به دولت‌ها اعتمادی نیست

جواد صالحی‌اصفهانی، استاد اقتصاد دانشگاه ویرجینیا‌تک آمریکا، که از آغاز اجرای هدفمندی یارانه‌ها، برخلاف بسیاری از اقتصاددانان از پرداخت یارانه نقدی دفاع کرده، با گذشت بیش از شش سال از آغاز اجرای این قانون همچنان پرداخت یارانه نقدی را یکی از راه‌های عادلانه هزینه کردن درآمد نفت و گاز برای مردم می‌داند. این اقتصاددان با اشاره به اینکه دولت به عنوان متولی درآمد نفت و گاز باید به نحوی این درآمد را برای بهبود زندگی مردم هزینه کند، سه روش را برای این هزینه کردن برمی‌شمرد؛ یکی پرداخت نقدی بخشی از این درآمد به مردم، دیگری منتقل کردن این درآمد به صورت کالا به مردم و سومی هزینه کردن این درآمد در زیرساخت‌هایی که مردم بتوانند بدون هزینه مالیاتی از آنها استفاده کنند. صالحی‌اصفهانی با بیان اینکه «هرکدام از این راه‌های انتقال جنبه‌های مثبت و منفی دارند» توضیح می‌دهد که چرا پرداخت یارانه نقدی می‌تواند برتری‌هایی بر دو روش دیگر داشته باشد.

‌وزیر اقتصاد اخیراً گفته است نمی‌دانم چرا هنوز 42 هزار میلیارد تومان یارانه نقدی می‌دهیم. به نظر شما چرا دولت در حال حاضر نمی‌تواند راه‌حلی برای تغییر این وضعیت پیدا و اجرا کند؟

جواب این سوال که «چرا یارانه ‌می‌دهیم؟» به قراردادی مربوط است که دولت در سال 1389 با مردم بست. اگر دولتی قراردادی با مردم بست که به‌جای یارانه انرژی، به مردم یارانه نقدی بدهد، درست نیست که دولت بعدی این قرارداد را به هم بزند. البته آن قرارداد واقع‌بینانه نبود؛ به مردم به‌جای 25 یا 30 هزار تومان، 45 هزار تومان یارانه دادند و این باعث ایجاد کسری در طرح هدفمندی شد که مشکلات بسیاری در پی داشت، ولی چون 45 هزار تومان سال 1389 بر اثر تورم، الان معادل 15 هزار تومان است، امروز نمی‌توان گفت آن قرارداد خوش‌بینانه بوده است. با توجه به اینکه قیمت‌های انرژی 50‌درصدی هم بعد از افزایش جهشی 1389 باز بالا رفته، الان خیلی منطقی است که مردم بپذیرند قیمت انرژی بالاتر و معقول باشد و دولت همان پول را به‌جای هزینه کردن در طرح‌ها، نقدی بپردازد. اگر از مقوله این قرارداد بگذریم، منطق وسیع‌تری برای پرداخت یارانه وجود دارد. به هر حال دولت به عنوان متولی درآمد نفت و گاز باید به نحوی این درآمد را در جهت بهبود زندگی مردم هزینه کند. حال ممکن است بخشی از آن را به صورت نقدی بدهد؛ در حال حاضر حدود ۱۰ تا ۱۵ درصد درآمد نفت و گاز از این طریق هزینه می‌شود (اعم از صادرات و ارزش مصرف داخلی) یا ممکن است آن را به‌صورت کالا به افراد جامعه منتقل کند، مثلاً از طریق یارانه بنزین که شاید امروز حدود پنج تا ۱۰ درصد از درآمد نفت و گاز به این شکل هزینه شود. یا می‌تواند آن را در زیرساختارها سرمایه‌گذاری کند که مردم بدون هزینه مالیاتی از آنها استفاده کنند، که این هم نوعی انتقال درآمد نفت و گاز به مردم است. هرکدام از این راه‌های انتقال جنبه‌های مثبت و منفی دارند که با در نظر گرفتن آنها می‌توان سیاست‌های کل در استفاده از درآمد ملی را ارزیابی کرد. از این دید، یارانه نقدی حتماً از انرژی ارزان که در سال ۱۳۸۹ یارانه نقدی جانشین آن شد پیشی می‌گیرد، به‌خصوص با توجه به محیط زیست شکننده ایران. انرژی ارزان را می‌توان به‌مثابه نوعی یارانه نقدی دید که شرط دریافت آن هزینه شدن در مصرف انرژی باشد. ممکن است گفته شود سرمایه‌گذاری زیرساختی به هردو این طرق ارجح است، اما شواهد کافی برای این ادعا وجود ندارد. از دید من دو موضوع در اینجا مطرح است. یکی اینکه ما نمی‌دانیم از نظر توزیعی سرمایه‌گذاری دولت عادلانه است و دیگر اینکه اقدام کدام یک از دو هزینه‌کننده؛ دولت یا خانوار، در استفاده از ثروت ملی موثرتر است. دو راهکاری که دولت‌ها در ایران قبل از هدفمندی اتخاذ می‌کردند، این بوده که انرژی ارزان به مردم بدهند و پول‌های نفت را هم در بودجه ببرند و از طریق سازمان برنامه هزینه کنند. این راه‌ها در بهبود سطح زندگی افراد موثر بوده‌اند، اما هیچ کدام به‌طور مساوی به مردم فایده نمی‌رسانند. مثلاً کسانی که خانه‌های بزرگ‌تر و ماشین دارند، از انرژی بیشتری استفاده می‌کنند و مردم به‌طور یکسان از سوخت ارزان یا اتوبان‌های ساخته‌شده بهره نمی‌برند.

