اثر معکوس

نتایج یک تحقیق دانشگاهی که اخیراً در روزنامه دنیای اقتصاد با عنوان برندگان سیاست ارزی منتشر شده است، نشان می‌دهد سیاست‌ها و سیر تحولات ارزی طی دو تا سه دهه گذشته در جهت تامین منافع سوداگران حرکت کرده است. آیا چنین نتیجه‌ای از سیاست‌های ارزی در طی 25 سال گذشته صحیح است؟ از طرف دیگر بعد از یک دوره نسبتاً طولانی ثبات، بازار ارز دوباره شاهد تلاطم‌های شدیدی شد. به گونه‌ای که در کمتر از یک ماه نرخ دلار در بازار آزاد هشت درصد رشد کرد و از 3600 تومان در مهرماه به 3900 تومان در نیمه آذرماه افزایش یافت. از طرف دیگر، افزایش نرخ‌های ارز با گسترش شکاف میان نرخ‌های رسمی و آزاد باعث مشکل شدن سیاستگذاری در این ارز می‌شود. این تحولات مجدد این سوالات را در ذهن‌ها مطرح کرد که دلایل این تغییرات سریع چه بود؟ و آیا می‌شود از این تجربه درس گرفت و از تکرار آن جلوگیری کرد؟ در این گزارش بحث می‌شود که نرخ ارز در ایران ماهیتاً در معرض تکانه‌های برون‌زا قرار دارد و تخفیف آثار این تکانه‌ها تنها در گرو تقویت ساختارهای فعلی مدیریت منابع ارزی و ارتقای هماهنگی میان سیاست‌های بودجه‌ای و پولی است.

ارزش پول هر کشوری به بهره‌وری در آن اقتصاد بستگی دارد. هر‌چه بهره‌وری در یک اقتصاد بیشتر باشد؛ اقتصاد می‌تواند کالاهای بیشتری تولید و صادر کند. افزایش صادرات موجب بهبود ارزش پول ملی در مقابل دیگر پول‌های خارجی می‌شود. بنابراین تغییرات ارزش پول ملی در بلندمدت به تغییر در بهره‌وری بستگی دارد. البته تغییرات بهره‌وری قابل مشاهده نیست؛ پس عاملان اقتصادی برای درک وضعیت بهره‌وری در اقتصاد شاخص‌های اقتصادی مختلف را رصد می‌کنند و با استفاده از اطلاعات نهفته در این شاخص‌ها، انتظارات خود را در مورد بهره‌وری شکل می‌دهند. در نتیجه، بازار ارز در مقابل انتشار هرگونه اطلاعاتی که استدلالی از بهره‌وری داشته باشد واکنش نشان می‌دهد و از این‌رو بازارهای ارز، پرنوسان‌ترین بازارهای مالی هستند.

بررسی تحولات ارزی در اقتصاد ایران

علاوه بر بخش واقعی، نرخ ارز تحت تاثیر متغیرهای پولی اقتصاد نیز قرار دارد. نگرش فعالان اقتصادی به ارز تفاوت چندانی با دیگر دارایی‌ها ندارد؛ آنها به بازدهی و ریسک نگهداری ارز نیز توجه می‌کنند و بر این اساس تقاضای خود را برای نگهداری پول خارجی تعیین می‌کنند. اگر بازده نگهداری دارایی‌ها در اقتصاد ملی بیشتر باشد، تقاضا برای پول خارجی کم و ارزش پول ملی تقویت می‌شود. به‌طور مثال، اگر بانک مرکزی ارزیابی مثبتی از تحولات اقتصادی داشته باشد و پیش‌بینی کند که اقتصاد وارد دوره رونق شود، نرخ سود را برای جلوگیری از تورم بالا خواهد برد. در این شرایط، نگهداری دارایی‌های مالی (مانند سهام، سپرده‌های سرمایه‌گذاری و...) جذاب‌تر و تقاضا برای پول ملی تقویت می‌شود؛ بنابراین، ارزش پول ملی تقویت می‌شود. پس علاوه بر بهره‌وری که در بلندمدت ارزش پول را تعیین می‌کند، سیاست‌های پولی نیز می‌تواند منجر به تغییرات نرخ ارز در کوتاه‌مدت شود.

