چرا نظام بانکی ایران در خدمت توسعه صنعتی و اقتصادی نیست؟
بیماری مهلک مالی
هدف کتاب «ارزیابی سیاست‌های پولی و نظام بانکی در ایران» پاسخ به این پرسش کلیدی است که چرا نظام بانکداری ایران در دوره بعد از انقلاب در خدمت توسعه صنعتی و اقتصادی نبوده است.
هدف کتاب «ارزیابی سیاست‌های پولی و نظام بانکی در ایران» پاسخ به این پرسش کلیدی است که چرا نظام بانکداری ایران در دوره بعد از انقلاب در خدمت توسعه صنعتی و اقتصادی نبوده است. در این مطالعه برای پاسخ به این پرسش به دو موضوع زیر پرداخته شده است:
یکم: عوامل موثر بر نارضایتی صاحبان کسب‌وکار از توزیع بین‌بخشی اعتبارات بانکی چیست و
دوم: عوامل موثر بر تنگنای اعتباری و عدم دسترسی آسان کارفرمایان و خانوارها به اعتبارات بانکی کدام است.
از آنجا که در کشور ما به دلایل تاریخی و نیز عقب‌ماندگی سایر ارکان بازارهای مالی، بانک‌ها نقش غالب را در تامین مالی سرمایه‌گذاری ثابت و در گردش فعالیت‌های اقتصادی دارند و سپرده‌های بانکی مهم‌ترین ابزار در دسترس خانوارها برای نگهداری وجوه نقد آنها به‌حساب می‌آید، حل این معضل اهمیت حیاتی برای برون‌رفت از رکود اقتصادی موجود و رشد درازمدت صنعتی و اقتصادی دارد. در مورد رابطه بخش مالی و حقیقی باید گفت بانک‌ها به‌مثابه سیستم گردش خون اقتصاد برای کارکرد آن اهمیت حیاتی دارند. هیچ اقتصادی بدون نظام مالی فعال که از پس‌انداز افراد محافظت کند، پول را به‌جایی انتقال دهد که موردنیاز است و به خانوارها و صاحبان کسب‌وکار کمک کند تا برای آینده‌شان سرمایه‌گذاری کنند، نمی‌تواند رشد کند. عقب‌ماندگی نظام بانکداری، هزینه‌های اجتماعی هنگفتی به بار می‌آورد. ادبیات نظری نشان داده است، کشورهای دارای نظام بانکی عقب‌مانده، بیش از دیگر کشورها نرخ رشد اقتصادی پایین را تجربه می‌کنند. مورخان اقتصادی نشان داده‌اند کشورهای هلند، بریتانیا و ایالات‌متحده تا پیش از پیدایش سرکردگی در اقتصاد جهانی در سده‌های هجدهم، نوزدهم و بیستم، تحولات شگرفی را
در نظام واسطه‌گری مالی و نهادهای مالی خود تجربه کرده‌اند. مورخان دریافته‌اند که کشورهای روسیه، آلمان و ژاپن نیز پیش از کاهش شکاف میان خود و اقتصادهای بزرگ جهان در اواخر سده نوزدهم و اوایل سده بیستم، دستخوش تحولات مالی مشابهی شدند. اقتصاددانان مالی هم که با استفاده از روش‌های آماری به تحلیل رشد اقتصادهای معاصر پرداخته‌اند، به نتایج مشابهی دست یافته‌اند. همه مطالعات این محققان- که به بررسی واریانس نتایج کشورهای مختلف، مناطق مختلف کشورها یا صنایع مختلف پرداخته‌اند- نشان می‌دهد هرچه سطح توسعه مالی بالاتر باشد، نرخ انباشت سرمایه فیزیکی، نرخ رشد اقتصادی، پیشرفت تکنولوژیک و ایجاد اشتغال، سریع‌تر خواهد بود و فرصت تحرک اجتماعی افزایش خواهد یافت. با توجه به ارتباطی که میان رشد اقتصادی و عوامل فرامرزی وجود دارد، کشورهای دارای نظام بانکی عقب‌مانده در دفاع از حاکمیت خود و تاثیر بر حوادث خارج از کشور نیز در موضع ضعف خواهند بود. به‌طور خلاصه باید گفت عقب‌ماندگی نظام بانکداری، وضعیتی به‌مراتب جدی‌تر از کمبود ظرفیت بخش‌های حقیقی اقتصاد مانند منسوجات، تصفیه شکر یا صنایع خودروسازی تلقی می‌شود: امکانات مالی، عملکرد کارای همه
فعالیت‌های دیگر شامل بخش‌های صنعتی حیاتی برای دفاع از دولت را تسهیل می‌کند.
