها چیزهایی بود که فقط افراد خاصی می‌توانستند آن را انجام دهند نه همه کشاورزان. الان هم در اجرای طرح سنددار کردن زمین‌ها به نظر می‌رسد به نظام تولید توجه نمی‌شود.
آن‌طور که تاکنون اعلام شده یکی از مهم‌ترین هدف‌های این طرح، این است که از تغییر کاربری زمینهای کشاورزی جلوگیری شود. فکر می‌کنید با اجرای این طرح می‌توان جلوی تغییر کاربری اراضی کشاورزی را گرفت؟
در کشور ما سالانه چیزی حدود 6500 هکتار از اراضی کشاورزی تغییر کاربری می‌دهند که ممکن است یک بخشی از آن هم با سنددار شدن زمین‌ها اتفاق نیفتد اما فکر نمی‌کنم این اتفاق با سنددار شدن اراضی به کلی حل شود. باید ابتدا بررسی کرد که چرا مردم زمین‌هایشان را می‌فروشند؟ به نظر من، این به دلیل این است که کشاورزان درآمد لازم را ندارند و به همین دلیل کشاورزی برایشان در آن منطقه یا در آن شرایط دیگر مقرون‌به‌صرفه نیست. به همین دلیل کشاورز می‌گوید بروم یک کار دیگری انجام دهم تا بتوانم معیشتم را تامین کنم. برای اینکه زمینهای کشاورزی ما نتوانسته برای چنین افرادی ایجاد درآمد کند و به دلیل هزاران مشکل دیگر که در بخش کشاورزی وجود دارد باعث شده که کشاورزان به اجبار زمینهای خود را با قیمت خیلی پایینی بفروشند. حال با سنددار کردن زمین‌ها چه می‌شود؟ به نظر من با سنددار شدن زمین‌ها انگیزه تغییر کاربری حتی زیادتر می‌شود. چرا که سنددار شدن زمین‌ها، قیمت زمین را بالا می‌برد و کشاورز بیشتر تمایل پیدا می‌کند زمین خود را بفروشد. مخصوصاً در این شرایط که با مشکلات بی‌آبی و شرایط خیلی وخیم در بخش‌های دیگر مانند پایین بودن قیمت محصولات
مواجه هستیم کشاورز به راحتی قانع می‌شود که زمین خود را بفروشد. وقتی شما سند می‌دهید معلوم است که انگیزه فروش را بیشتر می‌کنید. برای تغییر کاربری باید معضل اصلی را حل کرد. اگر ما آن مساله اصلی را حل نکنیم همچنان کشاورز خواهد بود که زمین خود را بفروشد و سنددار کردن زمین‌ها هم نمی‌تواند مانع تغییر کاربری اراضی کشاورزی شود.
آیا ممکن نیست به واسطه همین سندها اجازه تغییر کاربری ندهند و مثلاً بگویند زمین‌هایی که سند کشاورزی دارند تغییر کاربری ندهند؟
چرا اجازه ندهند؟ الان مشکل چه بود که تغییر کاربری می‌دادند. ما یک سیستم نظارتی می‌خواهیم در کل کشور که هر فرد یا کشاورزی وقتی می‌خواهد زمین خود را بفروشد از او پرسیده شود که به چه کسی و چرا می‌خواهی بفروشی؟ و اینکه آن فرد خریدار می‌خواهد با این زمین چه کند؟
با این سخنان شما، احتمالاً وقتی قیمت زمین‌ها بخواهد با سنددار شدن ارزشمند شود باید شاهد اتفاقات و تبعات اجتماعی دیگری هم باشیم.
بله، اتفاق دیگر این است که یک عده زمین‌خوار وارد عرصه می‌شوند. من دیده‌ام که تعدادی از این کشاورزان که زمینهای خود را می‌فروشند حتی گریه می‌کنند، چرا که آن زمین از اجدادش به ارث رسیده و او مجبور شده زمین را بفروشد. با این حال همیشه کشاورز متهم اصلی است، در حالی که این افراد به دلیل گذران زندگی خود این کار را انجام می‌دهند. به نظر من در مورد هدف جلوگیری از تغییر کاربری اراضی کشاورزی همه اتفاقات مربوط به این مساله با این طرح حل نمی‌شود. من بعید می‌دانم این طرح بتواند مانع تغییر کاربری اراضی کشاورزی شود.
دیدگاه تان را بنویسید