تاریخ انتشار:
کدام‌یک اولویت داشت؛ اصلاحات اقتصادی یا دستیابی به توافق هسته‌ای؟
اصلاحات ساختاری مقدمه درون‌زایی - توافق هسته‌ای مقدمه برونگرایی
در شرایط حاضر شاهد آن هستیم که برآیند اوضاع اقتصادی کشور به سمت نوعی سکون(نه ثبات) معطوف شده است و بخشی از صاحبنظران و افکار عمومی جامعه نسبت به دستاوردهای اقتصادی توافق هسته‌ای دچار ابهام شده‌اند.
علیرضا ساعدی / پژوهشگر اقتصادی
در شرایط حاضر شاهد آن هستیم که برآیند اوضاع اقتصادی کشور به سمت نوعی سکون (نه ثبات) معطوف شده است و بخشی از صاحبنظران و افکار عمومی جامعه نسبت به دستاوردهای اقتصادی توافق هسته‌ای دچار ابهام شده‌اند و سوالاتی مطرح می‌شود که آیا اصلاحات اقتصادی مقدم بود یا دستیابی به توافقات هسته‌ای و مشابه آن. می‌دانیم دولت یازدهم تاکنون سهم مهمی از سرمایه سیاسی، اجتماعی و تبلیغاتی خود را صرف گشایش در تحریم‌های هسته‌ای ساخته است. تفاوت دیدگاه‌ها درباره توافق هسته‌ای در طول رقابت‌های انتخاباتی و برگزیده شدن رویکرد رئیس‌جمهور از سوی رای‌دهندگان موجب شد سرمایه سیاسی دولت (که به نوعی فراجناحی محسوب می‌شد) به پشتوانه وعده گشایش در تحریم‌ها مشروعیت لازم را پیدا کند. بنابراین ارتباط مستقیم توافق مسالمت‌آمیز هسته‌ای با مصالح کشور و همچنین با خواست اکثریت رای‌دهندگان، ناگزیر مساله هسته‌ای را در کانون توجهات دولت قرار داد و سطح عالی مدیریت دولت را بیشتر بر رصد مستمر مذاکرات متمرکز کرد. از سوی دیگر دولت جدید که با هدف ساماندهی اوضاع وخیم اقتصادی بر منصب قرار گرفته بود به‌تدریج با تنوع بی‌نظیری از مشکلات روبه‌رو شد که در کمترین اقتصادی
در سطح جهان همزمان رخ داده است. تورم، رکود، تنگنای مالی، بحران بانکی، بیکاری و... از جمله مواردی هستند که تداخل بالایی با یکدیگر دارند و ذاتاً نیازمند یک بسته جامع اصلاحات هستند. لذا دولت با پدیده منحصربه‌فردی روبه‌رو شده بود که در آن تشخیص نقطه شروع اصلاحات و ترتیب اعمال اصلاحات بسیار دشوار می‌نمود. ضمن آنکه عدم قطعیت‌های ناشی از تحریم‌ها نیز بر طراحی هرگونه بسته اصلاحات اثر بازدارنده برجای می‌گذاشت. بنابراین سنگینی وزن سیاسی حصول به توافق در برابر هزینه‌ها و دشواری اصلاحات اقتصادی، سبب شد تا اولویت دولت به سمت توافق هسته‌ای معطوف شود تا اصلاحات داخلی اقتصاد. با این تفاسیر دولت به طور ضمنی و شاید ناخودآگاه چنین علامت‌دهی می‌کرد که -جدا از انواع معضلات اقتصادی که مدت‌هاست ریشه در ساختار داخل دارند- بخش دیگری از گشایش‌های اقتصادی صرفاً پس از توافقات هسته‌ای و منوط به تعاملات اقتصادی بین‌المللی حاصل خواهد شد. در همین حال بعضاً مدیران سطح بالای اقتصادی دولت نیز شاید به منظور حمایت سیاسی از روند مذاکرات، بر آثار تفاهم هسته‌ای در بهبود اقتصادی بخش‌های تحت پوشش خود تاکید مکرر داشتند در صورتی که به‌تدریج این
بهانه بدل به مفر مناسبی شد برای احاله مشکلات به آینده و احتراز از پاسخگویی در برابر فقدان برنامه و اجرا در حوزه‌های ذی‌ربط. بنابراین اگرچه به‌درستی تعاملات اقتصادی بین‌المللی به عنوان «شرط لازم» و نه کافی برای تسهیل اصلاح وضع موجود، تشخیص داده شده بود اما دولت به هر تقدیر از جداسازی روشن برنامه اصلاحات داخلی از برنامه توافق هسته‌ای بازماند و تقریباً سیاست‌های اقتصادی اتخاذ‌شده همگی جنبه کوتاه‌مدت، مسکن و مقطعی به خود گرفتند و عملاً چشم‌انداز بلندمدتی ترسیم نشد. به طور بدیهی عدم امکان پیش‌بینی درآمدهای نفتی و حجم