تاریخ انتشار:
آیا سیاست خصوصی‌سازی شکست خورد؟
انحراف در خصوصی‌سازی
بعد از گذشت بیش از۲۰سال اجرای برنامه خصوصی‌سازی، تحلیل نتایج اقدامات انجام‌شده و روش‌های مورد استفاده در واگذاری سهام و سرمایه بنگاه‌های اقتصادی دولتی، حاکی از بروز انحرافی اساسی در جهت‌گیری‌ها و اهداف خصوصی‌سازی است، به‌گونه‌ای که می‌توان ادعا کرد خصوصی‌سازی انجام نشده است
حسن خوشپورعضو انجمن خبرگان
تا 15 بهمن 1391 حجم واگذاری‌های صورت‌گرفته بیش از 1120469 میلیارد ریال است که توزیع زمانی و روش‌های آن به شرح جداول زیر است.
از نظر کمیت ارزش سهام واگذارشده (به قیمت‌های جاری)، بیشترین حجم خصوصی‌سازی و واگذاری مربوط به سال‌های 1384 به بعد است ولی روش‌های خصوصی‌سازی به راحتی نشان می‌دهند آنچه اتفاق افتاده، بدون تردید خصوصی‌سازی نیست.
اصولاً خصوصی‌سازی (با انتقال مالکیت و بدون انتقال مالکیت) هدف نیست، بلکه وسیله و ابزاری برای ارتقای کارایی مالی/اقتصادی/مدیریتی بنگاه‌ها، کاهش هزینه‌ها و رشد و توسعه کمی و کیفی تولید در سطوح خرد (بنگاه) و کلان (اقتصاد ملی) است. با توجه به همین مبنای نظری، در اولین بیانیه رسمی و مصوبه دولت برای واگذاری بیش از 300 شرکت دولتی در سال 1371، بهینه کردن فعالیت‌های اقتصادی و ارتقای عملکرد اقتصادی- مالی دولت از طریق کوچک و چابک کردن آن، تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی‌گری دولت و انتقال وظایف تصدی‌گری به بخش خصوصی، استقرار مکانیسم انگیزشی و کنترل در سطح بنگاه‌های اقتصادی، اهداف خصوصی‌سازی عنوان شده است.
بعد از گذشت بیش از دو دهه از طرح و اجرای برنامه خصوصی‌سازی، نه‌تنها اهداف خصوصی‌سازی محقق نشده و انتظاری برای بهینه شدن عملکردهای بنگاه‌های اقتصادی و دولت نمی‌تواند وجود داشته باشد، بلکه انحرافی اساسی در یکی از برنامه‌های بااهمیت و ساختاری اصلاح نظام اقتصادی و اداری کشور پدید آمده است. انحرافی که موارد زیر تبلور مهم‌ترین آنهاست.
1 شکل‌گیری بخشی بی‌هویت به نام بخش شبه‌دولتی: عنوان «شبه‌دولتی» در محاورات معمول برخی کارشناسان و حتی مدیران عالی رتبه کشور بیان شده ولی به مرور در حال نهادینه شدن است. به‌رغم آنکه پس از پیروزی انقلاب اسلامی، بسیاری از فعالیت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی خصوصی با احکام مصادره و ملی‌سازی به بخش دولتی انتقال داده شدند و بخش اصلی، مولد و کارآفرین بخش خصوصی متلاشی شد، و با بروز جنگ تحمیلی، حوزه فعالیت‌ها و دخالت‌های دولت بنا بر ضرورت به شدت متنوع و عمیق شد، ولی در راستای قانون اساسی، اقتصاد ایران همواره به سه حوزه و بخش دولتی، خصوصی و تعاونی تقسیم شده بود. البته در دیگر قوانین هم بخش دیگری با عنوان «عمومی غیردولتی» به نحوی مطرح شد که شامل صندوق‌های بازنشستگی، تامین اجتماعی، بنیادها و شهرداری‌ها و ... بود، ولی محتوا و ماهیت عملکرد آنان در یکی از سه بخش شناخته‌شده اصل 44 قانون اساسی قرار می‌گرفت.
