خانه‌های خالی اقتصاد

«آنچه که هست، مرا به یاد آنچه که نیست می‌اندازد.» - بیژن جلالی

1- مقدمه

متن حاضر سیاه‌مشقی است برای دسته‌بندی مسائل اقتصادی کشور و نقبی به آمادگی نظام تدبیر در این حوزه. سیاه‌مشق از این باب که مطلعی باشد برای ورود و همفکری اهل نظر؛ دسته‌بندی هم به این نیت که توجه را به حوزه‌های مهم ولی مغفول معطوف و راهیابی به راه‌حل‌ها را تسهیل کند.

درجه اهمیت و میزان پیچیدگی مسائل اقتصادی کشور متفاوت و توان لایه‌های مختلف مدیریت اقتصادی برای حل آنها ناهمگن است. بی‌توجهی به این تفاوت‌ها و عبور از ناهمگنی‌ها، باعث خطای نوع اول یا دوم2 می‌شود که هر یک هزینه زیادی برای کشور به بار می‌آورد.

در این یادداشت، نخست معیارهایی برای لایه‌بندی مسائل اقتصادی کشور ارائه می‌شود. سپس بر اساس معیارهای پیشنهادی، مشکلات اقتصادی پیش‌رو در سه لایه دسته‌بندی می‌شوند. در گام بعد نظام تدبیر کشور که متولی تمشیت امور اقتصادی است به سه حوزه تفکیک می‌شود. حاصل این دسته‌بندی دو ضابطه‌ای، یک جدول سه‌درسه است که می‌تواند کاریکاتوری از دستور کار سیاستگذاری اقتصادی کشور باشد. «خانه‌های خالی» در عنوان، به ابعاد غفلت در این تصویر بزرگ اشاره دارد.

2- معیارها

برای لایه‌بندی مسائل اقتصادی کشور، پنج معیار در این نوشته ارائه می‌شود. جامعیت و کفایت معیارهای پیشنهادی هم در تراز سیاه‌مشق باید ارزیابی شوند. از سوی دیگر با توجه به سمت‌وسوی کاربردی و سیاست محوری نوشته حاضر، به‌جای آنکه روش‌شناسی علمی خاصی استحکام نظری یا کفایت معیارهای پیشنهادی را پشتیبانی کند، مناسب بودن این معیارها برای چارچوب دادن به ذهن سیاستگذار و تحلیلگران اقتصاد ایران ملاک انتخاب بوده است. معیارهای پیشنهادی از این قرارند:

2-1-کیفیت داده‌ها

در غیاب داده، تصویرها روایی و قرائت‌ها شخصی می‌شوند. تحلیل‌های انفسی3 به‌جای گزاره‌های آفاقی4 می‌نشینند و به تعداد نفوس و عقول، اقوال متفاوت می‌شوند. داده‌های در دسترس، بهنگام و با‌کیفیت، پیش‌نیاز تشخیص و عارضه‌یابی و به طریق اولی نسخه‌پیچی‌اند. به علاوه داده‌های مورد استفاده برای سیاستگذاری باید قابل ارتباط با یکدیگر، بهره‌مند از ریزدانگی5 کافی و قابل ‌قاب‌بندی6 باشند. چنین داده‌هایی می‌توانند گزاره‌های تجربی مورد استفاده برای اجماع‌سازی بین سیاستگذاران را پشتیبانی کنند. یک معیار لایه‌بندی مسائل اقتصادی کشور و نیز آمادگی نظام تدبیر، وجود نظام‌های اطلاعاتی‌ای است که جمع‌آوری، پالایش، قاب‌بندی، راستی‌آزمایی و گزارشگری چنین داده‌هایی را تولیت و تصدی می‌کنند.

2-2-سرمایه انسانی

سرمایه انسانی شامل کمیت و کیفیت نیروی انسانی تحلیلگر و تشخیص‌دهنده، تصمیم‌ساز، سیاستگذار و کنشگر و نظام تربیت و نگهداشت این انباره انسانی است. سرمایه انسانی آگاه، توانمند، باانگیزه، سازماندهی‌شده و مستظهر به پشتیبانی حقوقی، اطلاعاتی و انگیزشی، اساس مدیریت اقتصادی کشور است. هر‌چه این جمع از کمیت مناسب، دانش فنی مرتبط، انگیزه کافی، منافع هم‌راستا، زبان و ادبیات مشترک، آمادگی برای کار جمعی، توان اقناع‌سازی و مقبولیت اجتماعی و سیاسی بیشتر و امنیت حرفه‌ای بالاتری برخوردار باشند، اثربخشی و کارآمدی سیاستگذاری بیشتر خواهد بود.