به‌رغم آنکه اولین بانک خارجی در ایران در سال 1269 هجری شمسی و اولین بانک ایرانی در سال 1304 تاسیس شد و در کشور تجربه طولانی در زمینه بانکداری تجاری، تخصصی، توسعه‌ای و بانکداری مرکزی وجود دارد، متاسفانه باید بگوییم که شکاف فناوری‌های مالی و بانکی میان ایران و کشورهای پیشرفته و نوظهور صنعتی عمیق است و نظام مالی و بانکی ایران در هم‌سنجی با کشورهای دیگر عقب‌مانده محسوب می‌شود. امروزه نظام مالی و بانکی کشور ما در کلیه زمینه‌های ساختاری و نهادی، حفاظت و پوشش، مقررات و نظارت و ابزارهای سیاستی دچار ضعف‌های اساسی است. درواقع به‌رغم آنکه در 35 سال اخیر پیشرفت‌های شگرفی در بازارهای مالی در سطح جهان صورت گرفته، در این مدت ما شاهد عقبگردهای جدی در چارچوب‌های نهادی و ابزارهای بازارهای مالی در ایران بوده‌ایم. اگر رابطه وثیق میان بخش حقیقی و مالی را بپذیریم، می‌توان نتیجه گرفت که لااقل در مراحل اولیه صنعتی شدن، بخش مالی در خدمت توسعه صنعتی و اقتصادی کشورها قرار می‌گیرد. اما در ایران وضع به گونه دیگری رقم خورده است.
در این مطالعه هرچند تحولات بسترهای قانونی بانکداری را در دوره بعد از انقلاب اجمالاً مرور کرده‌ایم، به‌منظور پاسخ به دو مساله توزیع اعتبارات بانکی و تنگنای اعتباری، دوره زمانی مطالعه به‌طور عمده به سال‌های 1392-1380 محدود شده است.
کتاب حاضر در شش بخش تنظیم شده است که هر یک از آنها مشتمل بر چند فصل مرتبط است. بخش اول کتاب به طرح مساله، مرور گزارشات تحقیقی مرتبط با موضوع تحقیق و ارائه رویکرد تحقیق حاضر اختصاص یافته است.
در بخش دوم کتاب، نقش دولت و بانک مرکزی را در شکل‌گیری چارچوب قانونی نظام بانکی، اعمال سیاست‌های مالی و پولی و نظارت بر شبکه بانکی کشور مورد تحلیل قرار داده‌ایم. در ابتدای این بخش تحولات تاریخی بانکداری مرکزی و سیاستگذاری پولی در چهار دهه اخیر در جهان به‌اجمال مرور شده است. سپس به تجربه بانکداری مرکزی در ایران پرداخته‌ایم. در این بخش سلطه سیاست مالی بر سیاست پولی و سوءاستفاده دولت از بانک مرکزی و نظام بانکی را در جهت تامین مالی کسری‌های بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی عیان ساخته‌ایم. در واقع دولت‌هایی که وظایف آنها بیش از ظرفیت‌های مالی‌شان است و به قواعد مالی سختگیرانه پایبندی ندارند، به بی‌ثباتی اقتصاد کلان دامن می‌زنند. در همین بخش استدلال کرده‌ایم که بانک مرکزی به دلیل عدم استقلال از دولت، فقدان ابزارهای لازم و نداشتن سیاست پولی سازگار با نظام ارزی از انجام وظایف خود در زمینه کنترل تورم و تنظیم نرخ تعادلی ارز بازمانده است. در این بخش ضمن اشاره به تحولات مقررات و نظارت کمیته بال، وظایف 29گانه نظارتی بانک‌های مرکزی بر اساس مصوبات کمیته بال را با مقررات و مصوبات بانک مرکزی مقایسه کرده‌ایم و نارسایی‌های
سیستم نظارتی موجود را برجسته ساخته‌ایم. قصور بانک مرکزی در انجام وظایف نظارتی خود موجب گسترش موسسات اعتباری غیرمجاز، تشکیل بانک‌های وابسته به نهادهای مختلف تحت عنوان بانک خصوصی، عدول بانک‌ها از قواعد کفایت سرمایه و نسبت سپرده قانونی شده و موجب رانت‌جویی بانک‌ها و به مخاطره افتادن پایداری مالی سیستم بانکی شده است. مساله درخور توجه این است که سرکوب مالی ایجادشده توسط دولت و بانک مرکزی منشأ اصلی انحرافات شبکه بانکی از وظایف قانونی آن بوده است. بدین ترتیب تا زمانی که دولت و بانک مرکزی در چارچوب‌های قانونی موجود و سیاست‌های مالی، ارزی و اعتباری خود تجدیدنظر نکنند، نمی‌توان امیدی به اصلاح نظام بانکی داشت.