تحولات بازار ارز در اقتصاد ایران پیچیدگی‌های دیگری در مقایسه با دیگر کشورها دارد. در دهه‌های گذشته بهره‌وری در اقتصاد ایران به طور مستمر افزایش یافته؛ ولی به دلیل ماهیت ویژه بهره‌وری در معرض تکانه‌های شدیدی قرار داشته است. به طور کلی تولید در اقتصاد ایران و البته در اقتصادهایی که از نعمت فراوانی منابع طبیعی برخوردارند، ساده است. برای تولید تنها کافی است منابع طبیعی استخراج و به کشورهای مصرف‌کننده صادر شوند. قیمت این محصولات نیز متاثر از تحولات بازارهای جهانی است.

به طور مثال، ایران صادرکننده نفت -یعنی مهم‌ترین منبع انرژی- است و قیمت نفت تحت تاثیر پیشرفت اقتصاد جهانی به تدریج افزایش یافته است. به عبارت دیگر، بهره‌وری در اقتصاد ایران همواره افزایش یافته است. البته این افزایش بهره‌وری لزوماً به معنی بهتر شدن شرایط در کلیه بخش‌های اقتصادی نیست. به عکس، بهبود بهره‌وری در بخش نفت موانعی برای دیگر بخش‌های اقتصاد به خصوص بخش‌هایی که محصولات قابل تجارت تولید می‌کنند به همراه داشته است. به همین دلیل است که بیکاری در اقتصاد ایران بالاست؛ چون بخش‌های قابل تجارت که پتانسیل ایجاد مشاغل جدید را دارند در مقابل رقبای خارجی شانس کمتری برای موفقیت دارند و به تدریج از بازار خارج می‌شوند.

افزایش بهره‌وری ناشی از افزایش قیمت نفت در بازارهای جهانی، البته بدون هزینه نیست. از آنجا که قیمت نفت در بازارهای جهانی تحت تاثیر انتظارات معامله‌گران قرار دارد، با نوسانات شدیدی روبه‌رو است. از این‌رو، در اقتصاد ایران بهره‌وری و نرخ ارز متاثر از قیمت نفت پرنوسان هستند. این موضوع به راحتی تلاطم‌ها و تثبیت‌های ارزی را در دهه‌های گذشته نشان می‌دهد. به طور مثال، تولید و صادرات نفت در دوران تحریم کاهش یافت و این مساله باعث شد نرخ ارز در مدت کمتر از دو سال سه برابر شود. همچنین، بعد از توافق هسته‌ای و افزایش تولید و صادرات نفت دوباره نرخ ارز در بازار تثبیت شد. در یک‌ماه گذشته نیز که تحت تاثیر تحولات بین‌المللی آینده تولید و صادرات نفت مبهم شده است، مجدداً نرخ ارز افزایش یافت.

اثرات نفت محدود به کانال مستقیم نرخ ارز نمی‌شود؛ بلکه مسیرهای دیگری از بودجه و بخش پولی وجود دارد که باعث تشدید نوسانات اقتصادی می‌شود. بخش قابل توجهی از هزینه‌های دولت از محل فروش ارز ناشی از صادرات نفت تامین می‌شود. هزینه‌های دولت چسبندگی زیادی دارند و مقدار آن را نمی‌توان از سالی به سال دیگر به راحتی کاهش داد. از این‌رو نوسانات قیمت نفت که منجر به کاهش درآمدهای ارزی می‌شود باعث کاهش درآمدهای ریالی دولت می‌شود و دولت را با کسری بودجه مواجه می‌سازد. واکنش دولت به این مساله چه به صورت کاهش هزینه‌ها و چه به صورت تامین کسری مالی از نظام مالی باشد، برای اقتصاد با هزینه همراه است. اگر دولت هزینه‌های خود را به سختی کم کند، موجب تعمیق رکود می‌شود؛ اگر دولت کسری خود را از منابع بانک مرکزی تامین کند، موجب تحریک تورم می‌شود؛ و اگر کسری خود را از بانک‌ها و دیگر نهادهای مالی تامین کند، موجب کاهش دسترسی بخش خصوصی به منابع بانکی می‌شود. بنابراین نوسانات در ذخایر ارزی در نتیجه تغییرات شدید قیمت نفت می‌تواند از مسیرهای مختلف باعث بی‌ثباتی در بخش واقعی، مالی و پولی اقتصاد شود.