2-3- کیفیت زیرساخت‌ها

زیرساخت‌های قانونی و مقرراتی، اداری، فنی-لجستیک، سطوح آمادگی متفاوتی را در حوزه‌های مختلف سیاستگذاری اقتصادی برای سیاست‌پذیری و تحول و پیشرفت اقتضا می‌کنند.

2-4- هوشیاری سیاستگذار

به اقتضای اقتصاد سیاسی کشور و برآیند قدرت در نقاط اثرگذاری و به‌خصوص نظام پاداش و تنبیه7 در حوزه‌های مختلف، تابع هدف سیاستگذار در مقولات مختلف متفاوت است و این تفاوت، اولویت‌بندی مسائل در دستور کار سیاستگذار را تعیین می‌کنند. غفلت از این تفاوت در دسته‌بندی مسائل اقتصادی کشور موجب اشتباه راهبردی می‌شود.

2-5- نظام بازخورد

در نگاهی متفاوت ولی مکمل، نظام بازخورد از سوی ذی‌نفعان8 متفاوت به سیاستگذار، مختلف است. وجود سازوکارهایی که به‌طور نظام‌مند تصمیم‌گیرندگان را از نتیجه تصمیمات‌شان آگاه و آنها را با پیامد سیاست‌ها مواجه می‌کنند، احتمال تبدیل اشتباهات موقت و غیرعمد به خطاهای ماندگار و تکرارشونده را کاهش می‌دهد.

3- لایه‌بندی مسائل اقتصادی

بر اساس این پنج معیار، مسائل اقتصادی کشور را می‌توان در سه لایه 1-‌ حوزه متعارف اقتصاد کلان، 2-‌ بخش مالی9 و 3-‌ محیط‌زیست طبقه‌بندی کرد. چنان که پیشتر گفته شد این تقسیم‌بندی قضاوتی10 و صرفاً بر اساس معیارهای پیش‌گفته قابل توجیه است. بدیهی است در صورت کاستن از یا افزودن بر معیارها، این طبقه‌بندی نیز نیازمند بازنگری است. دیگر آنکه بخش اجتماعی اقتصاد، شامل بیکاری، فقر، نابرابری و حمایت‌های اجتماعی، به دلایلی که مجال آن در این نوشته نیست، بین لایه اول و دوم قرار می‌گیرند.

3-1-حوزه متعارف اقتصاد کلان

رشد اقتصادی، تورم، تراز پرداخت‌های خارجی11، تراز مالی12 دولت و با درجه‌ای از اغماض، بیکاری و فقر و نابرابری به دلیل اشتراک نسبی در معیارهای پنج‌گانه در لایه اول قرار می‌گیرند.

3-1-1-کیفیت داده‌ها

نظام بسامان و معتبری برای تولید، پالایش و انتشار داده‌ها در حوزه مسائل لایه اول وجود دارد. دستگاه‌های متولی تولید اطلاعات در این حوزه شامل بانک مرکزی و تا حدی مرکز آمار ایران، خود را در قبال انتشار اطلاعات مرتبط، مسوول و تا حدودی پاسخگو می‌بینند. سری زمانی داده‌های مرتبط با این حوزه، با کیفیت قابل ‌قبول، سابقه طویل، تاخیر نه‌چندان زیاد، ریزدانگی تا حدودی مفید، در اختیار عموم قرار دارد. به علاوه داده‌های منتشرشده از سوی سیاستگذار و نخبگان قابل‌درک و تحلیل‌اند و مبنایی برای درک مشترک از تشخیص مساله فراهم می‌کنند. نگرانی مسائل لایه اول در بعد داده، از حیث موضوع، تنزل داده‌های مرتبط با تراز مالی دولت از دوران معاصر با دو دولت قبل به این‌سو و افت کیفیت و قابلیت اعتماد داده‌های تراز پرداخت‌های خارجی از دوره آغاز تحریم‌های مالی به بعد است. در حوزه نهادی هم استمرار ناسازگاری بین داده‌های مرکز آمار و بانک مرکزی در حوزه حساب‌های ملی و شاخص‌های قیمت و کهنه شدن زخم اختلافات بین این دو نهاد، بدون سازوکار امیدوارکننده‌ای برای فیصله، نگران‌کننده است. همچنین نظامی برای به اشتراک گذاشتن دانش این دو نهاد و پوشش حیطه‌هایی که اطلاعاتی در مورد آنها تولید نمی‌شود مانند تولید خانگی و اقتصاد غیررسمی دیده نمی‌شود. به علاوه دستگاه‌ّهای متولی تولید اطلاعات در عرضه اطلاعات با خست و استصواب عمل می‌کنند.

