راه‌های مبارزه با ارتشا

داوود الحسینی

هدف این نوشته ارائه یک چارچوب مفهومی برای درک مساله رشوه و راه‌های مبارزه با آن است. بدین منظور، ابتدا یک مساله کلاسیک اقتصاد به نام «کارفرما»‌-«کارگزار» را توضیح می‌دهم و سپس از این چارچوب برای تحلیل پدیده رشوه‌خواری استفاده می‌کنم.

مساله «کارفرما» - «کارگزار»
کارفرما می‌خواهد کاری را انجام دهد که یا برای آن باید متحمل هزینه زیادی شود، یا نیاز به مهارت یا اطلاعاتی دارد که از آنها بی‌بهره است. او این کار را به کسی می‌سپارد تا از جانب او انجام دهد و در مقطعی از انجام کار پول یا کالا در ازای آن مبادله شود. مثال‌های زیادی می‌توان فهرست کرد، از جمله: مثال اول، سهامداران یک شرکت (کارفرما) که نیاز به یک مدیر (کارگزار) برای اداره کردن شرکت و اتخاذ تصمیمات اجرایی دارند. مثال دوم، مدیر یک شرکت (کارفرما) که برای خرید اقلام مورد نیاز به مدیر تدارکات (کارگزار) نیاز دارد. مثال سوم، دولت (کارفرما) که از مامور خود (کارگزار) می‌خواهد که مجوز ساخت یک واحد مسکونی را به مُراجع در صورت داشتن شرایط اعطا کند. به طور کلی دو مشکل در این کلاس از روابط بین دو عامل اقتصادی فهرست می‌شود: کژگزینی و مخاطره اخلاقی. کژگزینی مربوط به وقتی است که یکی از عوامل (کارگزار یا کارفرما)، اطلاعات مرتبطی (راجع به هزینه انجام کار، راجع به پارامترهای مطلوبیت، راجع به نتیجه و...) دارد که عامل دیگر از آن آگاه نیست.

تحلیل رشوه
حال، با توجه به آشنایی نسبی که با این مساله حاصل شد، می‌خواهیم به بحث رشوه از این دیدگاه بنگریم. معضل رشوه به خصوص در بسیاری از ارگان‌های دولتی مشاهده می‌شود. مساله به طور کلی این گونه تعریف می‌شود که بنا بر مصالحی باید نظارتی توسط دولت بر کاری انجام شود یا کالایی از طرف دولت فروخته شود (مثل موافقت اجرای یک طرح) و احیاناً مبلغی هم مبادله شود (بین دولت و ارباب رجوع). دولت در این رابطه، نقش کارفرما دارد و مامور دولت (کارگزار) از طرف دولت با ارباب رجوع ارتباط برقرار می‌کند. این کار برای مامور دولت هزینه‌بر است؛ نیاز به صرف وقت، توجه و انرژی دارد. مامور دولت ممکن است ولو اینکه حقوق کافی دریافت کند، به وظیفه خودش عمل نکند. کاری که می‌تواند رفاه مشتری و مامور دولت را همزمان افزایش دهد، این است که هزینه‌ای که باید، به حساب دولت پرداخت نشود، و مامور دولت با دریافت مقداری پول یا کالا مجوز مربوطه را بدون طی مراحل آن صادر کند. رشوه معمولاً مصداقی از نوع دوم مساله کارفرما-کارگزار است (مخاطره اخلاقی). برای بررسی این موضوع باید ابتدا در نظر داشت که اصولاً در تعدادی از موارد دخالت دولت لازم نیست. نظام اداری کشور باید مورد بررسی قرار گیرد و تا آنجایی که ممکن است وجود «امضای طلایی» در آن حذف شود. در چنین مواردی که دخالت دولت سود اجتماعی قابل توجهی ندارد، وجود رشوه (جدای از بار اخلاقی آن) ممکن است به افزایش رفاه اجتماعی منجر شود، به این دلیل که هزینه انجام فعالیت‌های مفید را کاهش می‌دهد. به عبارت دیگر، در چنین مواردی دولت یک قید اضافی بر فعالیت اقتصادی بار کرده که رشوه می‌تواند بار این قید را بر فعال اقتصادی تا حدی کاهش دهد. فعلاً بحث ما درباره