احیای نظارت

سرانجام بانک مرکزی وعده تحول در ساختار نظارت بر بانک‌ها را محقق کرد و از مدل نوین نظارت بانک مرکزی بر بانک‌ها رونمایی کرد. سیستم جدیدی که گفته می‌شود نظام بانکی را متحول می‌کند و به ثبات و ارتقای سلامت در شبکه بانکی منجر خواهد شد. به این بهانه با علی دیواندری رئیس پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی یکی از اعضای کمیته راهبری پروژه بازطراحی نظام نظارتی بانک مرکزی بر بانک‌ها پیرامون ابعاد این پروژه و مشخصات و ویژگی‌های آن به گفت‌وگو پرداختیم. در ادامه مشروح این گفت‌وگو را می‌خوانید.

‌ اهمیت نظارت بانک مرکزی چگونه تبیین می‌شود و در سال‌های گذشته در این زمینه چه کاستی‌هایی وجود داشته است که نیاز به طراحی مدل نوین نظارت بانک مرکزی احساس شده است؟

کسب‌وکار بانکداری از حساس‌ترین حوزه‌های فعالیت در بازارهای مالی است، اگر بدون هیچ‌گونه نظارتی به حال خود رها شود، به بی‌ثباتی گرایش می‌یابد. کارکرد نظارت مالی در کنار اهدافی مانند حمایت از سپرده‌گذاران و سهامداران -که برای تسهیل فرآیند تجهیز منابع مالی و هدایت آنها به سمت مصارف مولد ضرورت دارد- در پی فراهم آوردن زمینه ثبات بنگاه‌های اقتصادی و در یک نگاه کلان‌تر، ثبات کلی نظام مالی است. اهمیت نظارت اصولی و هدفمند بر کسی پوشیده نیست. گستره زیادی از کشورهای دنیا چه توسعه‌یافته و چه کمتر توسعه‌یافته چندین سال است که به سمت الگوهای پیشرفته‌تری از نظارت رفته‌اند. انتخاب ساختار نهادی تنظیم و نظارت مالی در بین کشورها متفاوت و در طول زمان متغیر است. ساختارهای متفاوت بازتاب‌دهنده نگرش‌های مختلف درباره بهترین شیوه نظارت و راهبرد دستیابی به هدف‌های نهفته در پس آن است. طی سه دهه اخیر، این ساختارها در تعداد زیادی از کشورها دستخوش تغییراتی اساسی شده و به تغییراتی گاه بنیادی در ساختار و کارکردهای تنظیمی و نظارتی در نظام مالی آنها انجامیده است. بسیاری از کشورها از یک ناظر واحد برای پایش سیستم مالی خود بهره می‌برند. این در حالی است که در برخی از کشورها، خصوصاً کشورهای حوزه اروپا الگوی چندناظری برای پایش بازارهای مالی مورد استفاده است. در ایران نیز امر نظارت بازارهای مالی از سوی نهادهای ناظر مختلفی صورت می‌پذیرد. در بین آنها، بانک مرکزی نهادی است که به‌موجب قانون، موظف به نظارت بر بازار پول است. در سال‌های گذشته به دلیل کاستی‌های موجود در نظام نظارتی بانک مرکزی بر بانک‌ها، شاهد اتفاقاتی از قبیل رشد قارچ‌گونه موسسات غیرمجاز، بنگاه‌داری‌های غیرمتعارف، انحراف قابل‌ملاحظه از عملیات اصلی کسب‌وکار بانکداری، افشای ناقص اطلاعات مالی، صورت‌های مالی غیرقابل اتکا، توزیع سودهای نه‌چندان مستحکم و جا خوش کردن دارایی‌های سوخت‌شده در ترازنامه بانک‌ها بوده‌ایم. البته در سال‌های گذشته تحریم‌ها نیز بر شیب فاصله صنعت بانکداری ایران از بانکداری روز دنیا افزوده بود. در همین حال، اقتصاد کشور در فضای پسابرجام برای تسریع در اثربخشی نتایج توافق هسته‌ای نیاز مبرمی به کمک بانک‌ها داشت. در این زمان تفاوت‌ها بیشتر خود را نشان داد و کاستی‌ها بیشتر رخ نمود. لذا مجموعه عوامل فوق نشان داد که نظام بانکی دچار یک عارضه جدی است که ناظر نظام بانکی، چاره‌ای جز به‌روزرسانی سیستم‌های نظارتی و اعمال اختیارات خود برای بهبود وضعیت بانک‌ها ندارد. در نظام نظارتی سنتی، همه بانک‌ها با یک خط‌کش سنجیده می‌شدند و اعمال مقررات بر بانک‌های خوب و بد تفاوت چندانی نداشت. حتی در مواردی بانک‌های خوب، ناچار به جبران ناکارآمدی و ضعف‌های بانک‌های ضعیف می‌شدند. ادامه مسیر نظارتی سنتی دیگر به صلاح اقتصاد کشور نبود. چرا که در صورت بروز نارسایی‌های جدی‌تر نظام بانکی، تبعات بسیار نامطلوبی بر پیکره نظام مالی کشور وارد می‌آمد.