در سال‌های اخیر و به ویژه پس از سال 1384، بخش «شبه‌دولتی» (خصولتی سابق) در اقتصاد ایران ظهور یافته و شکل گرفته است که هر روز بر عمق و وسعت آن افزوده میشود و سهم بیشتری از تولید، درآمد، هزینه و سرمایه‌گذاری را به خود اختصاص می‌دهد. با برخی ملاحظات می‌توان گفت بخش شبه‌دولتی از بخش دولت از نظر مقیاس و تاثیر در اقتصاد، در حال پیشی گرفتن است. اصلی‌ترین مشخصه بنگاه‌ها و فعالیت‌های بخش شبه‌دولتی، عدم تعهد و پایبندی آنان به مقررات و نظارت‌های دولتی (به دلیل تعریف حقوقی آنها)، همزمان با بهره‌مندی از مزایا و رانت‌های دولت از یک سو و عدم کارکرد طبق ضوابط و مقررات حاکم بر بخش خصوصی، از سوی دیگر است.
شرکت‌های فعال در بخش شبه‌دولتی، همان بنگاه‌ها با ترکیب مدیران و ارکان شرکت‌های دولتی هستند که صرف صدور یک دستور و تصمیم اداری از بخش دولتی به این بخش راه یافته‌اند. فرآیندها و کارکردهای دولتی در این شرکت‌ها کماکان تداوم دارد و مدیریت حرفه‌ای نیز در آنها مستقر نشده است. سهام آنها هم متعلق به سهامدارانی است که به گونه‌ای مرتبط با دولت هستند ولی در تعریف حقوقی، دولتی تلقی نمی‌شود. نمونه‌ای از این بنگاه‌ها، شرکت سهامی مخابرات ایران است، که در شرایط غیر‌رقابتی و غیر‌بازاری سهام آن به سهامداران جدید انتقال یافته است.
ساختار حقوقی شرکت‌های واگذارشده به بخش شبه‌دولتی، «سهامی عام» است و بخشی از سهام آنها هم در بازار بورس شناور است، ولی اکثریت سهام آنها متعلق به سهامداران شبه‌دولتی، دولتی و عمومی غیردولتی است و سهامداران جزء بورسی نقشی در مدیریت راهبردی آنان ندارند. جالب توجه است که این‌گونه شرکت‌ها عمدتاً به دلیل در اختیار داشتن سهم بزرگی از ارزش بورس، در تغییرات دستوری قیمت سهام و تاثیر بر شاخص کل بسیار مورد استفاده قرار می‌گیرند. بازرس یا حسابرس مستقل این شرکت‌ها هم دولتی و یا شبه‌دولتی است. تضمین کافی برای رعایت اصول حاکمیت شرکتی و قانون تجارت در این‌گونه شرکت‌ها و در راستای منافع سهامداران جزء اصولاً وجود ندارد.
انتقال شرکت دولتی از بخش دولتی به این بخش، جابه‌جایی دارایی از یک جیب به جیب دیگر دولت نیست، بلکه انتقال از جیب دولت به جیب رقیب دولت است که به‌طور مستمر نسبت به دولت قدرتمندتر، ثروتمندتر و دارای سهم بیشتر و انحصاری‌تر از بازاری که در آن فعالیت دارد، میشود.
2 انتقال بنگاه‌ها به نهادهای عمومی غیردولتی: به لحاظ منطقی و نظری، اشکالی در خصوصی کردن بنگاه‌های اقتصادی در چند مرحله وجود ندارد. طی سال‌های دهه 1370 و ابتدای دهه 1380، از احکام و مجوزهای خصوصی‌سازی برای بازپرداخت بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی، تامین اجتماعی، شهرداری‌ها و بنیادها استفاده شده است. منوط به اینکه نهادهای طلبکار از دولت طی مدتی مشخص (سه تا پنج سال پس از واگذاری)، سهامی را که بابت طلب خود از دولت دریافت کرده‌اند، به بخش خصوصی واگذار کنند، قانونگذار مجوز انتقال سهام دولتی و متعلق به دولت را به نهادهای فعال در بخش عمومی غیردولتی صادر کرده است.
