سیاست‌های حمایتی اثری بر تولید نداشته است

دخالت دولت در بازار کشاورزی، دهه‌هاست ادامه دارد و شاید بتوان ریشه‌های آن را در دوران ماقبل معاصر نیز پیدا کرد؛ اگرچه مشهورترین نمونه معاصر آن، طرح اصلاحات ارضی است. باوجوداین، مرتضی تهامی‌پور، اقتصاددان و عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه شهید بهشتی، معتقد است که می‌توان شروع مداخله و حمایت دولت را در تولید و بازار محصولات کشاورزی از سال 1363 با تصویب قانون بیمه محصولات کشاورزی و اعطای یارانه بیمه دانست. به گفته او، دولت‌ها برای مداخله در بازار کشاورزی می‌توانند نقش‌های تسهیل‌کننده، تنظیم‌کننده و مداخله‌کننده را داشته باشند و نسخه واحدی برای این موضوع وجود ندارد. این پژوهشگر اقتصاد کشاورزی، از نمونه‌های مداخله دولت در کشورهای OECD می‌گوید و آن را محدود به ایران نمی‌داند؛ البته با ذکر این تفاوت که حمایت‌ها در آن کشورها هدفمند هستند. به گفته تهامی‌پور، راهکارهایی برای اصلاح وضعیت فعلی وجود دارد که از جمله آنها می‌توان به تقویت بورس محصولات کشاورزی و اجرای سبد حمایتی (و نه ابزارها و سیاست‌های منفرد حمایتی) اشاره کرد. مشروح گفت‌وگوی تجارت فردا را با مرتضی تهامی‌پور در ادامه می‌خوانید.

دخالت دولت در بازارهای مختلف به دلایلی می‌تواند مطلوب یا مردود باشد. از دخالت‌های مطلوب دولت می‌توان به مواردی همچون شکست بازار ناشی از کژمنشی و کژگزینی اشاره کرد و همچنین دولت ممکن است برای جیره‌بندی در زمان بحران یا موارد دیگر وارد شود. سوال اول این است که در بازار کشاورزی در سطح جهانی، دولت‌ها چه نقش‌هایی را ایفا می‌کنند و چه مداخلاتی را انجام می‌دهند؟

صاحب‌نظران دلایل متعددی را به عنوان ضرورت دخالت دولت در تولید و بازار محصولات کشاورزی مطرح می‌کنند که از مهم‌ترین آنها می‌توان به مقابله با شکست بازار، رعایت عدالت اجتماعی و حفظ حقوق کشاورزان، حمایت از مصرف‌کنندگان، کنترل اثرات خارجی و بسترسازی برای ایجاد امنیت غذایی پایدار اشاره کرد. اما قبل از بررسی مبانی دخالت دولت و ارزیابی اینکه اساساً چه نوع دخالتی مطلوب و چه نوعی نامطلوب است، بهتر است مقداری راجع به فضای متفاوت تولید و بازار محصولات کشاورزی صحبت شود. شاید مهم‌ترین تفاوت فضای تولید محصولات کشاورزی با محصولات سایر بخش‌های اقتصادی مربوط به ریسک‌های تولید باشد که در این میان ریسک‌های اقلیمی نقش قابل توجهی دارند. منظور از ریسک‌های اقلیمی، خطراتی نظیر خشکسالی، سرمازدگی، توفان، تگرگ، بادهای گرم و... هستند که پیش‌بینی آنها از قبل از سوی کشاورزان غیر‌ممکن است. به دلیل فقدان تکنولوژی‌های پیشرفته در ایران، این پیش‌بینی حتی از سوی نهادهای متولی بخش کشاورزی نیز با دقت کافی امکان‌پذیر نبوده و این باعث شده است در حال حاضر هیچ شرکت بیمه‌گر خصوصی وارد فضای کسب‌وکار و تولید کشاورزی نشود. مطالعات انجام‌شده نشان می‌دهد تقریباً 45 درصد از نوسانات تولید محصولات کشاورزی مربوط به ریسک‌های اقلیمی است.

بر اساس قانون عرضه و تقاضا، هر عاملی که باعث نوسان عرضه یا تقاضا شود، می‌تواند ریشه ایجاد نوسان قیمت باشد. از این‌رو، نوسانات تولید ناشی از ریسک‌های اقلیمی، از مهم‌ترین ریشه‌های ایجاد نوسان عرضه و در نتیجه ریسک قیمت محصولات کشاورزی است. از این‌رو طبق این تحلیل، فارغ از عوامل مختلفی که به نوسان عرضه و در نتیجه به ریسک قیمت محصولات کشاورزی دامن می‌زند (نظیر نوسانات قیمت جهانی، نرخ ارز، یارانه‌های تولید، سوداگری دلالان و نبود زیر‌ساخت‌های مناسب بازاریابی و ضایعات)، قسمت عمده‌ای از نوسان قیمت محصولات کشاورزی از سوی کشاورزان غیر‌قابل کنترل است. از طرفی درآمد کشاورزان، حاصلضرب تولید در قیمت محصول است و نوسان قیمت و تولید به معنی نوسان درآمد است (مگر درشرایط خاص که همبستگی بین قیمت و تولید منفی باشد یعنی کاهش تولید باعث افزایش قیمت شود که در این شرایط نیز عمدتاً حاشیه قیمت افزایش یافته، نصیب واسطه‌ها و عوامل بازار می‌شود و نه خود کشاورزان). بنابراین ماهیتاً تولید محصولات کشاورزی نیازمند حمایت و دخالت دولت است و همه کشورهای جهان این الگو را در طول زمان مد نظر قرار داده‌اند.