‌ مطالعات زمینه‌ای برای تحول در نظام نظارت بانکی از سوی بانک مرکزی در قالب پروژه بازطراحی نظام نظارتی بانک مرکزی بر بانک‌ها، بیشتر معطوف به چه حوزه‌هایی بوده است و نگاه بانک مرکزی، دستیابی به چه دورنماهایی در امر نظارت بر بانک‌ها بوده است؟

ایده پروژه بازطراحی نظام نظارتی بانک مرکزی بر بانک‌ها، از اوایل ورود آقای دکتر سیف، رئیس‌کل بانک مرکزی در دولت یازدهم شکل گرفت. شخص ایشان مرتباً پیگیر جلسات اولیه برای شکل‌گیری این پروژه بوده و پس از آن نیز مستمراً جلسات منظمی را با تیم اجرایی و مدیریت پروژه داشتند. ایشان مسائل را از نزدیک دنبال می‌کرد و در موارد زیادی کمک‌ها و نظرهای کارشناسی بسیار موثری می‌دادند. پس از چندماه بررسی زمینه‌ای از نظر نحوه انجام کار و حتی بررسی مشاوره‌های بین‌المللی با توجه به جمیع جهات و ملاحظات، این پروژه با همکاری دانشگاه شهید بهشتی و مدیریت جناب آقای دکتر بدری که از استادان مبرز و صاحب ایده رشته حسابداری هستند از 5 /2 سال گذشته به‌صورت جدی شروع به کار کرد. همزمان کمیته راهبری پروژه نیز با حضور قائم‌مقام بانک مرکزی، معاون نظارتی و البته شخص رئیس‌کل در مجموعه بانک مرکزی ایجاد شد که پس از ورود اینجانب به پژوهشکده من هم به‌عنوان مسوول پژوهشکده پولی و بانکی به این کمیته اضافه شدم. خوشبختانه اتفاق‌نظر اعضا در شناسایی ریشه مشکلات اساسی نظام بانکی و تلاش برای یافتن راهکارهای کارآمد و عملی برای آنها و تلاش بی‌وقفه همکاران دانشگاهی و حرفه‌ای این پروژه در قالب هفت کمیته حسابداری، حسابرسی، مالی، بانکداری، اقتصاد، فقهی‌- حقوقی و آمار، مسیری را که قاعدتاً باید حدود چهار سال طول می‌کشید، در مدت 5 /2 سال به سرانجام رسانید. در بدو امر نگرانی از شناسایی و توزیع سودهای موهوم در بانک‌ها به‌طور جد از سوی مدیریت پروژه مطرح شد و مجموعه نظارتی بانک مرکزی به این نتیجه رسید تا در مجامع سال 1394 از توزیع سودهای غیراصولی و مغایر با استانداردهای نظارتی جلوگیری به عمل آورد. اگر به خاطر داشته باشید در سال گذشته در مجامع بانکی توزیع سودها تعدیل شد. دلیل این اتفاق هم در راستای جلوگیری از تهی‌شدن بانک از نقدینگی بر مبنای سودی بود که اعتقاد کارشناسان نظارتی این بود که اساساً تولید نشده است. همچنین به دنبال مطالعات کارشناسی صورت گرفته در پروژه بازطراحی نظام نظارتی بانک مرکزی بر بانک‌ها و استفاده از اختیارات مغفول‌مانده در قانون پولی و بانکی و قانون برنامه پنجم توسعه، نمونه جدید صورت‌های مالی بانک‌ها با سه ویژگی تطابق با قانون بانکداری ایران (16 تغییر)، ارتقای سطح افشا و شفافیت (100 تغییر) و همگرایی با استانداردهای بین‌المللی گزارشگری مالی (53 تغییر) تدوین و برای اجرا در بهمن 1394 به شبکه بانکی کشور ابلاغ شد که نقطه عطفی در تحولات گزارشگری مالی نظام بانکی ایران محسوب می‌شود. پروژه بازطراحی نظام نظارتی همچنین با هدف افزایش کارایی و اثربخشی در مجموعه نظام بانکی، در ادامه مسیر اجرایی خود، توانست اساسی‌ترین مشکلات نظام بانکی ما را شناسایی کند؛ دستاوردی که توسط کارشناسان خارجی به‌سختی امکان‌پذیر می‌شد. زیرا مدل بانکداری در ایران با کشورهای دنیا و کشورهای اسلامی تفاوت‌های ماهوی دارد و شناخت مشکلات و درمان آنها کاری نبود که بتوان آن را با نسخه‌های کارشناسان خارجی پیچید. هرچند از تجربیات این کارشناسان در مراحل مختلف بهره گرفته شده است. بانک مرکزی نیز دورنمای نظام نظارتی خود را در اهداف همین پروژه ملی دیده است.