در حالی که طی سال‌های 1391-1380 واگذاری سهام به بخش غیردولتی سالیانه در سطح مقادیری نسبتا‌ً ثابت انجام شده است، از سال 1386 به بعد سرعت انتقال سهام به نهادهای عمومی غیردولتی و طلبکاران از دولت، بابت بازپرداخت بدهی‌های دولت به نحو چشمگیری افزایش یافته است. از رقم 437713 میلیارد ریال سهام واگذارشده بابت رد دیون دولت، 437535 میلیارد ریال در دوره 1391-1386 واگذار شده است. در حقیقت بیش از 39 درصد از مجموع واگذاری‌های انجام‌شده طی سال‌های 1391-1370 بابت تهاتر بدهی‌های دولت به نهادهای عمومی غیردولتی واگذار شده که خصوصی‌سازی تلقی نمی‌شود و در متن قراردادها و مصوبات انتقال سهام هم برای نهادهای عمومی غیردولتی تکلیفی برای فروش سهام واگذارشده درج نمی‌شود.
3 افزایش حجم و اندازه دولت: فراهم شدن شرایط کامل و مساعد قانونی و سیاسی برای اجرای برنامه خصوصی‌سازی، از سال 1384 به بعد محقق شده است. تا قبل از سال 1384 و طی 11 سال به دلایل مختلف غیر‌اقتصادی، سیاسی و محیطی، به‌رغم تکامل شیوه‌ها و روش‌های اجرایی، امکان اجرای کامل و سریع برنامه خصوصی‌سازی وجود نداشت. بنابراین می‌توان ادعا کرد مسوول نهایی موفقیت یا شکست خصوصی‌سازی در ایران، دولت‌های نهم و دهم است.
طی هفت سال گذشته که بیشترین و بی‌سابقه‌ترین سطح از درآمدهای حاصل از صادرات نفت برای کشور محقق شده است، به دلیل تفکر حاکم بر مدیریت منابع مالی کشور طی دوره مزبور، هیچ مقدار از درآمدهای بالا و منحصر به فرد ایجادشده، صرف توانمند کردن بخش خصوصی، توسعه بازارهای کسب و کار، اصلاح ساختار مالی و عملیاتی شرکت‌های دولتی قابل واگذاری نشد و بر خلاف جهت‌گیری‌ها و راهبردهای دوره‌های قبل، شرکت‌های دولتی جدید به‌رغم ممنوعیت‌های قانونی ایجاد شد، دخالت دولت در اقتصاد افزایش یافت و دولت بزرگ‌تر شد. همچنین دولت در بسیاری از زمینه‌هایی که قبلاً از آنها خارج شده بود مجدداً به بهانه تنظیم بازار، حضور یافت. ملاحظه فهرست بودجه بیش از 400 شرکت دولتی در قوانین بودجه کل کشور، حاکی از تداوم نقش تعیین‌کننده شرکت‌های دولتی در اقتصاد است.
4 توزیع سهام عدالت: در تجربه تمام کشورهایی که با هدف کوچک کردن دولت یا ارتقای کارایی فعالیت‌های اقتصادی یا انتقال ثروت به مردم اقدام به توزیع عمومی یا کوپنی سهام شرکت‌های دولتی کرده‌اند، شکست این برنامه و عدم تحقق اهداف آن به اثبات رسیده است. طرح انتقال سهام شرکت‌های دولتی به عموم مردم کشور برای اولین بار در زمان فعالیت‌های انتخاب ریاست‌جمهوری در سال 1384 مطرح شد.