‌به همین دلیل شما یارانه نقدی را نسبت به یارانه انرژی تا حدودی عادلانه‌تر می‌دانید.

دقیقاً. درباره راه‌حل دیگری که دولت پول نفت را بگیرد و خودش هزینه کند یا به مردم حقوق بدهد یا سرمایه‌گذاری کند هم ما نمی‌دانیم این پول‌ها تا چه حد با عدالت هزینه شده است؛ یعنی جاده‌هایی که کشیده شده چقدرش به مردم متمول شمال شهر تهران کمک کرده و چه مقدارش جاده‌های روستایی بوده که به افراد کم‌بضاعت‌تر یاری داده است. مشکل دیگر اینجاست که مردم چنین اعتمادی به دولت ندارند که بگویند همه پول‌های نفت را بگیرید و هزینه کنید و هرچه شما تصمیم بگیرید، ما قبول داریم. البته نه‌فقط در ایران، بلکه در هیچ جای دنیا چنین اعتمادی به دولت نیست که بتواند پولی را که در دست دارد، به‌طور عادلانه و موثر برای افراد جامعه هزینه کند. مقداری فساد اداری و مقداری عدم کارایی در بخش دولتی هست. بنابراین نمی‌توان یارانه نقدی را به‌راحتی از گزینه‌هایی که دولت دارد حذف کرد. فکر نمی‌کنم پرداخت حدود 10 تا 15 درصد از ثروت ملی به‌صورت یارانه به مردم فشار بیش از حدی به دولت وارد کند. مساله‌ این است که در حال حاضر بهای انرژی در ایران نسبت به کشورهای منطقه و جهان پایین است. بنابراین دولت هنوز دارد به مصرف انرژی یارانه می‌دهد. به‌طور کلی می‌توان گفت تخصیص درآمد از ثروت ملی هنوز ناعادلانه و ناکارآمد است چون افرادی هستند که از یارانه انرژی، سرمایه‌گذاری یا حقوق‌های دولتی بهره‌ای نمی‌برند و این افراد هم به عنوان شهروند ایرانی حق دارند به نحوی از این ثروت ملی برخوردار شوند. بحث یارانه نقدی اگر این‌طور مطرح شود خیلی بهتر از این است تا اینکه به صورت سیاسی درآید و بگویند دولت قبل پوپولیست بود، اشتباهات بزرگی کرد و بنابراین همه طرح‌هایی که شروع کرده محکوم هستند.