در بخش سوم کتاب، تحولات بانکداری در ایران بعد از انقلاب اسلامی مورد بررسی قرار گرفته است. در اینجا ملی شدن و ادغام بانک‌ها و فعالیت آنها در چارچوب قانون بانکداری بدون ربا و پیامدهای زیان‌بار قانون اخیر اجمالاً مورد بحث قرار گرفته است. هرچند اعطای اجازه تاسیس بانک‌های خصوصی از آغاز برنامه سوم و واگذاری سهام بانک‌های دولتی در اجرای قانون سیاست‌های اجرایی اصل 44 قانون اساسی، زمینه مساعدی را برای شکل‌گیری بانک‌های جدید در کشور به وجود آورد، اما بانک‌های خارجی اجازه فعالیت در کشور را به دست نیاوردند. یکی از ویژگی‌های نظام بانکداری در ایران این بود که تقسیم کار روشنی میان بانک‌های تجاری و تخصصی به وجود نیامد و بانک‌ها بر اساس قانون بانکداری بدون ربا، عمدتاً در قالب عقود مشارکتی به اعطای تسهیلات بانکی می‌پرداختند. در دوره بعد از جنگ ایران و عراق، موسسات اعتباری غیر‌بانکی گسترش بی‌سابقه‌ای یافتند و اهمیت آنها در بازار پول افزایش یافت. بسیاری از این موسسات تحت نظارت بانک مرکزی قرار نداشتند. در این بخش عدم کفایت سرمایه بانک‌ها به دلیل ضعف نظارت بانک مرکزی نیز مورد تحلیل قرار گرفته است. در فصل پایانی این بخش نشان
داده‌ایم که به‌رغم گسترش سریع خدمات بانکی در این دوره، به دلیل فعالیت جزیره‌ای بانک‌ها و اعطای تسهیلات به شرکت‌های وابسته به خود، بازارهای مالی کشور عقب‌مانده و دسترسی خانوارها و بنگاه‌ها به اعتبارات بانکی محدود بوده است.
در بخش چهارم کتاب توزیع اعتبارات بانکی مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفته است. برای این منظور ابتدا ساختار ترازنامه نظام بانکی بررسی شده است. این مطالعه گویای آن است که عمده منابع بانک‌های تجاری از محل سپرده‌ها تامین می‌شود. اما در بانک‌های تخصصی، سرمایه بانک‌ها و استقراض از بانک مرکزی بخش عمده منابع را تشکیل می‌دهد. هرچند بدهی بخش غیردولتی عمده‌ترین سهم را در ساختار مصارف بانک‌ها دارد، با این حال نسبت آن به کل مصارف کمتر از 50 درصد است. نکته درخور توجه این است که بخش عمده‌ای از دارایی بانک‌ها به‌صورت اموال غیرمنقول و سرمایه‌گذاری در شرکت‌های وابسته قفل شده است. بدیهی است در این وضعیت از قدرت اعتبار‌دهی بانک‌ها کاسته می‌شود. نکته حائز اهمیت دیگر این است که بانک‌های غیردولتی و موسسات اعتباری غیر‌بانکی حضور خیلی فعالی در اعطای تسهیلات ندارند. بررسی‌های انجام‌شده گویای آن است که به‌رغم آنکه هم‌حرکتی نمایانی میان رشد حجم اعتبارات بانکی و رشد بخش حقیقی وجود دارد، از جانب بانک‌ها تلاشی برای مقابله با ادوار اقتصادی و افزایش ذخایر در دوره رونق اقتصادی دیده نمی‌شود.