در سال 1384، برنامه توزیع سهام عدالت با هدف افزایش ثروت مردم در دستور کار قرار گرفت و طی سال‌های 1385، 1386 و 1388، بیش از 342 هزار میلیارد ریال سهام شرکت‌های دولتی برای اعطای سهام عدالت مصرف شد. این رقم 31 درصد حجم کل خصوصی‌سازی در اقتصاد ایران است.
برنامه توزیع سهام عدالت سریع‌تر از تجربه دیگر کشورها به شکست انجامیده است. سهم عدالت به‌طور صوری ورق بهاداری است که هیچ ارتباطی با وضعیت مالی و عملیاتی بنگاه‌های اقتصادی واگذارشده در این برنامه ندارد و صرفاً برای دولت تعهد ایجاد کرده است. تاکنون دولت از منابع مختلف وجوهی با عنوان سود سهام به جمعیت مشمول و صاحب سهام عدالت پرداخت کرده است، ولی تداوم پرداخت سود سهام و پاسخ به خواسته سهامداران برای فروش سهام عدالت، در آینده چالشی بزرگ برای دولت خواهد بود.
دولت برای حفظ و تداوم فعالیت شرکت‌هایی که بخشی از سهام آنان به برنامه اعطای سهام عدالت اختصاص یافته است، در هیات‌مدیره شرکت‌های مذکور حضور دارد و شرکت‌ها را به صورت دولتی اداره می‌کند. تقریباً تمام این شرکت‌ها مقررات‌زدایی نشده‌اند و در چارچوب احکام و ضوابط دولتی فعالیت آنها ادامه دارد. حتی شرکت‌هایی که اکثریت سهام آنها به بخش خصوصی انتقال یافته و بخش دیگر نیز تحت کنترل صاحبان سهام عدالت (دولت) است، در مدیریت و راهبری با مشکل مواجه‌اند. تضاد اساسی در این مساله است که شرکت‌هایی که سودآوری هدف آنها نیست، باید سود سهام عدالت را به سهامداران پرداخت کنند.
شرکت‌های تعاونی عدالت شهرستانی و شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی نهادهای مدیریت و مالکیت سهام عدالت هستند که دستور‌العمل‌ها و مصوبات دولت برای شکل‌گیری و فعالیت آنها تدوین و تصویب شده است، ولی به دلیل وجود مشکلات ساختاری و ابهام اساسی در ماهیت سهام عدالت، شرکت‌های مذکور تاکنون به‌طور واقعی فعالیت نداشته‌اند.
بنابراین، پس از سپری شدن بیش از 20 سال، نه‌تنها اهداف خصوصی‌سازی و اصلاح ساختار مدیریت اقتصادی کشور تحقق نیافته و دولت شایسته و موثر در راهبری کلان فعالیت‌های اقتصادی شکل نگرفته است، بلکه بر ساختار بخش تصدی‌گری دولت و ساختار بخش بنگاه‌های اقتصادی کشور هم خدشه‌های جبران‌ناپذیری وارد شده است. خصوصی‌سازی به‌طور کامل از مسیر اصلی خود منحرف شده و با توجه به شرایط فعلی کشور، متوقف است. در حال حاضر دولت صرفاً به عنوان یک عرضه‌کننده و سهامدار بزرگ، سهام متعلق به خود را در بازار به فروش می‌رساند و هیچ نقش راهبردی به عنوان یک دولت توسعه‌گرا در عرضه و واگذاری سهام دولتی ندارد.
برای اصلاح وضع موجود و بازگرداندن برنامه خصوصی‌سازی به مسیر اصلی خود، سختی‌ها و تنگناهای فعلی به مراتب پیچیده‌تر و حساس‌تر از سال‌های ابتدایی و آغازین اجرای این برنامه است و به‌رغم وجود بسترهای قانونی و حمایت‌های بالاترین مقام‌های سیاستگذار و تصمیم‌گیر کشور، خصوصی‌سازی واقعی در شرایط حاضر تقریباً غیر‌ممکن است. ولی برای اصلاح نسبی وضع موجود، اتخاذ اقدامات ذیل ضروری است.
