تاریخ انتشار:
هدف از تاخیرهای پی در پی در ارائه لایحه بودجه چیست؟
تاوان انحلال سازمان مدیریت
«سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بازوی رئیس‌جمهور در برپایی جامعه الگو است؛ اما سازمان مدیریت حوزه اجرا نیست. کار اجرا به عهده وزراست و باید اجازه دهیم سازمان مدیریت از جزییات خلوت شود و به وظیفه اصلی خود که همان اندیشیدن و ارائه برنامه است، برسد.»
«سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بازوی رئیس‌جمهور در برپایی جامعه الگو است؛ اما سازمان مدیریت حوزه اجرا نیست. کار اجرا به عهده وزراست و باید اجازه دهیم سازمان مدیریت از جزییات خلوت شود و به وظیفه اصلی خود که همان اندیشیدن و ارائه برنامه است، برسد.» این جملات بخشی از سخنرانی محمود احمدی‌نژاد در مراسم تودیع و معارفه «فرهاد رهبر» و «امیر‌منصور برقعی» روسای قدیم و جدید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی است که روز یکشنبه 28 آبان‌ماه 1385 برگزار شد تا سنگ بنای انحلال سازمان 60ساله مدیریت و برنامه‌ریزی نهاده شود. اتفاقات زیادی پس از این سخنرانی و معارفه رئیس جدید در این سازمان افتاد. یکی از این اتفاق‌ها، انحلال قطعی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و تشکیل معاونت جدیدی به نام «برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری» بود. در آغاز تحولات جدید آن دوران، شاید ساختار اختیاراتی که در اختیار معاونت‌های جدید قرار گرفته بود از نظر حدود اجرایی در فصل بودجه با سازمان منحله مدیریت و برنامه‌ریزی تفاوت چندانی نداشت. اما گذشت زمان نشان داد انحلال سازمان مدیریت در برآورد مقایسه‌ای در هنگام وجود آن در مجموعه دولت تا چه حد به زیان نظام
بودجه‌ریزی کشور تمام شد. یکی از آسیب‌هایی که انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در این حوزه وارد ساخت، به هم خوردن تعادل مدت زمان تنظیم و تدوین بودجه و تقدیم و تصویب و ابلاغ آن به دستگاه‌های دولتی بود. چنانکه این اتفاق، دوره تاخیر ارائه بودجه‌ها توسط دولت به مجلس را از 17 روز در سال‌های 1380 تا 1383 به ناگهان به 44 روز و بیشتر کشاند و مساله ارائه لایحه توسط دولت را که پیش از این «روندی عادی» بود به «چالشی جدی» تبدیل کرد. تا جایی که هر ساله آغاز فصل بودجه در مجلس، با موضع‌گیری‌هایی پشت تریبون‌های رسمی همراه شد و سرانجام کار به جایی رسید که برای ارائه لایحه بودجه به مجلس «ضرب‌الاجل» تعیین شود. آن هم در شرایطی که از نظر سیاسی، هم دولت و هم مجلس در یک جناح سیاسی قرار داشتند و شاید همگنی میان این دو قوه با 30 سال پیش قابل مقایسه باشد که جناح‌های سیاسی برای یک هدف و یک آرمان انقلابی تلاش می‌کردند.
تاخیرها؛ یکی پس از دیگری
روند تقدیم لایحه بودجه سنواتی در10سال گذشته، با منحنی جالبی همراه است. در سه‌ساله 1380 تا 1383 لایحه بودجه تنها با 17 روز تاخیر به مجلس تقدیم شده است. اما در دولت‌های نهم و دهم از سال 1385 تا 1390 هر ساله بین 40 تا 78 روز در ارائه لایحه بودجه به مجلس تاخیر داشته است. داستان هر یک از این تاخیرها نیز مثنوی هفتاد من کاغذ است.
بودجه سال 1389
برخی مقام‌های دولتی همزمان با ارائه لایحه بودجه 1388 اعلام کردند به دلیل تغییرات ساختاری که دولت از چند سال گذشته در شیوه بودجه‌نویسی خود ایجاد کرده، حجم لایحه بودجه بسیار کم خواهد بود و بنابراین مجلس برای بررسی آن نیاز به انرژی و وقت فراوان ندارد. محمود احمدی‌نژاد همین ادعا را در مورد بودجه سال 1389 نیز مطرح کرد و پس از ارائه لایحه برنامه پنجم توسعه به مجلس هشتم اعلام کرد بودجه 1389 آماده است و هر زمان مجلس بگوید آن را ارائه می‌دهد. وی اما درباره بسیاری از انتقادات نمایندگان نسبت به تاخیر در ارائه لایحه بودجه 1389 پاسخ نداد و مشخص نکرد «چرا با وجود آماده بودن این لایحه، از دادن آن به مجلس خودداری می‌کند». بودجه 1389 نیز سرانجام پس از تاخیری 49 روزه به مجلس رسید. فرآیند بررسی آن 42 روز به طول انجامید و یک هفته مانده به سال 1389 ابلاغ شد.