3-1-2-سرمایه انسانی

از نظر نیروی انسانی تحلیلگر، دانش اقتصادی کشور برای تحلیل مسائل در این لایه در سطح مناسبی قرار دارد. اقتصاددانانی که دانشگاه‌های کشور تربیت می‌کنند، میانگین دانش کشور در این حوزه را پایین نمی‌آورند. بازگشت تدریجی اقتصاددانانی که در دانشگاه‌های طراز اول دنیا درس خوانده‌اند به کشور نیز به ارتقای این میانگین کمک می‌کند. از حیث نیروی انسانی دست‌اندرکار در حوزه تشخیص مساله و سیاستگذاری در مقایسه با کشورهای منطقه نیز به نظر می‌رسد کشور در سطح خوبی قرار دارد. سیاستگذار در حوزه داده‌های در دسترس عموم پاسخگو است و دادوستد نهادهای سیاستگذاری با نخبگان و دانشگاهیان به‌صورت نسبتاً جاافتاده و نظام‌مند شکل گرفته است. نگرانی عمده در این حوزه تضعیف استقلال رای و اقتدار فنی بدنه کارشناسی و به تحلیل رفتن گفتمان بین این بدنه و سیاستگذار است. نگرانی دیگر، استمرار انزوای سیاستگذاران در آن‌سوی مرزها و کنار ماندن آنها از گفت‌وگوهای روز در محافل کارشناسی و سیاستگذاری بین‌المللی است.

3-1-3-کیفیت زیرساخت‌ها

قوانین و مقررات حاکم بر محیط فعالیت بنگاه‌های اقتصادی، چند‌پاره و بعضاً متناقض‌اند و طی ادوار مختلف قانونگذاری، بدون تنقیح، بر حجم آنها افزوده شده است. قوانین و مقررات حاکم بر مالیه دولت، متواتر، جزئی، بعضاً موردی و منفعلانه‌اند. نتیجه، خستگی، فرسایش، گرفتاری و شماتت مدیران تحول‌خواه و آسودگی و ایمنی دوستداران روزمرگی است.

3-1-4-هوشیاری سیاستگذار

هوشیاری سیاستگذار در این حوزه نسبتاً بالا و گردش مستمر اطلاعات به‌روز در حلقه سیاستگذاران، روان و پویاست هرچند تحلیل‌ها تکراری و اقبال نسبت به ارتقا یا تغییر رویکرد آنها زیاد نیست. تا زمانی که به هشدارهای تحلیلگران توجه شود، انتظار نمی‌رود سیاستگذار در این لایه دچار غافلگیری شود. نگرانی در این حوزه به احتمال تکرار دورانی بر‌می‌گردد که سیاستگذاری در دام عوام‌زدگی بیفتد یا تامین رفاه عمومی برای حفظ قدرت قربانی شود. فاصله نگرفتن از عقلانیت مستلزم کارکرد مستمر سازوکارهای بازخورد است.

3-1-5- نظام بازخورد

رقابت گریزناپذیر و مبارکی در تحلیل مسائل لایه اول در سطح نخبگان جامعه وجود دارد که غفلت یا اشتباه یک تحلیل از سوی دیگران تصحیح می‌شود و امکان خطای نظام‌مند سیاستگذار در این لایه تقلیل می‌یابد.