تجارت خارجی تا پیش از توافقات هسته‌ای هرگونه برنامه‌ریزی عملیاتی دولت را با ابهام فراوان روبه‌رو می‌کرد اما نپرداختن دولت به بخش مهمی از اصلاحات در دسترس که مستلزم صرف منابع هم نبود کماکان قابل توجیه نبود. لذا نهایتاً به‌واسطه عدم مشاهده اصلاحات موثر اقتصادی در داخل، به‌تدریج «دوگانه»ای در اذهان عمومی شکل گرفت که گویی تحت آن هرگونه اصلاحات اقتصادی متوقف بر توافق هسته‌ای است. شکل‌گیری این پدیده در اثنای مذاکرات، به طور وسیع در عاملان اقتصادی و خانوارها قابل تشخیص بود و دولت در مدیریت و تعدیل
این‌گونه انتظارات اقدامات موثری انجام نداد و چنین بر‌می‌آمد که دولت اصطلاحاً در حال تمرین قبل از مسابقه است و پس از توافق هسته‌ای از برنامه‌های اقتصادی خود رونمایی خواهد کرد، در حالی که با گذشت زمان مشخص شد تیم دولت برای مسابقه بین‌المللی آمادگی خاصی نداشته است. برای مثال افزایش استخراج و نوسازی صنعت نفت از طریق جذب مشارکت‌های جدید بین‌المللی از جمله این موارد بود که به نظر می‌رسید تمامی مقدمات داخلی آن تبیین نهایی شده و شروع آن وابسته به رفع تحریم‌هاست در حالی که پس از توافق هسته‌ای تشتت آرای داخلی درباره مشارکت خارجی در حوزه نفت نمایان شد و لذا نه‌تنها فرآیند جذب سرمایه آغاز نشد بلکه دستاورد داخلی کشور در افزایش محدود تولید و کسب سهم صادرات نفت نیز از دید عموم به دور ماند. لکن چرا دولت در تدوین یک نقشه راه اقتصادی و همچنین اصلاحات ساختاری دچار دوگانگی شد؟
1- ناسازگاری اصلاحات عمیق اقتصادی با ساختار سیاسی
اصولاً اصلاحات اقتصادی مترادف است با هزینه‌های سیاسی و اجتماعی، زیرا انتظار می‌رود بخشی از گروه‌های ذی‌نفوذ جامعه تحت سیاست‌های اصلاحی منتفع و بخش دیگری متحمل هزینه شوند، به‌ویژه آنکه هزینه ناشی از اصلاحات ساختاری و نارضایتی‌ها معمولاً به سرعت پدیدار می‌شود در حالی که منافع ناشی از اصلاحات به تدریج و در میان‌مدت هویدا می‌شود. لذا در یک ساز و کار متکی به رای، سیاستگذار در اقدام به اصلاحات به میزان ریزش یا جذب آرا در انتخابات آتی توجه خواهد داشت. برخی مطالعات نشان می‌دهد متولی طراحی و اجرای اصلاحات ساختاری اقتصاد باید از فشار لابی‌ها مصون باشد. در این‌گونه موارد میزان استقلال بانک مرکزی یا میزان قدرت دستگاه‌های تنظیم بودجه یا شکل حقوقی حاکم بر نهاد دولت از جنبه پارلمانی یا ریاستی کاملاً بر برش سیاست‌های اصلاحات اقتصادی تاثیر داشته است. برای مثال تصحیح یارانه‌های انرژی یا ایجاد ساختاری برای محدود کردن پرداخت یارانه‌های نقدی به خانوارهای کم‌درآمد از جمله سیاست‌های اصلاحی بسیار اساسی محسوب می‌شدند که اجرای مبتنی بر سعی و خطا و توام با تردید آن توسط دولت یازدهم را فقط می‌توان تحت ملاحظات حفظ محبوبیت سیاسی توجیه
کرد. به همین شکل باید به اجرای طرح سلامت (که سطح پوشش آن بسیار فراگیرتر از خانوارهای مستحق دریافت کمک است و هزینه‌های مالی گزافی را بر بودجه دولت تحمیل کرده است) یا وام خرید خودرو اشاره کرد. لذا ذاتاً اتخاذ سیاست‌های اصلاحی عمیق توسط یک دولت متکی به آرای عمومی معمولاً خوش‌بینانه است و می‌تواند همواره به زمانی در آینده موکول شود به‌ویژه آنکه در کشور درآمد نفت همواره طلیعه‌ای برای عبور سلامت از بحران را فراهم کرده است. هم‌اکنون ملاحظه می‌شود تا چه میزان سیاست‌های اصلاحی عمیق مانند آنچه در یونان در پیش گرفته شده موجب تبعات سیاسی برای حزب حاکم شده و اصطلاحاً دولت در یک مخمصه گرفتار شده است.