‌ مدل نوین نظارت بانک مرکزی بر بانک‌ها که هفته گذشته در شورای پول و اعتبار رونمایی شد، چه مشخصاتی دارد و کارایی و اثربخشی نظارت بانک مرکزی چگونه از طریق مدل مذکور امکان‌پذیر می‌شود؟

ایده اولیه مدل نوین نظارتی از مدل 2015 بانک مرکزی اتحادیه اروپا (ECB) برای نظارت بر سیستم بانکی با رویکرد مدل کسب‌وکار برگرفته شده است که به‌طور کامل برای ایران بومی‌سازی شده است. از جمله ورودی‌های مدل یادشده، رهنمودهای کمیته نظارت بانکی بال، ساختارها و فعالیت‌های نظارت بانکی حدود 50 کشور، قوانین بانکداری در 12 کشور، گزارشگری مالی بانک‌ها در 23 کشور، قوانین ناظر بر نظام بانکی کشور، ساختار اطلاعاتی و مشخصات نظام بانکی کشور، نظام نظارت فعلی بانک مرکزی و قوانین و مقررات حاکم بر صنعت بانکداری ایران بوده است که با استفاده از داده‌های صورت‌های مالی و داده‌هایی غیر از آن و نظرسنجی از خبرگان به طراحی مدل کمک شایانی کرده است. اجرای مدل نوین نظارتی البته با پشتوانه‌های قانونی پیش‌بینی‌شده که نیاز به همراهی مجلس محترم را دارد، در نیل به اهداف نظارتی بانک مرکزی کمک شایانی خواهد کرد.

‌ ویژگی‌های اساسی این مدل نوین نظارت چیست؟

این مدل که در هشت حوزه و 43 معیار و 187 سنجه طراحی شده است، هفت ویژگی اساسی را دنبال کرده است. نخست اینکه مدل «طراحی بومی» دارد. یعنی مدل متناسب با فضای کسب و کار بانکداری ایران طراحی شده است. ویژگی دوم «تطبیق‌پذیری» است. بدین معنی که مدل در سطح حوزه‌ها، معیارها، سنجه‌ها و استراتژی نظارتی، در طول زمان، متناسب با نیازهای جدید تطبیق‌پذیر است. ویژگی سوم، «انعطاف‌پذیری» است. به بیان روان‌تر، مدل متناسب با هر سطح از اطلاعات در دسترس قابل اجراست و همچنین قابلیت اعمال تغییرات و ظرفیت پذیرش قضاوت نظار را دارد. چهارمین ویژگی، «کاهش‌دهندگی ریسک سیستمی» است که مسوولیت بانک مرکزی در جهت ثبات مالی و کاهش این ریسک را تحقق می‌بخشد. ویژگی پنجم، «گروه‌محوری» است. یعنی دامنه نظارت در این مدل از سطح بانک به سطح گروه بانک گسترش یافته است. ویژگی ششم مدل، «قانون‌محوری» است. یعنی نظارت شرعی به عنوان یک اصل، وفق قانون در مبانی و اجرای عملیات نظارت لحاظ شده است. و نهایتاً ویژگی آخر «هشداردهندگی» است که سنجه‌های حیاتی حیطه‌های بحرانی بانک را به سرعت شناسایی می‌کند و موجب عملکرد ویژه ناظر می‌شود.