با این حال کشور در همین اواخر دورانی را تجربه کرده که بازخوردها به‌رغم تکرار، سیاستگذار را به تجدیدنظر وادار نکرده‌اند. از این‌رو نگرانی آن است که حلقه‌های بازخورد تضعیف شوند یا نظام پاداش و تنبیه، سیاستگذار را از ملاحظه بازخوردها باز دارد.

3-2-نظام مالی کشور

نظام مالی کشور شامل بانک‌ها، بازار سرمایه، شرکت‌های بیمه و صندوق‌های بازنشستگی، به شرحی که خواهد رفت، از حیث پنج معیار پیش‌گفته تفاوت قابل ‌ملاحظه‌ای با لایه اول دارند و به این دلیل شایسته توجه ویژه و مضاعف‌اند.

3-2-1-کیفیت داده‌ها

نظام گزارش‌دهی و گزارش‌گیری قابل اعتمادی در این لایه وجود ندارد و استانداردهای مالی برای کیفیت و انتشار داده‌ها از وضعیت روز دنیا فاصله بسیار دارند. از این‌رو ریسک‌ها شناسایی و افشا نمی‌شوند و به طریق اولی برای تخفیف، تسهیم یا انتقال آنها تدبیری اتخاذ نمی‌شود. به علاوه داده‌ها راستی‌آزمایی13 نمی‌شوند و عدم گزارش یا گزارش ناصحیح، تخلف حرفه‌ای تلقی نمی‌شود. داده‌ها صرفاً در سطح تجمیع‌یافته14 منتشر می‌شوند و در برابر افزایش درجه ریزدانگی داده‌ها مقاومت می‌شود. در نتیجه ریسک‌های بین‌بنگاهی به‌درستی تقویم نمی‌شوند. به علاوه استاندارد لازم برای تلفیق صورت‌های مالی وجود ندارد یا در موارد وجود از آنها استفاده نمی‌شود. بین نهادهای فعال در این بخش و مقام‌های ناظر بر آنها عدم تقارن اطلاعات چشمگیری وجود دارد. یک دلیل این فاصله آن است که سیستم نظارتی فاقد توان فنی راستی‌آزمایی گزارش‌ها و اقتدار قانونی تنبیه متخلفان است.

3-2-2-سرمایه انسانی

فارغ‌التحصیلان دانشگاهی در رشته‌های مرتبط (اقتصاد، مدیریت مالی و حسابداری)، معمولاً توان درک و تحلیل داده‌های مالی کشور و شناخت سازوکار و آسیب‌شناسی نظام مالی کشور را ندارند. موسسات حرفه‌ای شناخته‌شده نیز برای تربیت فارغ‌التحصیلان دانشگاهی و تولید تحلیلگر بخش مالی وارد بازار کشور نشده‌اند. در نتیجه ضعف دانشگاه‌ها و فاصله زیاد با دنیا، نیروی انسانی عملگرای مناسب هم در این حوزه تربیت نمی‌شود. البته بازار سرمایه را در این ارزیابی باید استثنا تلقی کرد.

3-2-3-کیفیت زیرساخت‌ها

قوانین و مقررات این حوزه بعضاً قدیمی و ناکارآمدند. به‌طور مثال، قانون بانک مرکزی مربوط به پارادایم دوران استاندارد طلاست که ریال را بر حسب برابری با طلا تعریف می‌کند. در غیاب قانون مستقلی برای بانکداری، قانون تجارت بر بانکداری کشور حاکم است. دوران اجرای آزمایشی قانون عملیات بانکداری بدون ربا که بانکداری مرکزی و تجاری را خلط می‌کند، از پنج‌ سال به 34 سال به درازا کشیده است. به علاوه تحولات قانونی مورد نظر سیاستگذار در قوانین برنامه توسعه پنج‌ساله تعبیه شده که ماهیتاً ماندگار نیستند.

3-2-4- هوشیاری سیاستگذار

هوشیاری سیاستگذار در حیطه مسائل مالی به دلیل نبود نیروی تحلیلگر، عدم انتشار عمومی داده‌ها و نیز تزاحم منافع زیاد، نازل است. البته این هوشیاری ظرف سه سال اخیر به‌طور معناداری بهبود یافته است هر‌چند به سطح آمادگی برای اقدام عاجل در زمان مناسب نرسیده است. هنوز سیاستگذار یک پیکره تمام‌عیار هوشیار و مقتدر در این زمینه در اختیار ندارد.