2- کیفیت سیاستگذاری دولت
شاید بدون محافظه‌کاری بتوان بیان کرد که فقدان مدیریت روزآمد در سطوح عالی و میانی و همچنین اتکا به همان روش‌های تجربه‌شده و سلایق مدیریتی قبلی از جمله عوامل مهم بی‌برنامه بودن امروز باشد. بدنه دستگاه‌های اجرایی از راس سیاستگذاری فاصله زیادی گرفته و کیفیت اجرایی، مدیریتی و کارشناسی نهاد دولت دچار تضعیف مستمر شده است. به طور مصداقی نیز ملاحظه می‌شود که عملاً ستاد اقتصادی دولت توانست تنها در سطح اقتصاد کلان مزیت‌های تخصصی خود را به طور نسبی بروز دهد و تا حدود زیادی با رویکرد سلبی از اجرای طرح‌های متضاد جلوگیری کند و به تعبیر بهتر باعث شود تا دولت از مبادرت به اقدامات مخل اقتصاد کلان خودداری کند. در عین حال به‌واسطه ترتیبات قانونی، بعضاً کانون تصمیم‌گیری‌های اقتصادی یا از دامنه اختیارات دولت خارج شده است یا در بین دستگاه‌های عریض و طویل دولت تقسیم شده است یا به دلیل تفاوت دیدگاه‌ها در بین تیم اقتصادی بدون متولی مانده است. به تعبیر یکی از اندیشمندان اقتصادی کشور اگر دوران تحریم‌ها به مثابه یک تونل طولانی در نظر گرفته می‌شد آنگاه مشخص نبود در پایان این دوره تا چه حد از توان مالی و اعتبار سیاسی هر دولتی که از
انتهای تونل تحریم‌ها خارج می‌شد، کاسته شده باشد. دولتی که به شدت با کمبود منابع مالی روبه‌رو است قطعاً قدرت مداخله (مداخلات بازارمحور) کمتری خواهد داشت و از هرگونه اصطکاک و تضاد منافع با سایرین احتراز خواهد کرد. ملاحظه می‌شود در حوزه‌های بخشی، وزارتخانه‌های زیرساختی و صنایع و تجارت و نفت و... عملاً اقدامات و اصلاحات بزرگ نتوانست به وقوع بپیوندد یا با کندی در حال پیشرفت است. هم‌اکنون نیز بعد از توافق هسته‌ای ملاحظه می‌شود که دولت در مذاکرات اقتصادی چندان تجهیز نیست، برنامه‌های کلان قابل اتکا و رویکردهای استراتژیک کشور ظرف دهه آتی معین نشده‌اند. طرح‌ها و پروژه‌های به صرفه اقتصادی به‌دقت اولویت‌بندی و معرفی نشده‌اند و هنوز بهبود و ارتقای قوانین و مقررات جذب سرمایه و فناوری و همکاری بین‌المللی، ایجاد سازگاری در سایر قوانین و مقررات مالیاتی، گمرکی و بانکی با مبانی جذب سرمایه و همکاری اقتصادی بین‌المللی به صورت کامل عملی نشده است.