الف- ملزم کردن سهامداران بخش شبه‌دولتی به واگذاری سهام متعلق به خود در بازار بورس
ب- مکلف کردن نهادهای عمومی غیردولتی به فروش سهام شرکت‌های تحت پوشش (طی برنامه زمان‌بندی مشخص) در بازار بورس یا سایر بازارها
ج- تلاش برای ایجاد امکان قابلیت معامله سهام عدالت و ایجاد مکانیسم‌های تشویقی برای ترغیب سرمایه‌گذاران مولد و کارآفرین به جمع‌آوری سهام عرضه‌شده و اصلاح نظام مدیریت شرکت‌های واگذارشده در قالب ساختار سازمانی مندرج در برنامه اعطای سهام عدالت. اقدامات فوق در شرایط فعلی بسیار پیچیده و مشکل است و با توجه به وضعیت خاص اقتصاد کشور، صرفه و صلاح دولت، سهامداران و مردم ایجاب می‌کند تا رسیدن به سطح جدیدی از ثبات
اقتصادی، برنامه خصوصی‌سازی متوقف باشد. برای موفقیت خصوصی‌سازی لازم است، فضای اقتصاد کلان و بازارهای کسب و کار مساعد باشد، نظام قیمت‌گذاری اصلاح شود، حفاظت مستمر از شرایط رقابتی بازارها به عمل آید، تعامل اقتصاد بین‌الملل با اقتصاد داخلی برقرار و تقویت شود و دیگر عوامل پیش‌نیاز و فراهم‌کننده فضای لازم برای اجرای برنامه خصوصی‌سازی فراهم شود.سال 1391، دومین سال از دوران اجرای برنامه پنجم توسعه کشور، هفتمین سال از دوره بلندمدت و 20ساله تحقق اهداف سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران و همچنین سال‌های پایانی دوره اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و تحول اساسی در نظام اقتصادی و اداری ایران است. قاعده این است که با وجود سند چشم‌انداز، برنامه پنج‌ساله و مفاد سیاست‌های کلی اصل 44 به عنوان اسناد بالادست حرکت کلی اقتصادی کشور، در سال 1391 جهت‌گیری‌ها و فعالیت‌های برنامه‌ای کشور در راستایی هم‌جهت با اسناد مذکور باشد. متولیان تدوین و تصویب برنامه پنجم توسعه، با ادعای طراحی برنامه‌ای متفاوت از گذشته، مفادی را قانونی کرده‌اند که ارزیابی ثمر‌بخشی اهداف و کارایی سیاست‌های آن حداقل برای سال 1391 در حال حاضر امکان‌پذیر نیست. اگر برنامه سوم، برنامه اصلاح ساختارهای مختلف کشور و برنامه چهارم تکمیل سیاست‌ها و اهداف برنامه قبل باشد، برنامه پنجم به گونه‌ای در جهت رفع خلأها و تامین نیازهای قانونی و حقوقی، اداری و اقتصادی و اجتماعی حرکت کشور به سمت اهداف سند چشم‌انداز است و سال 1391 (دومین سال اجرای برنامه پنجم) انتظار تحقق حداقل 40 درصد از اهداف و سیاست‌های برنامه پنجم وجود دارد که باید از طریق بودجه یک‌ساله محقق می‌شد. بودجه‌ای که با تاخیر و صرفاً در جهت رفع تکلیف از سوی دولت به مجلس تقدیم شد و پس از تصویب هم در سال 1391 به طور کامل نه رعایت و نه اجرا شد. تا زمان تدوین این یادداشت، بودجه سال 1392 از سوی دولت به مجلس تقدیم نشده است، بودجه‌ای که دولت حاضر همه آن را اجرا نمی‌کند. با توجه به تجربیات سال‌های قبل به نظر می‌رسد انطباقی بین بودجه 1392 با اسناد بالادست در مرحله تدوین و حتی اجرای آن هم وجود نداشته باشد.
دیدگاه تان را بنویسید