تواتر اتفاقات در بخش مالی می‌تواند روز و حتی ساعت باشد، در حالی که تواتر به‌روز شدن اطلاعات کشور در این حوزه، با تاخیر یک تا دو ماه است. به علاوه تکنولوژی سیاستگذار برای آگاه شدن از مسائل و تصمیم‌گیری در مورد آنها همچنان برگزاری جلسه است. به نظر می‌رسد شیوه مالوف تشریک مخاطرات تصمیم‌گیری بین ذی‌نفعان، برگزاری جلسه را به شیوه مرجح تصمیم‌گیری تبدیل کرده است.

3-2-5-نظام بازخورد

عدم تقارن اطلاعاتی این لایه همراه با تزاحم منافع بین ذی‌نفعان، نابرابری اطلاعات را نظام‌مند و نهادینه کرده است. از آنجا که نهاد ناظر در مقایسه با فعالان در محیط کسب‌وکار در این لایه، اقتدار لازم برای راستی‌آزمایی گزارش‌ها را ندارد، انحراف‌ها به شکل نظام‌مند باقی می‌مانند. از سوی دیگر به دلیل عدم تقارن ماندگار اطلاعات بین فعالان و ناظران و به طریق اولی سیاستگذاران، تنها بخش کوچکی از کوه یخ مشاهده و بخش کوچک‌تری راستی‌آزمایی و تحلیل می‌شود. طبیعت غیرخطی مسائل بخش مالی؛ اینکه در تنش‌های بخش مالی گذشته راهنمای آینده نیست و نیز رفتار ‌توده‌ای15 که می‌تواند در این بخش شکل گیرد، بخش مالی را از بخش‌های متعارف اقتصاد کلان در لایه اول جدا می‌کند. متاسفانه رویکرد سیاستگذار در مواجهه با این دولایه، این تفاوت معنی‌دار را نشان نمی‌دهد. بنابراین غافلگیری سیاستگذار محتمل است. نگاه بخشی سیاستگذار، فقدان تصویر یکپارچه16 و عدم درک نظام‌های شبکه‌ای با آثار سرریز17 هم در این زمینه آسیب‌زننده‌اند. هرچند اثرات خارجی18 موجود در این لایه، نظارت را اجتناب‌ناپذیر می‌کند؛ نظارت استطلاعی بدون اقتدار قانونی، فنی، اطلاعاتی و فیزیکی، پیچیدگی این بخش را بیشتر می‌کند. حتی در صورت آگاهی و هوشیاری سیاستگذار، ابزارهای بهداشتی در اختیار سیاستگذار در این حیطه بسیار محدودند.

3-3-محیط زیست

به‌رغم گستره وسیع محیط زیست، تمرکز این یادداشت به دلیل اهمیت صرفاً بر آب‌وهوا قرار دارد. در این بخش نشان داده می‌شود چگونه از مسائل بسیار بااهمیت زیست‌محیطی، به دلیل طبیعت تدریجی تحولات آن، غفلت شده است. تلاش آن است که اهمیت محیط زیست به‌عنوان یکی از بنیادی‌ترین و مغفول‌ترین لایه‌های اقتصاد کشور، برجسته شود. به علاوه در این بخش دلایل و شواهدی اقامه می‌شوند که تمایزات این لایه را از دولایه پیش‌گفته مشخص کرده و غفلت حاکمیت از این حوزه را در حد بضاعت این نوشته ریشه‌یابی می‌کنند.