اهداف سیاست تثبیت ارزی

فشار دولت در گذشته بر بانک مرکزی، برای تامین مالی بخشی از اقدامات بودجه‌ای به بدتر شدن شرایط منجر شده است. دولت‌ها بخشی از مخارج خود را که در بودجه ذکر نشده بر عهده بانک مرکزی یا شبکه بانکی می‌گذارند. به طور مثال، طرح مسکن مهر که به خواست دولت با تامین مالی از محل منابع شبکه بانکی و بانک مرکزی در نرخ‌های سود پایین‌تر از بازار در سطح وسیع اجرا شد، نمونه‌ای از این اقدامات شبه‌بودجه‌ای دولت است. بدون تردید، تامین مالی از طریق بانک مرکزی به افزایش عرضه پول -و در نهایت به تورم- منجر می‌شود. دولت‌ها نیز برای اجتناب از افزایش قیمت‌ها، سیاست تثبیت نرخ ارز اسمی را اجرا می‌کنند. به عبارت دیگر، دولت‌ها از طریق ثابت نگه‌داشتن نرخ ارز اسمی به افزایش واردات کمک می‌کنند تا ثبات قیمت کالاهای وارداتی مانعی برای شتاب گرفتن تورم داخلی باشد. این سیاست در کوتاه‌مدت ممکن است موثر باشد؛ اما در ذات خود بی‌ثبات است. زیرا دولت منابع نامحدود ارزی ندارد تا در دوره‌های آتی به طور پیوسته به بازار تزریق کند. بالاخره منابع ارزی دولت دچار نقصان می‌شود و دولت باید افزایش نرخ ارز اسمی را بپذیرد. از دست رفتن این لنگر اسمی که انتظارات عوامل اقتصادی را شکل می‌دهد، در ادامه منجر به بی‌ثباتی قیمت‌ها می‌شود. پدیده‌ای که در سال 1374 و اخیراً در سال 1391 مشاهده شد.

برای اجتناب از این نوسانات شدید که منجر به گسترش عدم‌اطمینان در محیط اقتصاد ملی می‌شود باید دوباره ساختار صندوق ذخیره ارزی را احیا کرد. ایده اصلی صندوق ذخیره ارزی در اواخر دهه 70 شکل گرفت و در ادامه قسمتی از منابع ارزی برای دوره‌های کاهش قیمت نفت در این صندوق انباشت شد. تاسیس این صندوق در سال‌های اولیه تجربه بسیار موفقی بود؛ ولی برداشت‌های مکرر که موجب کاهش ذخایر ارزی آن شد عملاً کارکرد آن را مختل ساخت. اکنون نیز می‌توان با احیای صندوق ذخیره ارزی به تثبیت بازار ارز و به طور کلی اقتصاد ملی کمک کرد. اگر فعالان اقتصادی نسبت به وجود منابع ارزی کافی اطمینان داشتند به سرعت انتظارات خود را تحت تاثیر تحولات سیاستی تعدیل نمی‌کردند و به این صورت از بی‌ثباتی در بازار ارز اجتناب می‌شد. تمایل نهادهای دولتی به افزایش مخارج باعث شده است، در عمل کارکرد صندوق ذخیره ارزی با مشکل مواجه شود. لذا گام نخست برای سامان دادن به بازار ارز، ارائه چارچوب مشخص و با انعطاف‌پذیری کم در زمینه استفاده از منابع ارزی برای بودجه دولت است.