بودجه سال 1390
اما بودجه سال 1390 که با تاخیری کم‌سابقه به مجلس رفت خود داستان دیگری داشت. مسوولان دولتی معتقد بودند «چون بررسی برنامه پنجم در مجلس یک سال به طول انجامیده، در حالی که دولت دی‌ماه 1388 برنامه پنجم را قبل از بودجه 1389 به مجلس ارائه داده بود و از آنجایی که بودجه 1390 سال اول اجرای برنامه پنجم نیز هست، بنابراین باید احکام برنامه پنجم توسعه در بودجه 1390 منظور شود که این موضوع کار بسیار پیچیده و زمان‌بری است» بنابراین تاخیری نزدیک به دو ماه و نیمه در ارائه لایحه بودجه سال 1390 رخ داد. در فاصله تقدیم تا تصویب این لایحه نیز اتفاقات زیادی افتاد. اتفاقاتی که تصویب نهایی و ابلاغ بودجه سال 1390 را دو ماه تمام طول داد. بودجه سال 1390 اسفند‌ماه به مجلس ارائه شد و مجلس تصویب آن را به سال جدید موکول کرد. برای دو ماه اول سال، مجلس با تصویب بودجه برای دو ماه اول به دولت اجازه داده تا بر اساس بودجه سال گذشته مبلغ 20 هزار میلیارد تومان هزینه کند. بررسی کلیات لایحه بودجه در حالی آغاز شد که مخالفان تصویب این بودجه، آن را «به هم‌ریخته» خواندند و خواهان بازنویسی آن شدند. احمد توکلی، یکی از مخالفان لایحه بودجه در آن زمان پیشنهاد کرد مجلس دو ماه دیگر بودجه علی‌الحساب برای دولت تصویب کند و در این فاصله بودجه سال ۱۳۹۰ دوباره به وسیله «کمیته‌ای متشکل از دولت و مجلس» بازنویسی شود. در مقابل، دولت تاکید داشت که «این شیوه ارزیابی و بررسی و تصویب لوایح بودجه در مجلس است که به بازنگری نیاز دارد و دولت با این هدف که زمان رسیدگی به لایحه پیشنهادی بودجه و میزان دخل و تصرف نمایندگان در لایحه پیشنهادی دولت به
حداقل کاهش یابد بودجه‌ای این‌چنینی به مجلس فرستاده است.» حاصل اختلاف نظرهای دولت و مجلس بر سر بودجه سال 1390 ، افزایش «بند»های بودجه از 39 بند به 92 بند بود که صدای اعتراض دولتی‌ها را درآورد. همچنین مجلس میزان درآمدهای دولت از محل آزادسازی قیمت‌ها را نیز از ۶۲ هزار میلیارد تومان به ۵۴ هزار میلیارد تومان کاهش داد.
بودجه 1391
در میان بودجه‌های سنواتی دولت‌های نهم و دهم، نحوه برخورد با بودجه سال 1391 یک استثنای جالب توجه است. لایحه بودجه امسال گرچه با تعداد روزهای تاخیر کمتری نسبت به بودجه سال گذشته به مجلس آمد، اما بررسی و تصویب و ابلاغ نهایی آن نزدیک به چهار ماه طول کشید. این بودجه به گفته دولت، «انقباضی» و «مبتنی بر پیش‌بینی‌های نسبتاً دقیق از شرایط بین‌المللی، بازار، و قیمت نفت در سال 1391 انجام شده است» بسته شده بود. اما بررسی این لایحه نیز مانند لوایح بودجه سال 1390 و 1389 به سال آینده کشیده شد. در فروردین امسال، هنگامی که لایحه بودجه در کمیسیون تلفیق مجلس بررسی می‌شد؛ یک اتفاق بی‌سابقه افتاد و این کمیسیون، کلیات لایحه بودجه 1391 را «رد» کرد. کمیسیون تلفیق پنج دلیل برای این کار عنوان کرد: نبود قانون هدفمندی یارانه‌ها در لایحه بودجه، مشخص نبودن نرخ ارز، درآمدهای غیر‌واقعی، نامشخص بودن سقف بودجه و نامشخص بودن میزان انتشار اوراق مشارکت. اگرچه این بار نیز با وساطت هیات رئیسه مجلس، لایحه بودجه سرانجام از کمیسیون تلفیق مجلس رای مثبت گرفت؛ اما در نهایت تصویب و ابلاغ این لایحه فقط یک روز پیش از اتمام بودجه چند‌دوازدهمی دولت صورت گرفت.