3-3-1-حوزه‌های توجه

طبق برآورد بانک جهانی، 90 درصد از جمعیت کشور در مناطقی زندگی می‌کنند که آب در آن مناطق کمیاب یا بسیار کمیاب است. در مقایسه منطقه‌ای، ایران با بالاترین میزان خطر کمیابی و عدم امنیت آب در منطقه روبه‌رو است. از حیث کمیابی آب به‌عنوان نهاده تولید نیز ایران دومین رتبه را از نظر عدد مطلق داراست. با این حال بهره‌وری آب در ایران در سطح منطقه جزو پایین‌ترین کشورها قرار دارد. در روی دیگر سکه، قیمت آب در مناطق شهری ایران نیز جزو پایین‌ترین ارقام در سطح دنیا قرار دارد. از این‌رو تامین مالی خدمات استحصال، فرآوری، نگهداشت و عرضه آب بر منابع ناپایدار دولتی متکی است. از نظر پویایی و پایداری نیز 25 درصد منابع آب در ایران در حوزه‌هایی قرار دارند که نرخ استحصال بر نرخ بازیافت غلبه دارد و تقویم به ضرر محیط زیست کشور ورق می‌خورد. در حیطه آلودگی هوا نیز برآورد بانک جهانی، حدود 20 هزار مرگ زودرس در سال 1392 را به این پدیده در کشور منتسب می‌کند. به عبارت دیگر از هر صد هزار مرگ‌ومیر در کشور، 28 فقره آن مرتبط با آلودگی هواست. هزینه مستقیم19 این امر، 2 /2 درصد تولید ناخالص داخلی، معادل 13 میلیارد دلار در سال برآورد می‌شود. در یک تحلیل هزینه-فایده، 6 /2 درصد ارزش تولید کشور، هزینه آلودگی هواست که در حساب‌های ملی منظور نمی‌شود.

سه شهر از 40 شهر آلوده‌ جهان در ایران قرار دارند و 14 شهر از شهرهای کشور که داده‌های آنها از سوی بانک جهانی رصد می‌شوند، در ردیف 10 در‌صد آلوده‌ترین شهرهای جهان هستند. آلودگی هوا بین سال‌های 1369 و 1392 معادل 5 /0 درصد در سال وخیم‌تر شده است اما سرعت رشد اقتصادی در این سال‌ها از رشد آلودگی فراتر بوده است. سرانه آلودگی نیز به دلیل رشد سریع‌تر جمعیت کاهش یافته است.

3-3-2-کیفیت داده‌ها

محیط‌زیست کشور، به‌رغم لایه اول و دوم، دستگاه متولی تولید داده باکیفیت ندارد. فقدان تولید و انتشار داده‌های مرتبط، خطر عدم‌تشخیص بهنگام مشکلات، انباشت معضلات و بی‌خبری و غافلگیری سیاستگذار را بسیار زیاد می‌کند.

از سوی دیگر وقتی اندازه مسائل و انباره مشکلات از آستانه توان مدیریت و مداخله حاکمیت فاصله می‌گیرد، سیاستگذار دچار بی‌عملی20 می‌شود و داده‌ها از حد آمارهایی صرفاً برای ملاحظه فراتر نمی‌روند.

3-3-3-نیروی انسانی

درک و تحلیل مسائل زیست‌محیطی، به دلیل ماهیت بین‌رشته‌ای و طبیعت کار گروهی، نیروی انسانی تربیت شده و موقوفی را می‌طلبد. نشاندن مسائل این حوزه در بستر سیاستگذاری نیز به دلیل ماهیت بلندمدت مسائل آن، مستلزم آرامش فضای سیاستگذاری، صبوری، افق دید طولانی و همت بلند سیاستگذار، شجاعت در اتخاذ تصمیماتی که هزینه آنها در کوتاه‌مدت و منافعشان در بلندمدت ظاهر می‌شوند و ایمن کردن تصمیمات از شتابزدگی‌های سیاسی است. و این همه نعمت، همیشه موجود نیست.

در این بخش نیروی انسانی تحلیلگر بسیار کمیاب است. دانشگاه‌های کشور چنین تحلیلگرانی را تربیت نمی‌کنند؛ بدنه اجرایی نیز انگیزه و توانی برای نگهداشت معدود تحلیلگران زبده این بخش ندارد.

3-4-3-هوشیاری سیاستگذار

مسائل محیط زیست به دلیل ماهیت بین‌دستگاهی، تحولات بطئی و تدریجی و سهم بالای آثار خارجی که تدبیر آنها در خارج بازارها را گریزناپذیر می‌کند، ماهیتاً پیچیده‌اند. چندپارگی21 پیکره حاکمیت در تمشیت امور این حوزه و عدم انتساب22 موضوعات به دستگاه‌ها و به دنبال آن فقدان پاسخگویی در این بخش به‌شدت به چشم می‌خورد. فقدان تصویر بزرگ و نگاه یکپارچه به مسائل این لایه، غفلت از عمق و شدت تراژدی محیط زیست به دلیل قطع شدن مسیرهای بازخورد، تدریج در تخریب و تغییر آهسته، بطئی ولی مستمر وضعیت23 از عادی به هشدار و از هشدار به بحرانی، کشور را دچار بلای «استدراج» در این حوزه کرده است.24