‌ مدل نوین نظارت بانک مرکزی بر بانک‌ها نسبت به شیوه سنتی نظارت بانک مرکزی، چه مزایایی دارد و چه حوزه‌ها و معیارهایی را زیر ذره‌بین قرار داده است؟

مدل نوین نظارتی طراحی‌شده در پروژه بازطراحی نظام نظارتی بانک مرکزی بر بانک‌ها دربردارنده هشت حوزه است. حوزه اول مربوط به «کسب‌وکار اصلی» است. اهمیت این حوزه در آن است که وظیفه اصلی بانک‌ها واسطه‌گری مالی است و درآمد اصلی کسب‌وکار نیز حاصل از این عملیات است. این فعالیت شاهرگ حیاتی کسب‌وکار بانک است و عمده‌ترین اقلام دارایی و بدهی بانک نیز در این حوزه قرار دارند. حوزه دوم «بنگاه‌داری» است که اهمیت آن بدین‌گونه تبیین می‌شود که بانک‌ها باید به وظیفه اصلی خود یعنی واسطه‌گری مالی بپردازند، فعالیت‌های اقتصادی خارج از حوزه زنجیره ارزش بانک مجاز نیست. «توان ایفای تعهدات» حوزه سوم در مدل نوین نظارتی است که به آن پرداخته شده است. این حوزه از آن جهت مهم است که بانک‌ها با انجام ‌وظیفه واسطه‌گری مالی و ایفای نقش اساسی در نظام پرداخت کشور و تامین مالی یک رکن اساسی در پیشبرد امور جاری اقتصادی و مالی کشور محسوب می‌شوند. این نقش وابستگی کامل به توان بانک در ایفای به موقع تعهدات و جلب اعتماد عمومی ذی‌نفعان دارد. حوزه چهارم «کیفیت دارایی‌ها» است و از آنجایی مهم است که نقش کیفیت و ترکیب دارایی‌های بانک از ابعاد مختلفی در تداوم فعالیت، ایفای نقش ذاتی به‌عنوان واسطه‌گری وجوه، توان ایفای تعهدات و انطباق با موازین بانکداری اسلامی پررنگ است. حوزه پنجم «کیفیت سود» است و در توضیح آن باید گفت کیفیت سود ضامن بقای بانک در صنعت است. سود بی‌کیفیت، دارایی بی‌کیفیت می‌سازد و در یک دور باطل، دارایی غیرواقعی تولید می‌شود. حوزه ششم «سودآوری» است که از این جهت که بانک‌ها باید در جهت انجام فعالیت اصلی کسب‌وکار خود به‌گونه‌ای رفتار کنند که دارای افق مساعدی از سودآوری و فعالیت بوده یا حداقل به میزان کافی جهت تضمین تداوم فعالیت خود سودآور باشند، مهم جلوه می‌نماید. حوزه هفتم در مدل نوین نظارتی مربوط به «حاکمیت شرکتی» است که سلامت و ثبات سیستم مالی بانک‌ها از طریق راهبری صحیح و منطبق با اصول بانکداری امکان‌پذیر است. حوزه آخر نیز «شفافیت اطلاعاتی» است. این حوزه از آن جهت مهم است که شفافیت به معنی افشای درست، کامل، به‌موقع و مرتبط تمامی اطلاعات موردنیاز نظارتی و عملکردی است. شفافیت مهم‌ترین ویژگی اطلاعات در بانک‌هاست و موجب شکل‌گیری نظام خودکنترلی می‌شود. بانک غیر شفاف منافع تمامی ذی‌نفعان، ثبات و سلامت مالی و امنیت کشور را به مخاطره می‌افکند. با بازتر شدن این هشت حوزه، مدل وارد 43 معیار و با نگاهی ریزبینانه‌تر وارد 187 سنجه می‌شود که فعالیت بانک‌ها را رصد می‌کند. این سنجه‌ها نیز شامل 34 سنجه حیاتی، 47 سنجه شرعی، 48 سنجه گروه بانکی و 87 سنجه بنیادی می‌شوند که البته برخی از سنجه‌ها دو یا سه ویژگی را به‌صورت همزمان دارند. نهایتاً مطابق روش‌های مشخصی، نمره بانک‌ها تعیین شده و بانک‌ها در یکی از چهار گروه «فاقد ریسک مشهود»، «ریسک کم»، «ریسک متوسط» و «ریسک زیاد» قرار می‌گیرند و به ترتیب مشمول چهار استراتژی نظارتی «پایه»، «مراقبت»، «اصلاح تکلیفی» و «تجدید ساختار» در چهار چارک، از سوی نهاد ناظر خواهند شد. این طبقه‌بندی مبنای فرآیند نظارت هوشمندانه بر بانک‌هاست که انتظار می‌رود کارایی و اثربخشی نظارت را به میزان قابل‌توجهی ارتقا دهد. بر اساس طبقه‌بندی انجام‌شده فعالیت‌های نظارت بر بانک‌ها در سطح نقاط آسیب‌پذیر و حائز اهمیت بانک ساختار می‌یابند.