خلاء سازمان مدیریت
وقتی در شرح وظایف نانوشته یک سازمان، راضی ساختن هر دو طرف دولت و مجلس در چرخه بودجه‌نویسی قرار می‌گیرد؛ در خلاء سازمان مدیریت چه اتفاقی قرار است بیفتد؟ پاسخ به این سوال در یک تحلیل خیلی ساده این است که فرآیند چانه‌زنی دولت با نمایندگان، بدون متولی باقی می‌ماند و دولت از خروجی قانون بودجه از مجلس و تغییرات گسترده آن نسبت به متن اولیه دست به اعتراض و گلایه می‌زند. این موضوع بارها و بارها در هفت سال گذشته دیده شد. چنان که اعتراض به بودجه تصویب‌شده در مجلس به تنش در روابط دو قوه منجر شد و کار به نشست‌ها و جلسه‌های دوجانبه برای دست یافتن به نظری مشترک کشید. نارضایتی دولت از آنچه در مجلس بر سر لایحه بودجه آمده یک وجه دیگر نیز داشته است. به گونه‌ای که نبود سازمانی مجزا برای چانه‌زنی‌های معمول بر سر لایحه، با روش «تاخیر‌درمانی» از سوی دولت پاسخ داده شده است. با نگاهی به تاخیرهای دولت نهم و دهم در چهار سال اخیر، به خوبی مشخص می‌شود میانگین تاخیر 50 روزه در ارائه لایحه بودجه طی سال‌های 1384 تا 1391، فرآیند بررسی بودجه «شتاب» پیدا کرده است. شاید تاخیرها به این دلیل بوده که مجلس با تغییرات کمتری لایحه را به تصویب برساند.
تاخیرها؛ یکی پس از دیگری
روند تقدیم لایحه بودجه سنواتی در10سال گذشته، با منحنی جالبی همراه است. در سه‌ساله 1380 تا 1383 لایحه بودجه تنها با 17 روز تاخیر به مجلس تقدیم شده است. اما در دولت‌های نهم و دهم از سال 1385 تا 1390 هر ساله بین 40 تا 78 روز در ارائه لایحه بودجه به مجلس تاخیر داشته است. داستان هر یک از این تاخیرها نیز مثنوی هفتاد من کاغذ است.
بودجه سال 1389
برخی مقام‌های دولتی همزمان با ارائه لایحه بودجه 1388 اعلام کردند به دلیل تغییرات ساختاری که دولت از چند سال گذشته در شیوه بودجه‌نویسی خود ایجاد کرده، حجم لایحه بودجه بسیار کم خواهد بود و بنابراین مجلس برای بررسی آن نیاز به انرژی و وقت فراوان ندارد. محمود احمدی‌نژاد همین ادعا را در مورد بودجه سال 1389 نیز مطرح کرد و پس از ارائه لایحه برنامه پنجم توسعه به مجلس هشتم اعلام کرد بودجه 1389 آماده است و هر زمان مجلس بگوید آن را ارائه می‌دهد. وی اما درباره بسیاری از انتقادات نمایندگان نسبت به تاخیر در ارائه لایحه بودجه 1389 پاسخ نداد و مشخص نکرد «چرا با وجود آماده بودن این لایحه، از دادن آن به مجلس خودداری می‌کند». بودجه 1389 نیز سرانجام پس از تاخیری 49 روزه به مجلس رسید. فرآیند بررسی آن 42 روز به طول انجامید و یک هفته مانده به سال 1389 ابلاغ شد.