جمع‌بندی
مرور تجارب موفق در برخی کشورهای در حال توسعه به‌ویژه در چند دهه اخیر نشانگر دو پدیده مشترک است. اول آنکه بروز بحران‌های بزرگ اقتصادی، زمینه‌ساز حصول به اجماع داخلی در آغاز اصلاحات اقتصادی بوده است و دوم آنکه سیاستگذاران و مجریان اصلاحات دارای عزم و اراده خاصی در این کشورها بوده‌اند که تعادل اقتصادی گذشته را به چالش کشیدند -لزوماً نه از طریق ایجاد وفاق- بلکه از طریق تسریع در اجرای اصلاحات اقتصادی. شروع روند اصلاحات در چین، ترکیه، هند و ویتنام و... از جمله موارد اخیر محسوب می‌شوند که در تمامی آنها وضعیت نابسامان اقتصادی از آستانه قابل تحمل عبور کرد و نهایتاً منافع ناشی از حفظ وضع موجود برای گروه‌های ذی‌نفوذ به شدت کاهش پیدا کرده و هزینه تحمیلی اصلاحات به صرفه شده بود، ضمن آنکه دست بر قضا سیاستگذاران نیز از قدرت و نفوذ ویژه‌ای در مقطع زمانی بحران برخوردار بوده‌اند. این شاید همان بزنگاهی باشد که در تاریخ کشورها به صورت یک فرصت یا شانس ظاهر می‌شود و انرژی بحران از طریق یک سیاستگذار قابل به سمت اصلاحات ساختاری اقتصادی تخلیه می‌شود. مشابه این وضعیت در تاریخ اقتصادی قبل از انقلاب صرفاً در مقطع فروپاشی قاجار و ظهور
پهلوی اول قابل رصد است که به‌رغم فقدان امکانات و ظرفیت‌های امروزی تغییرات ساختاری اقتصادی عمیقی اعمال و هزینه‌های آن نیز با شدت عمل تامین شد. در تاریخ پس از انقلاب نیز به نظر می‌رسد وضعیت قبل از توافقات هسته‌ای و شروع به کار دولت یازدهم تا حدود زیادی به این شرایط نزدیک و ظرفیت اعمال اصلاحات اقتصادی بزرگ فراهم شده بود. در واقع آغاز تدریجی بحران اقتصادی در انتهای دولت دهم و میراث آن در دوره جدید، دولت یازدهم را به سمت یکسری اقدامات اصلاحی سوق داده بود و شاید اگر تهدید قطع کامل صادرات نفت (فاز نهایی تحریم) یکباره در مقابل دولت یازدهم قرار نمی‌گرفت، ادامه محدودیت نسبی ارتباطات بین‌المللی (با وجود تمام آثار سوء خود) سبب می‌شد تا دولت سرانجام ناگزیر از اصلاحات وسیع و عمیق اقتصادی در داخل باشد. کمااینکه لایحه خروج از رکود که در اوایل کار دولت تهیه و اعلام شد دامنه وسیعی از موضوعات اساسی را دربر می‌گرفت ولی به‌تدریج در مرحله اجرا و تبیین جزییات اجرایی مشمول مرور زمان شد. اگرچه تفسیر فوق نباید از اهمیت فوق‌العاده «برونگرایی اقتصادی» بکاهد. تعامل بین‌المللی اقتصادی و بهره‌مندی از مزیت‌های اقتصاد جهانی مانند تجهیز
سرمایه و فناوری و سهم صادرات از بازارهای بین‌المللی خود یک ابزار بسیار اساسی در نزد دولت‌ها به شمار می‌رود که در دوره انتقالی اصلاحات ساختاری می‌توان عوامل و آحاد اقتصادی زیان‌دیده از اصلاحات را تحت پتانسیل‌های «برونگرایی» مجدد به چرخه تولید اقتصادی بازگرداند. لکن اگر اصلاحات اقتصادی قبل از توافق هسته‌ای و تحت شرایط بحران به صورت «درون‌زا» آغاز شده بود شاید استمرار و عمق بیشتری پیدا می‌کرد و در سایه ریسک‌گریزی دولت‌ها و درآمد نفتی و احیاناً (در سناریوی بدبینانه) تامین مالی استقراضی گسترده از منابع خارجی به آینده موکول نمی‌شد.
دیدگاه تان را بنویسید