‌ آیا نتایج این نمره‌دهی بانک‌ها قابل افشاست؟

در این مدل پیش‌بینی شده است که نهاد ناظر، سالانه گزارش فعالیت خود را منتشر کند. در این گزارش، نتایجی از عملکرد این نهاد در نظارت بر بانک‌ها منتشر خواهد شد و سطوح برخوردهای نظارتی با بانک‌های مختلف، بیان خواهد شد. احتمالاً نمره بانک‌ها در مراحل اولیه کار اعلام نمی‌شود و این اقدام در زمانی صورت می‌گیرد که نگرانی‌ها تا حدود زیادی برطرف شده باشد. تا آن زمان نتایج تنها در اختیار نهاد ناظر خواهد بود و نقاط ضعف بانک‌ها (حوزه‌های پرریسک) به روشنی به آنها ابلاغ خواهد شد تا بتوانند از طریق رفع آن، خود را به طبقات پایین‌تر ریسک رسانده و مشمول نظارت‌های کمتر سختگیرانه‌ای از جانب بانک مرکزی قرار بگیرند. سپس نحوه نظارت و استراتژی برخورد نظارتی با بانک تعیین و بر همین اساس اقدامات اصلاحی و انضباطی لازم به بانک ابلاغ می‌شود. با گزارش‌گیری مستمر از بانک‌ها روند اقدامات اصلاحی پایش و بر همین اساس، استراتژی برخورد نظارتی با بانک مورد بازنگری قرار می‌گیرد. در هر حال افشای عمومی نمره ریسک بانک‌ها و زمان آن به صلاحدید بانک مرکزی خواهد بود.

‌ این مدل چقدر منطبق با اصول بازل است و حوزه‌های شرعی چگونه در آن لحاظ شده‌اند؟

در طراحی نظری مدل جدید نظارتی، اصول 29گانه نظارت بانکی بال، مانند اغلب کشورهای جهان پایه و اساس طراحی مدل نظارتی قرار گرفته است و با توجه به حاکمیت چارچوب بانکداری بدون ربا، اصل تطبیق‌یافته «نظارت بر عملیات شرعی» به‌عنوان اصل سی‌ام در طراحی نظری مدل نظارتی بانکداری ایران جهت پوشش مقتضیات شرعی صنعت بانکداری و تطبیق با قانون حاکم به مجموعه اصول بال برای اعمال در ایران افزوده شده است. ابعاد گسترده و حساس نظارت بانکی مستلزم تدقیق در دامنه فعالیت‌ها و همچنین بومی‌سازی کامل ابعاد مدل‌های اقتباسی است. به‌عنوان مثال سنجه‌های دقیقی، عملکرد بانک در حوزه عملیات قرض‌الحسنه را در تطبیق با قانون و مقررات اندازه‌گیری می‌کند.

‌ آیا در این مدل، برخورد با موسسات مالی و اعتباری غیرمجاز هم دیده شده است؟

مدل نظارتی جدید درباره بانک‌های مجاز است و در رویکرد آن بانک غیرمجاز اساساً به رسمیت شناخته نمی‌شود. ولی از توصیه‌های سیاستی پروژه بازطراحی نظام نظارت بانک مرکزی بر بانک‌ها به بانک مرکزی و قوای سه‌گانه این بوده است که باید هرچه سریع‌تر برای این‌گونه موسسات تصمیمی اتخاذ شود.

‌ آیا در این زمینه نیاز به همکاری قوه‌های مقننه و قضائیه هم وجود دارد؟

قوه مقننه با عنایت به مواد قانونی پیشنهادی در لوایح دوگانه که مرتبط با اختیارات حوزه نظارت است می‌تواند در فراهم‌کردن بستر پشتیبانی قانونی از اجرای این مدل کمک بسیار موثری به عمل آورد. همچنین همکاری قوه قضائیه در مواردی که نیاز به اقدامات این قوه دارد -به‌خصوص در زمینه وصول مطالبات بدهکاران بانکی- موثر خواهد بود. به جرات می‌توانم بگویم؛ با عزم و اراده جدی که در معاونت نظارتی بانک مرکزی و همکاران بخش نظارت وجود دارد و با قابلیت‌های اجرایی در این مدل، اجرای آن را یک تحول بزرگ و در واقع پوست‌اندازی سیستم نظارت بر بانک‌ها ارزیابی می‌کنم. اطمینان دارم این روش فعالیت‌های نظارتی بانک مرکزی را به روز، موثر، حرفه‌ای و تکنیکال‌تر از قبل خواهد کرد.