‌نظر شما درباره نحوه پرداخت یارانه به بخش تولید چیست؟

به نظر من درست نیست که دولت درآمد حاصل از هدفمندی را بدون شرط و آن‌طور که به خانواده‌ها می‌دهد به بنگاه‌ها بدهد. در مورد بازگرداندن بخشی از درآمد هدفمندی تفاوت‌های منطقی و بنیادی بین خانواده و بنگاه هست. یکی اینکه خانواده‌ها یعنی شهروندان مالکان اصلی ثروت نفت و گاز هستند نه بنگاه‌ها. دوم اینکه بنگاهی که قیمت انرژی‌اش بالا رفته می‌تواند قیمت کالایش را بالا ببرد و چون قیمت انرژی برای همه بالا رفته، در تعادل بعدی در بازار قیمت‌ها خودبه‌خود بالا می‌روند و درنهایت تولیدکننده‌ها چندان متضرر نمی‌شوند. چنین امکانی برای خانواده‌ها نیست. به نظر من اگر قیمت انرژی را به سطح قیمت‌های بین‌المللی برسانیم، باید به خانوارها کمک شود و اگر شناسایی دقیق از خانوارها نداریم،‌ باید به همه یکسان یارانه پرداخت شود. اگر مشکلات قانون قبلی در ایران حل نشود، ما همین‌طور دور باطل می‌زنیم که چرا قانون اجرا نشده است. قانون وقتی گفته بود باید به بنگاه‌ها پول بدهند مشکل داشت. البته باید به عوامل تولید که مصرف انرژی را پایین می‌آورند، مثلاً بنگاهی که شیشه دوجداره تولید می‌کند یا تکنولوژی جدید که در مصرف انرژی صرفه‌جویی کند کمک کرد. اگر کارگاهی قدرت تغییر شیوه تولید را نداشت و ممکن بود تولید و اشتغالش تحت فشار قرار بگیرد، باید کمک کرد این کارگاه بتواند خودش را با قیمت‌های جدید انرژی انطباق دهد. من نمی‌دانم قانون هدفمندی دقیقاً به چه شکلی نوشته شده است، ولی فکر می‌کنم این بحث بهتر است جلو برود و اگر مشکلی در قانون هست، اصلاح شود. چون طرح آقای احمدی‌نژاد مشکلاتی داشت و خصوصاً چون کسری داشت، باعث شد نگاه به این موضوع از ابتدا منفی شود.

‌مهم‌ترین کامیابی‌ها و ناکامی‌های هدفمندی و پرداخت یارانه نقدی به مردم را کدام موارد می‌دانید؟

بهترین اثرش این بود که اقشار آسیب‌پذیر شرایط سخت اقتصادی را زمانی که تحریم‌ها افزایش و بعد قیمت نفت کاهش یافته بود، آسان‌تر تحمل کنند. این خانوارها را ما درست نمی‌شناسیم ولی خانوارهایی هستند که در فشار اقتصادی، سیستم حمایتی قبلی شامل کمیته امداد و سازمان بهزیستی نمی‌توانست به آنها پول اضافه‌ای بپردازد. تاثیر مثبت دیگر این بود که این ایده را بدعت‌گذاری کرد که ما راه‌حل‌های دیگری برای پرداخت به مردم داریم و می‌شود به‌جای یارانه دادن به مصرف انرژی، به مردم یارانه نقدی داد. این موضوع نکته خیلی مهمی بود که وارد گفتمان سیاسی-‌اقتصادی ایران شد و باید در آینده ادامه داشته باشد. مشکلات این طرح هم زیاد هستند، ولی ما مشکلاتش را به‌درستی نمی‌شناسیم چون بعد از اینکه این طرح آمد، شوک‌های دیگری مانند تحریم هم به اقتصاد ایران وارد شد. در نتیجه ما نتوانستیم درست تفکیک کنیم که چقدر از این مشکلات تورمی و بودجه‌ای دولت به فشارهای تحریمی، چقدر به کاهش واردات، چقدر به افزایش بهای انرژی و چقدر به کسری هدفمندی مربوط می‌شد. ما این را درست نمی‌دانیم ولی بی‌شک این کسری ضربه زیادی به اقتصاد ایران وارد کرد، دست دولت را بست و باعث شد به اندازه کافی برای رشد اقتصادی هزینه نشود.