مواردی است که نقش دولت به عنوان ناظر یا ارائه‌کننده یک خدمت یا فروشنده یک کالا (یا موارد مشابه) لازم است. مثلاً، رفتار یک شهروند اثر منفی برای رفاه کل جامعه به بار می‌آورد و دولت باید هزینه این کار را از شهروند متخلف اخذ کند. مثال ساده آن، شهروندی است که چراغ قرمز را رد می‌کند. نماینده دولت در این زمینه پلیسی است که این تخلف را شکار کرده است. برای این تخلف جریمه‌ای در نظر گرفته شده است. ممکن است مامور پلیس وسوسه شود و حاضر شود با دریافت رشوه (طبیعتاً کمتر از مقدار جریمه) از جریمه کردن صرف نظر کند. ضررهای این مساله برای جامعه واضح است: انگیزه دادن به افراد برای ارتکاب به تخلف‌های بیشتر، عدم جمع‌آوری در‌آمد کافی برای پلیس، ترویج فرهنگ قانون‌گریزی و جدی نگرفتن قانون و مانند آن. در این متن به کرّات به این مثال باز‌می‌گردم. بدیهی است این مثال صرفاً برای درک موضوع است و اصلاً به این معنا نیست که وجود رشوه بین ماموران نیروی انتظامی بیشتر از بقیه ارگان‌هاست. اگر مساله کارفرما-کارگزار را به صورت مدل اصلی بپذیریم، به طور خلاصه، در مورد رشوه موارد زیر باید جمع شود تا رشوه امکان تحقق پیدا کند:
- وجود نوعی اطلاعات نامتقارن بین کارفرما (دولت) و کارگزار (راجع به عملکرد کارگزار)‌: مثلاً دولت از تعداد متخلفان آگاه نیست که بداند پلیس باید چند برگه جریمه صادر کند، یا دولت دقیقاً نمی‌داند آیا کسی که برای کسب مجوز ساخت واحد مسکونی مراجعه کرده، دقیقاً شرایط مورد نیاز را داشته یا نه.
- انگیزه‌های کارفرما با کارگزار هم‌جهت نیست: برای مامور پلیس به خودی خود، اینکه یک شهروند به چراغ راهنمایی احترام می‌گذارد یا نه، مهم نیست ولی برای دولت به منظور حفظ جان و مال شهروندان مهم است.
- ضعف اخلاقی: بدیهی است که افراد مختلف به درجات مختلفی اخلاقی هستند. هر چه یک انسان به آموزه‌های اخلاقی معتقدتر باشد، امکان لغزش او کمتر است.
طبق این تحلیل، راه‌حل مبارزه با رشوه، مبارزه با علل وجود آن است. ابتدا به چهار راه‌حل اشاره می‌کنم که هدف‌شان به طور کلی کاهش عدم تقارن اطلاعات است:
1- نظارت نامحسوس بر کارگزار توسط نهاد ثالث که وظیفه‌اش صرفاً آشکارسازی تخلفات نهادهای دیگر است. برای اینکه مساله کارفرما-کارگزار برای این سازمان هم تشکیل نشود، باید انگیزه‌های این سازمان (مادی یا معنوی) صرفاً آشکار‌سازی تخلفات سازمان‌های دیگر باشد و از آن طریق رتبه‌بندی شود. دقت شود که چنین سازمانی جدا از قوه قضائیه است (بدیهی است اثبات وقوع جرم بر عهده قوه قضائیه است و سازمان مذکور نقش شاکی را دارد).
2- استفاده از فناوری اطلاعات و روش‌های دیگر برای رصد کردن آنچه اتفاق می‌افتد. اگر تمام مدارک موجود در پرونده‌ها به آسانی قابل دسترس برای نهادهای نظارتی باشد، هزینه نظارت بر کارگزاران دولت کاهش می‌یابد. یک مثال می‌تواند وجود دوربین در نقاط مورد نیاز برای نظارت بر عملکرد مامور دولت (مثلاً پلیس) باشد.
3- شفافیت معیارها: معیارها باید این گونه باشد که تغییر از یک کارگزار به یک کارگزار دیگر، باعث تغییر نتیجه نشود. در چنین مواردی، دامنه عمل کارگزار برای اعمال سلیقه کم می‌شود و احتمال رد و بدل شدن رشوه کاهش می‌یابد.