علاوه بر اصلاح چارچوب بودجه، بازار ارز نیاز به اصلاحات دیگری دارد که مهم‌ترین آنها یکسان‌سازی نرخ ارز است. سال 1393 زمان مناسبی برای اجرای یکسان‌سازی نرخ ارز بود که به راحتی از دست رفت. در این سال نرخ‌های سود تا حد زیادی بالا و در اختیار بانک‌ها و موسسات اعتباری بودند؛ لذا احتمال هجوم سوداگرانه به بازار ارز بسیار کم بود. از طرف دیگر، عرضه پول در اقتصاد محدود شده بود و چشم‌انداز اقتصاد نسبت به روابط بین‌المللی روشن بود؛ بنابراین همراهی انتظارات عاملان اقتصادی زمینه را برای اجرای این سیاست فراهم کرده بود. به تاخیر انداختن یکسان‌سازی با این استدلال ضعیف که روابط بانکی بین‌المللی به میزان کافی توسعه نیافته است، فرصت یکسان‌سازی را از اقتصاد گرفت. سال 1394 هم با کاهش قیمت نفت در بازارهای جهانی شروع شد و مشکلات نظام مالی به کاهش رشد اقتصادی انجامید. سیاست‌های انبساطی پولی و ترس از تغییر روند کاهشی تورم از اواسط سال 1394 شروع شد و همچنان ادامه دارد. افزایش عرضه پول، کاهش نرخ‌های سود در شبکه بانکی و افت فعالیت‌های اقتصادی، ترس از هجوم سوداگران به بازار ارز را زنده نگه‌داشته است و تردیدها برای اجرای یکسان‌سازی را بیشتر کرده است.

تحولات ماه گذشته در بازار ارز یک بازگشت به عقب در اصلاح بازار ارز است. تا پیش از این تحولات شکاف نرخ دلار در بازار ارز تنها 14 درصد بود، اما اکنون این شکاف به بیش از 20 درصد گسترش یافته است. به‌رغم فرصت از دست رفته برای یکسان‌سازی، به نظر می‌رسد اجرای آن در شرایط فعلی همچنان بهتر از به تاخیر انداختن آن باشد. بودجه دولت برای سال 1396 انبساطی ارزیابی می‌شود، همچنین سیاست‌های پولی انبساطی و نرخ‌های سود در شبکه بانکی نزولی است. در حالی که آینده رشد اقتصادی مشخص نیست، این سیاست‌ها بدون تردید با افزایش قیمت‌ها همراه است. البته زمان دقیق تغییر روند تورم مشخص نیست، اما ادامه این سیاست‌ها تورم را اجتناب‌پذیر کرده است. با این اوصاف، اجرای یکسان‌سازی نرخ ارز در آینده و در حالی که دولت هدف تورم تک‌رقمی را دنبال می‌کند، غیرممکن می‌نماید.

پیامدهای سیاست تثبیت

به طور کلی هدف سیاست‌های کلان اقتصادی تقویت رشد و تثبیت فعالیت‌های اقتصادی است. اتکای اقتصاد ملی به تولید و صادرات نفت دستیابی به هر دو این اهداف را مشکل ساخته است. در زمینه رشد اقتصادی، صادرات نفت باعث تخریب دیگر بخش‌های قابل تجارت (به ویژه بخش صنعت) شده است. تحمیل رقابتی ناعادلانه بر بخش صنعت منجر به کاهش بهره‌وری و تضعیف فرصت‌های جدید شغلی شده است. روندی که در دهه‌های گذشته بهبود شرایط زندگی را آهسته ساخته است. از طرف دیگر نوسانات قیمت نفت از طریق نوسان تولید در بخش‌های مرتبط، بودجه دولت و بخش پولی به نوسانات شدید اقتصادی منجر شده است. سیاست‌هایی که تاکنون برای جلوگیری از آسیب‌های قیمت بالای نفت و نوسانات آن انجام شده، در بلندمدت موثر نبوده است. افزایش وابستگی به درآمدهای نفتی و تکرار بحران‌های ارزی نشانه‌هایی از این ناکارآمدی است. دستیابی به رشد و ثبات اقتصادی نیازمند تقویت نهادی ساختار اقتصادی موجود در خصوص تخصیص منابع به دست آمده از فروش نفت است.

ساختاری که استفاده از این منابع را برای مصارف ریالی محدود کند و از تسری نوسانات به بودجه و بخش پولی جلوگیری کند. به کارگیری صندوق ذخیره ارزی با ساختار نهادی محکم‌تر که امکان برداشت‌های دولت را کاهش دهد می‌تواند دستیابی به اهداف را تسهیل کند. احیای صندوق ذخیره ارزی این اطمینان را به فعالان بازار ارز می‌دهد که هر تغییر کوچکی در قیمت‌های نفت یا هر عدم‌اطمینانی درباره بازار نفت منجر به تغییر در عرضه ارز نمی‌شود و به این صورت بازار ارز از نوسانات قیمت نفت و انتظارات مصون می‌ماند.