4- نظام تدبیر

مدیریت اقتصادی کشور را می‌توان به سه عرصه سیاستگذاری اقتصادی، سیاستگذاری عمومی25 و پیاده‌سازی26 سیاست‌ها تفکیک کرد. این سه عرصه به ترتیب در طول هم قرار گرفته‌اند به‌گونه‌ای که عدم کارکرد صحیح یکی، تلاش عرصه‌های قبل را بی‌ثمر می‌کند.

4-1-عرصه سیاستگذاری اقتصادی

جمع‌آوری، پردازش و تحلیل داده‌ها، قاب‌بندی داده‌های بخشی در بستر کلان و ترسیم تصویر بزرگ، تحلیل زنجیره علی، عارضه‌یابی و تشخیص مساله، پیشنهاد و تنظیم سیاست اقتصادی، تحلیل هزینه و فایده اجتماعی گزینه‌(های) سیاستی27 در مقایسه با گزینه پایه28 و نهایتاً اتخاذ تصمیم و سیاستگذاری در یک زنجیره درهم‌تنیده، وظیفه این حوزه است. به نظر می‌رسد دانش موجود و در دسترس در کشور در این عرصه، در حوزه «هست‌ها»29، غنی و قابل قبول است. در حوزه «بایسته‌ها»30 نیز به برکت آموخته‌های دانش اقتصاد کلان، اقتصاددانان همواره سیاهه‌ای از «چه باید کرد»31‌ها به سیاستگذار ارائه می‌کنند؛ سیاست‌هایی که در زمانی و شرایطی، موفقیت آنها آزموده شده است. نکته اینجاست که چه باید کرد شروع سیاستگذاری است نه فرجام آن و چه باید کرد، بدون «چگونه باید کرد»32 ابتر است. متاسفانه تربیت نیروی انسانی درگیر در حوزه دوم مغفول است. تربیت‌شدگان دانشگاهی متخصص در حوزه اقتصاد کلان، در نگاشتن مشکلات به سیاست‌ها و تنظیم چه باید کردها تبحر دارند اما در نشان دادن راه به سیاستگذار که سیاست‌های پیشنهادی چگونه باید اجرا شوند، تبحر چندانی ندارند. توالی33 سیاست‌ها، به قامت دوختن سیاست‌ها بر قامت مسائل کشور در بستر زمان و وضعیت، امکان‌سنجی اجرای سیاست‌ها در فضای اقتصاد سیاسی، شناسایی برندگان و بازندگان سیاست‌ها، تعیین مسیر از بهینه اول ایده‌آل تئوری به بهینه دوم قابل اجرا که امکان اجماع‌سازی ذی‌نفعان بر روی آن محتمل و شدنی باشد؛ طراحی نظام انگیزشی مناسب که به ذی‌نفعان انگیزه همکاری بدهد و تعادل جدید را به یک تعادل پایدار تبدیل کند؛ دانش ضمنی34 و مهارت‌هایی را می‌طلبد که نه در دانشگاه‌ها آموزش داده می‌شوند و نه در فضای سیاستی و اجرایی کشور، به تربیت آنها همت گمارده می‌شود.

4-2- حوزه سیاستگذاری عمومی

سیاستگذاری اقتصادی از وزارت اقتصاد، بانک مرکزی یا سازمان برنامه و بودجه، برای نهایی شدن به حوزه سیاستگذاری عمومی -‌ شامل هیات دولت یا مجلس- عرضه می‌شود. یکی از مشکلات این حوزه آن است که تابع هدفی که منافع ملی را نمایندگی کند و سیاستگذاران بخش عمومی بر روی آن اجماع داشته باشند، یا فرآیندی که امید برود در آینده قابل تصوری ما را به اجماع برساند دیده نمی‌شود. از سوی دیگر تزاحم منافع در آن بخش قابل ملاحظه است. مشکل دیگر آن است که در حوزه قانون‌نویسی و مقررات‌گذاری بسیار مبتدی هستیم و علاقه‌ای هم به یادگیری دیده نمی‌شود.