4- استفاده از داده‌ها برای پیش‌بینی عملکرد کارگزار: در مورد مثال پلیس، اداره پلیس، از داده‌های 10 سال گذشته می‌داند که مثلاً به احتمال 95 درصد در یک ماه در یک چهارراه مشخص بین 10 تا 20 تخلف جدی رخ می‌دهد. اگر مامور پلیس متصدی این چهارراه در یک ماه به صورت معناداری بیشتر یا کمتر از این مقدار تخلف گزارش کرد، می‌تواند سیگنالی باشد مبنی بر تمایل او به تخطی از وظیفه‌اش. در این صورت می‌توان او را بیشتر زیر نظر داشت و با کمک گرفتن از بقیه شواهد، پلیس متخلف را یافت. راه‌حل کلی دیگر هم‌جهت کردن منافع کارفرما با کارگزار است. اولین نکته در این زمینه افزایش هزینه تخطی از قانون است که باعث می‌شود کارگزار انگیزه بیشتری برای عمل به قانون داشته باشد. نکته دوم، شریک کردن کارگزار در سود و ضرر خدمتی است که ارائه می‌شود. این مساله می‌تواند احتمال وقوع رشوه را کاهش دهد. در مورد مثال پلیس، فرض کنیم درصدی از دریافتیِ هر برگ جریمه به مامور پلیس تعلق گیرد. این باعث می‌شود که مامور پلیس تخلفات را به صورت جدی‌تر شکار کند، و انگیزه‌اش نیز برای دریافت رشوه کم شود. البته پیاده‌سازی این ایده پیچیدگی‌های خاصی دارد که به آن اشاره می‌کنم. اولین پیچیدگی این است که در صورت وجود چنین مکانیسمی، مامور پلیس انگیزه پیدا می‌کند که بیش از حدی که قانون اجازه داده، جریمه کند، چون در آن صورت درآمد بیشتری کسب می‌کند. البته راه علاج، همان است که در قسمت قبل (قسمت 4) در مورد استفاده از داده‌ها اشاره شد. دومین پیچیدگی، افزایش ریسکِ (درآمدی) مامور دولت است. کارگزار معمولاً نمی‌خواهد ریسک زیادی را تحمل کند. در مثال پلیس، عوامل زیادی هست که می‌توانند بر مقدار تخلفات راهنمایی اثر بگذارند بدون اینکه خود مامور پلیس در آنها دخالتی داشته باشد (مثلاً ممکن است پل جدیدی در قسمت دیگری از شهر زده شده که بار ترافیکی منطقه مورد نظارت پلیس مورد نظر را کم کرده و لذا تخلفات کاهش یافته). در صورت به کار برده شدن چنین مکانیسمی، ریسکِ کم یا زیاد شدن متخلفان به پلیس غیر‌مقصر منتقل می‌شود. این مساله، چنین شغلی را برای پلیس پر‌هزینه می‌کند. سومین مساله، پرستیژ مامور دولت است. پلیس در هر جامعه‌ای باید نشان از پایبندی بی‌قید و شرط به قانون باشد. در صورت وجود چنین مکانیسمی، دید بدی نسبت به پلیس به وجود می‌آید؛ مردم ممکن است این گونه بیندیشند که نیروی انتظامی، نه سازمان برقراری امنیت، که بنگاه اقتصادی جمع‌آوری عواید است و در نتیجه اعتماد اجتماعی لازم به نهادهای مجری قانون از بین می‌رود. این مساله به پلیس محدود نیست و ممکن است در رابطه با دیگر نهادهای اجتماعی هم پیش بیاید. علاوه بر انتخاب مکانیسم‌های درست اقتصادی، وجود مجازات‌های اجتماعی نیز الزامی است. جامعه‌ای را فرض کنید که وقتی یک پلیس تخلف می‌کند، تصویر او در رسانه‌ها منتشر می‌شود، نزد همکارانش بی‌آبرو می‌شود، از کار اخراج می‌شود و ... این تخلف، مثل مارکی است که در روابط اجتماعی بر پیشانی او زده می‌شود و شانس یافتن شغل دیگر را نیز به شدت کاهش می‌دهد. این مساله انگیزه تخلف را به شدت کاهش می‌دهد. در طرف دیگر قضیه نیز، رفتارهایی که ناشی از وظیفه‌شناسی هستند، باید به صورت ویژه مورد تقدیر قرار گیرند. تاکید روی مکانیسم‌های پاداش و تنبیه غیر‌اقتصادی، به این معنا نیست که انگیزه‌های اقتصادی را در نظر نگیریم. اگر در یک سیستم، انگیزه‌های اقتصادی همگی در خلاف جهت منافع اجتماعی باشند، یاری گرفتن از مکانیسم‌های غیر‌اقتصادی به تنهایی بی‌فایده هستند، زیرا به دلیل معیوب بودن انگیزه‌ها، نرخ وقوع چنین تخلفاتی بسیار زیاد می‌شود و به مرور زمان به لوث شدن ارتکاب جرم منجر می‌شود.