بودجه سال 1390
اما بودجه سال 1390 که با تاخیری کم‌سابقه به مجلس رفت خود داستان دیگری داشت. مسوولان دولتی معتقد بودند «چون بررسی برنامه پنجم در مجلس یک سال به طول انجامیده، در حالی که دولت دی‌ماه 1388 برنامه پنجم را قبل از بودجه 1389 به مجلس ارائه داده بود و از آنجایی که بودجه 1390 سال اول اجرای برنامه پنجم نیز هست، بنابراین باید احکام برنامه پنجم توسعه در بودجه 1390 منظور شود که این موضوع کار بسیار پیچیده و زمان‌بری است» بنابراین تاخیری نزدیک به دو ماه و نیمه در ارائه لایحه بودجه سال 1390 رخ داد. در فاصله تقدیم تا تصویب این لایحه نیز اتفاقات زیادی افتاد. اتفاقاتی که تصویب نهایی و ابلاغ بودجه سال 1390 را دو ماه تمام طول داد. بودجه سال 1390 اسفند‌ماه به مجلس ارائه شد و مجلس تصویب آن را به سال جدید موکول کرد. برای دو ماه اول سال، مجلس با تصویب بودجه برای دو ماه اول به دولت اجازه داده تا بر اساس بودجه سال گذشته مبلغ 20 هزار میلیارد تومان هزینه کند. بررسی کلیات لایحه بودجه در حالی آغاز شد که مخالفان تصویب این بودجه، آن را «به هم‌ریخته» خواندند و خواهان بازنویسی آن شدند. احمد توکلی، یکی از مخالفان لایحه بودجه در آن زمان پیشنهاد کرد مجلس دو ماه دیگر بودجه علی‌الحساب برای دولت تصویب کند و در این فاصله بودجه سال ۱۳۹۰ دوباره به وسیله «کمیته‌ای متشکل از دولت و مجلس» بازنویسی شود. در مقابل، دولت تاکید داشت که «این شیوه ارزیابی و بررسی و تصویب لوایح بودجه در مجلس است که به بازنگری نیاز دارد و دولت با این هدف که زمان رسیدگی به لایحه پیشنهادی بودجه و میزان دخل و تصرف نمایندگان در لایحه پیشنهادی دولت به
حداقل کاهش یابد بودجه‌ای این‌چنینی به مجلس فرستاده است.» حاصل اختلاف نظرهای دولت و مجلس بر سر بودجه سال 1390 ، افزایش «بند»های بودجه از 39 بند به 92 بند بود که صدای اعتراض دولتی‌ها را درآورد. همچنین مجلس میزان درآمدهای دولت از محل آزادسازی قیمت‌ها را نیز از ۶۲ هزار میلیارد تومان به ۵۴ هزار میلیارد تومان کاهش داد.بودجه 1391
در میان بودجه‌های سنواتی دولت‌های نهم و دهم، نحوه برخورد با بودجه سال 1391 یک استثنای جالب توجه است. لایحه بودجه امسال گرچه با تعداد روزهای تاخیر کمتری نسبت به بودجه سال گذشته به مجلس آمد، اما بررسی و تصویب و ابلاغ نهایی آن نزدیک به چهار ماه طول کشید. این بودجه به گفته دولت، «انقباضی» و «مبتنی بر پیش‌بینی‌های نسبتاً دقیق از شرایط بین‌المللی، بازار، و قیمت نفت در سال 1391 انجام شده است» بسته شده بود. اما بررسی این لایحه نیز مانند لوایح بودجه سال 1390 و 1389 به سال آینده کشیده شد. در فروردین امسال، هنگامی که لایحه بودجه در کمیسیون تلفیق مجلس بررسی می‌شد؛ یک اتفاق بی‌سابقه افتاد و این کمیسیون، کلیات لایحه بودجه 1391 را «رد» کرد. کمیسیون تلفیق پنج دلیل برای این کار عنوان کرد: نبود قانون هدفمندی یارانه‌ها در لایحه بودجه، مشخص نبودن نرخ ارز، درآمدهای غیر‌واقعی، نامشخص بودن سقف بودجه و نامشخص بودن میزان انتشار اوراق مشارکت. اگرچه این بار نیز با وساطت هیات رئیسه مجلس، لایحه بودجه سرانجام از کمیسیون تلفیق مجلس رای مثبت گرفت؛ اما در نهایت تصویب و ابلاغ این لایحه فقط یک روز پیش از اتمام بودجه چند‌دوازدهمی دولت صورت گرفت.
خلاء سازمان مدیریت
وقتی در شرح وظایف نانوشته یک سازمان، راضی ساختن هر دو طرف دولت و مجلس در چرخه بودجه‌نویسی قرار می‌گیرد؛ در خلاء سازمان مدیریت چه اتفاقی قرار است بیفتد؟ پاسخ به این سوال در یک تحلیل خیلی ساده این است که فرآیند چانه‌زنی دولت با نمایندگان، بدون متولی باقی می‌ماند و دولت از خروجی قانون بودجه از مجلس و تغییرات گسترده آن نسبت به متن اولیه دست به اعتراض و گلایه می‌زند. این موضوع بارها و بارها در هفت سال گذشته دیده شد. چنان که اعتراض به بودجه تصویب‌شده در مجلس به تنش در روابط دو قوه منجر شد و کار به نشست‌ها و جلسه‌های دوجانبه برای دست یافتن به نظری مشترک کشید. نارضایتی دولت از آنچه در مجلس بر سر لایحه بودجه آمده یک وجه دیگر نیز داشته است. به گونه‌ای که نبود سازمانی مجزا برای چانه‌زنی‌های معمول بر سر لایحه، با روش «تاخیر‌درمانی» از سوی دولت پاسخ داده شده است. با نگاهی به تاخیرهای دولت نهم و دهم در چهار سال اخیر، به خوبی مشخص می‌شود میانگین تاخیر 50 روزه در ارائه لایحه بودجه طی سال‌های 1384 تا 1391، فرآیند بررسی بودجه «شتاب» پیدا کرده است. شاید تاخیرها به این دلیل بوده که مجلس با تغییرات کمتری لایحه را به تصویب برساند.
دیدگاه تان را بنویسید