‌ پرداخت یارانه‌های نقدی بر تورم چه اثری گذاشته است؟

این را هم درست نمی‌دانیم چون وقتی قیمت انرژی بالا می‌رود، خودبه‌خود تورم ایجاد می‌شود و راهی نیست جز اینکه بانک مرکزی مقداری پول چاپ کند تا بنگاه‌ها بتوانند با قیمت‌های جدید انرژی کار کنند؛ یعنی می‌شد از قبل پیش‌بینی کرد که یک مقدار تورم خواهد بود، یک مقدار چاپ پول خواهد بود، ولی در طول زمان کاهش خواهد داشت همان‌طور که اتفاق افتاد. یعنی یک شوک قیمتی هست که در ابتدا به بانک مرکزی ربطی ندارد ولی بعد بانک مرکزی مجبور می‌شود وارد شود و پول چاپ کند برای اینکه قیمت‌های جدید انرژی خیلی به تولید بنگاه‌ها صدمه وارد نکند. البته کسری هم باعث شد پول بیش از حد چاپ شود و آن هم به تورم دامن زد. من مطالعه‌ای ندیده‌ام که عالمانه و منصفانه بگوید کدام بخش از این دو طرح که هر دو تورم‌زا بوده‌اند، بیشتر و کدام کمتر بر تورم اثر داشته‌اند، ولی شکی نیست که کسری یارانه‌ها به تورم دامن زد. مشکل دیگر هم تورم خفته‌ای بود که در طول سال‌های وفور درآمد نفت باعث شده بود نرخ ارز پایین بماند، و بعد از شوک هدفمندی و تشدید تحریم‌ها مثل فنر باز شد. نرخ ارز به‌شدت تغییر کرد، ریال به‌شدت ارزان و دلار گران شد. همین هم به تورم کمک کرد. خیلی از قیمت‌های داخل ایران از نرخ ارز متاثر می‌شوند. نمی‌توان همه این مسائل را به هدفمندی ربط داد؛ تورم خفته یک جایی خودش را نشان می‌دهد، با پایین رفتن درآمدهای نفتی، حتی بدون هدفمندی هم ‌قیمت ارز جهش می‌کرد و قیمت‌ها چند برابر می‌شد. بنابراین بحث‌های اقتصاد ایران باید به دقت بررسی شوند، سیاسی با آنها برخورد نشود و همه به گردن یک عامل و آن هم کسری بودجه هدفمندی انداخته نشوند.

‌به نظر شما شناخت طبقات ضعیف و حمایت بیشتر از آنها راحت‌تر و درست‌تر است یا شناسایی و قطع یارانه ثروتمندان؟

اینکه بهتر است یارانه‌های نقدی به بخش‌های بی‌بضاعت اقتصاد معطوف باشند، ‌کاملاً موجه است چون سرمایه‌گذاری دولت در سایر بخش‌ها تا حد زیادی معطوف به طبقات متوسط به بالاست که از سیستم دانشگاهی، یارانه‌های انرژی، جاده‌ها و زیرساخت‌های اقتصادی بیشتر استفاده می‌کنند و صاحب بنگاه‌های تولیدی هستند. اما باید موضوع یارانه نقدی را در دو مقوله دید؛ یکی اینکه پرداخت یارانه روشی است برای کمک به فقیران و در نظام حمایتی قرار می‌گیرد و دیگر اینکه این یارانه جایگزین انواع دیگر هزینه کردن ثروت ملی است. اگر شناسایی درآمد افراد به دقت میسر نباشد، من فکر می‌کنم می‌توان یارانه نقدی را از موضوع نظام حمایتی جدا و آن را به نوعی قرارداد اجتماعی تبدیل کرد به این صورت که دولت تصمیم می‌گیرد درصدی از پول نفت را به صورت مساوی به همه شهروندان بدهد و من به این کار اشکال بزرگی وارد نمی‌دانم. البته نظام حمایتی باید همیشه معطوف به افراد بی‌بضاعت باشد. اگر شناسایی درآمد افراد ساده و امکان‌پذیر بود می‌شد یارانه نقدی را هم در همان نظام حمایتی قرار دهند و فقط به افراد بی‌بضاعت بپردازند، ولی شناسایی این افراد کار سختی است و دولت را درگیر می‌کند و در نهایت بحث را از این موضوع منحرف می‌کند که دولت باید مقداری از ثروت ملی را به خود مردم برگرداند تا خودشان تصمیم بگیرند چگونه هزینه کنند. به نظر من بهتر است که دو مساله‌ حمایت از افراد فقیر و مساله‌ توزیع ثروت ملی بین افراد جامعه را با هم ترکیب نکنیم.