در بخش چهارم کتاب این موضوع به وضوح مطرح شده است که در نیمه دوم دهه 1390 و سال‌های 1391 و 1392، سهم بخش‌های مستغلات، بازرگانی و خدمات از مانده تسهیلات بانکی افزایش یافته است. همچنین در دوره 1393-1391 از حجم اعتبارات اعطایی به قیمت ثابت کاسته شده است. گفتنی است که قبل از این دوره نیز سهم بخش‌های فوق‌الذکر در مانده تسهیلات بانکی بیش از بخش‌های صنعتی و کشاورزی بوده است. هم‌زمانی این دو پدیده تنگنای مالی را برای شرکت‌های صنعتی، معدنی و فعالیت‌های کشاورزی تشدید کرده است. برای نشان دادن افزایش تقاضا برای سرمایه‌گذاری در بخش‌های مستغلات، بازرگانی و صنعتی و به تبع آن تخصیص اعتبارات بیشتر به این فعالیت‌ها به تحلیل تحول نظام انگیزش‌های مالی شامل نرخ حقیقی ارز، نرخ سود تسهیلات بانکی، نرخ مالیات‌ها و سایر عوامل موثر بر قیمت‌های نسبی پرداخته‌ایم.
با بررسی ساختار مالکیت بانک‌های خصوصی و بانک‌های وابسته به نهادها، این نکته روشن می‌شود که شرکت‌های با موضوع ساخت‌وساز و سایر فعالیت‌های عمرانی، سهامداران عمده این بانک‌ها هستند. درواقع در دهه 1380 با رونق نفتی و بروز بیماری هلندی، قیمت نسبی مستغلات افزایش یافت و سرمایه‌گذاری در مراکز تجاری، اداری و مجتمع‌های مسکونی صرفه اقتصادی بیشتری به دست آورد. به همین دلیل نهادهای نظامی و غیرنظامی و شرکت‌های ساختمانی اقدام به تاسیس بانک کردند تا این نوع سرمایه‌گذاری‌ها را تامین مالی کنند. بنابراین با نظام انگیزشی موجود اساساً این انتظار که این بانک‌ها در خدمت فعالیت‌های صنعتی، معدنی، کشاورزی و صادراتی باشند، بیهوده است. بانک‌ها به عنوان موسسات انتفاعی به آن دسته از فعالیت‌های اقتصادی اعتبار می‌دهند که سودآور و کم‌ریسک‌تر باشند. در یک کلام این بانک‌های خصوصی در خدمت سهامداران اصلی خود هستند و این سهامداران ترجیح می‌دهند منابع تجهیز‌شده بانک‌های خود را در ساخت‌وساز به‌کار اندازند. در همین بخش ضمن اشاره به ماهیت نظام اقتصادی ایران که چندپاره و مبتنی بر رانت‌جویی غیر‌مولد است، تناظر نظام بانکداری را با آن نشان داده‌ایم و
بر این نکته مهم انگشت نهاده‌ایم که نظام بانکی ما در خدمت همین نظام اقتصادی است و از طریق تغییر نظام بانکی نمی‌توان ماهیت نظام اقتصادی را تغییر داد. واقعیت امر این است که بانک‌های خصوصی اساساً با هدف تامین مالی سرمایه‌گذاری‌های هلدینگ‌ها و شرکت‌هایی تاسیس شده‌اند که سهامداران اصلی آنها هستند. از این‌رو این نیازهای مالی بخش حقیقی است که نحوه شکل‌گیری بانک‌های «خصوصی» وابسته به بخش خصوصی و نهادها و ماهیت عملکرد آنها را شکل می‌دهد. اگر نظام انگیزشی به ترتیبی سامان‌یافته باشد که فعالیت‌های ساخت‌وساز، بازرگانی و سایر خدمات سودآورتر از سرمایه‌گذاری در صنعت، معدن و کشاورزی باشد، نمی‌توان از بانک‌ها و بخش خصوصی گله‌مند بود. در فضای سرکوب مالی استفاده از رانت حاصل از نرخ‌های بهره پایین اعتبارات بانکی حکم می‌کند که شرکت‌های وابسته بانک‌ها در اولویت پرداخت اعتبار قرار گیرند. نظام مالی و بانکی ایران اساساً در خدمت تقویت نهادهای موجود در بخش حقیقی اقتصاد است. اما از آنجا که هدف غایی نظام اقتصادی و ذی‌نفعان آن به جای توسعه صنعتی و اقتصادی، رانت‌جویی غیر‌مولد است، بدیهی است که نظام بانکی نمی‌تواند در خدمت اهداف مذکور