4-3-حوزه اجرای سیاست‌ها

این حوزه که در پیکره دولت، سیاست‌های عمومی کشور را اجرا می‌کند، فاقد نظام انگیزشی مناسبی است که اجرای موفقیت‌آمیز سیاست‌ها را با منافع شاغلان بخش عمومی هم‌راستا کند. به علاوه ماهیت جزیره‌ای نظام اجرایی کشور و نظام کنترلی‌ای که اجرای هر کار مهم را در گرو راضی کردن سایر دستگاه‌ها می‌کند، تحول و پیشرفت را بسیار غیر‌محتمل می‌کند.

5- جمع‌بندی

در این یادداشت، طرحی برای لایه‌بندی مسائل اقتصادی کشور بر حسب پنج گروه متغیر وضعیت، ارائه شد. با ارائه شواهدی نشان داده شد که نتیجه مصروف شدن ظرفیت محدود سیاستگذاری به مدیریت مسائل لایه اول، انباشت مشکلات در لایه دوم و غفلت و بی‌خبری از لایه سوم است.

سپس مدیریت اقتصادی کشور، به سه عرصه سیاستگذاری اقتصادی، سیاستگذاری عمومی و پیاده‌سازی سیاست‌ها تقسیم و مسائلی که هر عرصه با آن روبه‌رو است به اختصار گونه‌شناسی شد.

حاصل این دسته‌بندی دو‌ضابطه‌ای، در جدولی سه‌درسه مانند شکل بالا قابل نمایش است.

اجمالاً نشان داده شد که نمره قبولی در خانه اول در شمال شرق جدول، منتظر کسب نمره قبولی در سایر خانه‌های جدول است که سال‌ها منفعلانه خالی مانده‌اند.

خوب است بدانیم که در قبال این خانه‌های خالی، سیاستگذار پاسخگوی چه کسانی است و خوب است هزینه خالی ماندن این خانه‌ها تقویم شود. در مورد برخی از خانه‌ها نیازمند اقدامات عاجل هستیم.

اثرات خارجی، بزرگ بودن ابعاد مساله و طبیعت جمعی آنها، حل مساله از طریق بخش خصوصی را ناممکن می‌کند. این اقدامات بایسته فقط در صورت اجماع میان گروه‌های ذی‌نفع حاصل می‌شوند. تنها در صورت فعال کردن مسیرهای بازخورد می‌توان به پایدار بودن اثرات مثبت اقدامات امید بست. به امید روزی که در همه خانه‌های خالی اقتصاد نمره قبولی بگیریم.

پی‌نوشت‌ها:

1- این نوشته صرفاً دیدگاه‌های شخصی نویسنده را مستقل از وابستگی سازمانی او منعکس می‌کند. کمک‌های سرکار خانم امینه محمودزاده در تنظیم و تنقیح مطالب مورد تقدیر است.

2- خطای نوع اول به مهم تلقی کردن مسائلی اشاره دارد که به دلایلی از جمله عاجل بودن مهم تلقی می‌شوند. خطای نوع دوم نیز به غفلت از مسائل مهمی اشاره دارد که به دلایلی از جمله عدم فوریت، مهم تلقی نمی‌شوند. در هر دو خطا، مسائل عاجل ولی غیرمهم، ظرفیت محدود سیاستگذاری را اشغال می‌کنند.

3- Subjective

4- Objective

5- Granularity

6- Framing

7- Reward structure

8- Stakeholders

9- Financial

10- Judgmental

11- External balances

12- Fiscal balance

13- Validate

14- Aggregate

15- Herd behavior

16- Holistic

17- Spillover effects

18- Externalities

19- بدون در نظر گرفتن هزینه درمان بیماری‌ها، کاهش بهره‌وری ناشی از محدودیت‌های تنفسی و غیبت از کار.

20- Inaction

21- Fragmentation

22- Assignment

23- State

24- سنستدرجُهُم مِن حَیثُ لا یعلمون، سوره قلم، آیه 44

25- Public policy

26- Implementation

27- Policy scenario(s)

28- Baseline scenario

29- Positive issues

30- Normative issues

31- What statements

32- How statements

33- Sequencing

34- Tacit knowledge