‌در حال حاضر دولت سعی می‌کند یارانه ثروتمندان را حذف کند. به نظر شما چه اشکالاتی به این امر وارد است؟

یک ایرادش این است که بحث را عوض می‌کند و نمی‌گذارد مساله‌ یارانه نقدی در ارتباط با تقسیم ثروت ملی مطرح شود و آن را در نظام حمایتی می‌برد. شناسایی ثروتمندان هم به‌آسانی میسر نیست و دولت باید هزینه مالی و اجتماعی زیادی برای این شناسایی بپردازد تا پول اندکی صرفه‌جویی شود؛ شاید با این کار نتوانند بیش از یک درصد GDP را صرفه‌جویی کنند. چه اصراری هست که با وجود این همه مشکلات، پول را از افراد ثروتمند بگیریم و به دولت بدهیم؟ بالاخره افراد ثروتمند هم ممکن است پول را خیلی بدتر از دولت خرج نکنند. در مجموع اگر شناسایی آسان بود، این کار اشکالی نداشت، ولی وقتی شناسایی مشکل است، درگیر شدن با آن توجه دولت را از مسائل مهم‌‌تر قطع می‌کند. علاوه بر این ایجاد ناراحتی می‌کند و افراد نگران می‌شوند که به اشتباه جزو ثروتمندان شناخته شوند و به‌نحوی تغییر رفتار می‌دهند که شاید مفید نباشد. من فکر می‌کنم شناسایی افراد باید برای نظام مالیاتی باشد که بسیار مهم‌تر است تا اینکه برای یارانه نقدی باشد. هدف دولت باید این باشد که درآمد افراد شفاف باشد و دولت بتواند منصفانه از آنها مالیات بگیرد. این موضوع برای آینده ایران هم بسیار ضروری است. ولی بردن بحث به سمت اینکه به ثروتمندان یارانه بدهیم یا نه، در مقایسه با نظام مالیاتی بسیار جزئی و بیشتر سیاسی است تا اقتصادی. بهتر است ما به سراغ این موضوع برویم که نظام مالیاتی را بهبود دهیم و درآمد افراد را شناسایی کنیم و بعد اگر خواستیم این موضوع را به بحث یارانه نقدی ربط بدهیم.

‌به نظر شما مهم‌ترین اقداماتی که دولت برای رفع اشکالات این قانون باید انجام دهد چیست؟

به نظر من درباره قانون هدفمندی باید دو موضوع در نظر گرفته شود. اول اینکه قسمت یارانه به تولید کنار گذاشته شود. پرداخت به طرح سلامت به نظر من منطقی است و اگر راه دیگری برای اعتبار آن نیست باید نگاه داشته شود. دوم اینکه قانون در مورد تعیین قیمت‌ها رهنمود کلی به دولت بدهد و اختیار تعیین قیمت را به دولت واگذار کند. نباید قانون بگوید قیمت بنزین هزار تومان باشد. بلکه بهتر است بگوید قیمت انرژی در داخل کشور باید در رابطه با قیمت‌های کشورهای مجاور و قیمت‌های بین‌المللی تعیین شود تا مقدار قاچاق کاهش یابد. انعطاف در تصمیم‌گیری و قیمت‌گذار خیلی مهم است و قانونگذاری انعطاف را کم می‌کند. من فکر می‌کنم دولت باید در این زمینه اختیار داشته باشد چون مسوول است. مجلس نباید قیمت‌ها را کنترل کند و بالا و پایین ببرد.

‌منظور شما آزادسازی قیمت انرژی است؟

نه به معنای عام آن. وقتی دولت دارد چیزی را می‌فروشد، آزادسازی معنی ندارد. آزادسازی وقتی معنی می‌یابد که تولیدکننده و مصرف‌کننده هر دو از گروه‌های کثیری تشکیل شده باشند. در بازار انحصاری آزادسازی معنی ندارد. این اشتباه در رسانه‌ها می‌شود که مثلاً می‌گویند بازار ارز یا انرژی را آزاد کنید، در حالی که در این بازارها دولت فروشنده اصلی است و باید ارز یا نفت و گازی را که می‌آورد،‌ به نرخی تعیین‌شده به مردم بفروشد. اگر منظور از آزاد بودن عدم تخصیص مستقیم اینها به افراد خاص است من با آن موافقم.