نباشد. بخش پنجم مطالعه به موضوع تنگنای اعتباری در ایران اختصاص یافته است. همان‌طور که در بخش اول کتاب مطرح شده است، پژوهشکده پولی و بانکی مطالعات ارزشمندی در این زمینه انجام داده و ما نیز در این قسمت از کتاب از این مطالعات بهره فراوان برده‌ایم. در این بخش ابتدا عوامل سمت عرضه را بررسی کرده‌ایم. این عوامل عبارتند از: عملکرد ضعیف اقتصاد که موجب محدود شدن پس‌انداز می‌شود، محدودیت تامین مالی خارجی، فقدان ابزارهای مالی متنوع در بازار سرمایه که دسترسی بنگاه‌ها را به منابع مالی استقراضی از این بازار محدود می‌کند، سهمیه‌بندی تسهیلات بانکی، منفی بودن نرخ سود سپرده‌ها که جذب سپرده‌ها به سیستم بانکی را دشوار می‌کند، افزایش مطالبات غیر‌جاری بانک‌ها که منابع قابل وام‌دهی بانک‌ها را به‌شدت محدود می‌کند. تا جایی که مربوط به عوامل موثر بر سمت تقاضای اعتبارات بانکی است به نکات زیر توجه شده است: پایین بودن بهره‌وری سرمایه، طولانی بودن چرخه تولید، منفی بودن نرخ سود تسهیلات بانکی، پایین بودن هزینه فرصت تامین مالی از طریق وام بانکی، تقاضای اضافی ناشی از تسهیلات تکلیفی بودجه‌های سنواتی دولت، تمرکز در توزیع تسهیلات بانکی و مسائل
ناشی از رکود اقتصادی.
بخش ششم کتاب به ارائه پیشنهادات اختصاص یافته است. برای این منظور ابتدا تجربه بانکداری در کشورهای آلمان، ژاپن، کره جنوبی و ترکیه مرور شده است و وجوه تشابه و افتراق آنها با نظام بانکی در ایران برجسته شده است.
در فصل آخر این بخش، پیشنهادهایی به‌منظور بهبود کارایی نظام بانکی و رفع تنگنای اعتباری و نیز به خدمت گرفتن شبکه بانکی در جهت اهداف توسعه صنعتی و اقتصادی ارائه شده است. یافته‌های این تحقیق بیانگر آن است که برندگان و بازندگان بازی بانکداری در ایران را می‌توان به شرح زیر شناسایی کرد:
■ دولت از طریق سیاست‌های انبساطی مالی و پولی و استقراض از بانک مرکزی، مالیات تورمی سنگینی از مردم دریافت می‌دارد و به بی‌ثباتی اقتصاد کلان دامن می‌زند. ضمناً دولت از طریق تبصره‌های تکلیفی بودجه در جهت تامین مالی طرح‌های مورد نظر خود گام برمی‌دارد.
■ بانک مرکزی چون بر اجزای پایه پولی تسلطی ندارد و نیز فاقد ابزارهای تنزیل مجدد و عملیات بازار باز است، در اتخاذ سیاست پولی منفعل است. در این وضعیت تورم‌های دورقمی امری است اجتناب‌ناپذیر.
■ بانک مرکزی چون از اتخاذ و اجرای یک سیاست پولی سازگار با نرخ حقیقی ارز ناتوان است، وجود بیماری هلندی و تضعیف توان رقابتی کشور در زمان رونق نفتی اجتناب‌ناپذیر می‌شود و اتخاذ سیاست تجاری صادراتی به امری ممتنع تبدیل می‌شود. انحرافی که از این طریق در قیمت‌های نسبی اقتصاد ایجاد می‌شود، موجب تضعیف بخش‌های کشاورزی، صنعتی و معدنی و تقویت بخش‌های مستغلات، بازرگانی و سوداگری می‌شود.
■ بانک مرکزی فاقد چارچوب قانونی مناسب برای اعمال نظارت بر شبکه بانکی است و در عمل به دلیل اعمال نفوذهای محافل سیاسی، اختیارات کاملی در دادن مجوز تاسیس بانک ندارد و توانایی آن برای انحلال و ادغام بانک‌های موجود محدود است. تخلفات بانک‌ها از نرخ سپرده قانونی و حداقل کفایت سرمایه از نشانه‌های بارز ناتوانی این بانک در زمینه انجام وظایف نظارتی آن است.
■ سهامداران عمده بانک‌های خصوصی با چشم‌پوشی بانک مرکزی و عدول از اصل کفایت سرمایه و عدم رعایت نسبت سپرده قانونی و با اتکا به پول بیرونی، سود سرشاری را نصیب خود می‌کنند.
■ هلدینگ‌ها و شرکت‌های وابسته به بانک‌ها در دهه 1380، از طریق دریافت تسهیلات ارزان‌قیمت، رانت بادآورده‌ای را تصاحب کرده‌اند و با سرمایه‌گذاری در ساخت‌وساز تلاش کردند از حباب قیمتی موجود در این بازار بیشترین بهره‌برداری را بکنند.
حال که با تشدید تحریم‌ها این مهمانی بزرگ به سر آمده و به دلیل قصور دولت و بانک مرکزی در انجام وظایف قانونی‌شان، معوقات بانکی افزایش یافته و ریسک سیستماتیک در بخش مالی ایران کاملاً مشهود است و شواهد روشنی برای ورشکستگی تعدادی از بانک‌ها وجود دارد، اکنون که کمبود نقدینگی ناشی از معوقات بانکی بر سر اقتصاد کشور سنگینی می‌کند و زیان‌های انباشته هنوز در صورت‌های مالی بانک‌ها انعکاس نیافته، نه بانکداران حاضر به اصلاح صورت‌های مالی خود و تقبل زیان‌های ناشی از بی‌بندوباری خود هستند و نه دولت مایل است با فشار بر مالیات‌دهندگان، دارایی‌های مسموم بانک‌ها را خریداری کند و نه بانک مرکزی در وضعیت رکود تورمی چنین جسارتی را در خود می‌بیند که به کمک پول پرقدرت دست به اقدامی مشابه بزند. همه بازیگران اصلی به دفع الوقت می‌گذرانند. اما فروپاشی نظام بانکی نه به نفع دولت و بانک مرکزی است و نه به نفع فعالان بخش خصوصی و سپرده‌گذاران.
آنچه گفتیم نشانه وجود ناهنجاری و بیماری مهلک در هر دو بخش حقیقی و مالی اقتصاد ایران است. علائم این بیماری در بخش حقیقی رشد سرانه منفی تولید ناخالص داخلی در دوره 1390-1355 (یعنی قبل از بروز بحران اخیر) و از علائم بیماری بخش مالی وجود تورم بالا و ریسک سیستماتیک در بخش بانکی کشور است.
به گمان ما این ساختار قدرت سیاسی است که چارچوب حقوق مالکیت در نظام اقتصادی ایران و نظام انگیزشی حاکم بر آن را رقم‌زده است. هدف اصلی فعالان اقتصادی در این نظام اقتصادی استفاده هر چه بیشتر از رانت‌های حاصل از اقتصاد نفتی و بهره‌گیری موثرتر از رانت حاصل از انحصارات اقتصادی است که در سایه نفوذ سیاسی کسب شده است. در این چارچوب بخش‌های مالی و حقیقی اقتصاد مکمل هم هستند و یکدیگر را تغذیه می‌کنند. بدیهی است در این میان تعارض منافع و تنش میان سپرده‌گذاران، سهامداران عمده بانک‌ها و صاحبان سرمایه صنعتی بروز می‌کند. اما این تنش‌ها همواره نه با هدف بهبود کارایی نظام مالی، بلکه با هدف حداکثر کردن منافع مشارکت‌کنندگان عمده، در ائتلافات سیاسی و اقتصادی حل می‌شود.
دیدگاه تان را بنویسید