نکته مهم دیگری که وجود دارد آن است که در بسیاری از متون اقتصادی گفته شده است که بخش کشاورزی دارای بازار رقابت کامل یا شرایطی نزدیک به آن است. این در حالی است که در حال حاضر در بسیاری از موارد فقدان ساختار رقابتی در بازار مشهود است. شفافیت قیمت، تعداد زیاد خریدار و فروشنده و قیمت‌گذار نبودن عرضه‌کنندگان از جمله ویژگی‌های بازار رقابتی است. این در حالی است که در بسیاری از مناطق کشور بازار محصولات کشاورزی به دلیل شرایط خاصی که ایجاد می‌شود از این ساختار فاصله گرفته و به رقابت ناقص تبدیل شده است. سوء‌استفاده از عدم آگاهی کشاورزان و خرید محصول با قیمت پایین در سر مزرعه و همچنین تبانی عمده‌فروشان در بازارهای میوه و تره‌بار برای خرید ارزان محصول تولید‌کنندگان، نمونه‌های بارزی از این رقابت ناقص است که لزوم دخالت دولت را نشان می‌دهد.

از این‌رو، سیاست‌های حمایتی از جمله مهم‌ترین راهبردهای توسعه کشاورزی در کشورهای مختلف است. در ایران نیز اجرای سیاست‌های حمایتی و متعادل ساختن سطح سودآوری کشاورزی در سیاست‌های کلان نظام در بخش کشاورزی مورد تاکید قرار گرفته است. در این ارتباط، دخالت‌های دولت که تحت عنوان سیاست‌های حمایتی از آن نام برده می‌شود با اهداف مختلفی انجام می‌شود که از جمله آنها می‌توان به تثبیت درآمد کشاورزان، تنظیم بازار، تشویق صادرات، تشویق سرمایه‌گذاری و توسعه پایدار اشاره کرد. در این میان ممکن است برخی از اهداف متناقض باشد. به عنوان مثال گاهی اوقات هدف تنظیم بازار با هدف تثبیت درآمد کشاورزان در تناقض قرار می‌گیرد. بنابراین معمولاً کشورها به جای استفاده از یک ابزار حمایتی از مجموعه‌ای از ابزارها به‌صورت همزمان استفاده می‌کنند که تحت عنوان سبد حمایتی از آن یاد می‌شود.

در ایران وضعیت مداخله دولت در بخش کشاورزی باتوجه به حضور گسترده مردم در آن چگونه و به چه صورت بوده است؟ دولت چه اقداماتی را انجام می‌دهد؟

برخی محققان شروع مداخله دولت در بخش کشاورزی ایران را از زمان اصلاحات ارضی در سال 1341 شمسی خورشیدی می‌دانند. ولی به لحاظ اینکه اسناد قابل اتکا و شفافی در این زمینه در دسترس نبوده و نقدهایی بر آن وارد است، می‌توان شروع مداخله و حمایت دولت در تولید و بازار محصولات کشاورزی را از سال 1363 با تصویب قانون بیمه محصولات کشاورزی و اعطای یارانه بیمه و سپس در سال 1368 با تصویب قانون خرید محصولات اساسی زراعی (گندم، جو، ذرت، برنج و...) دانست. در سال 1372 محصولات باغی نیز به دایره شمول قانون خرید محصولات اساسی اضافه شد. در حال حاضر مهم‌ترین اشکال مداخله و حمایت دولت از بخش کشاورزی شامل پرداخت انواع یارانه (یارانه نهاده‌های تولید، یارانه اعتبارات، یارانه صادرات، یارانه تعرفه وارداتی و...)، بیمه محصولات کشاورزی، حمایت قیمتی (خرید تضمینی)، پرداخت‌های جبرانی (به صورت نقدی مثلاً برای خسارت‌های اقلیمی و جوی)، ذخیره احتیاطی (کنترل مقدار عرضه) و سیاست قیمت کف و سقف به ترتیب برای حمایت از تولیدکننده و مصرف‌کننده هستند.

در ادبیات موضوع برای دولت‌ها سه نقش در فرآیند تولید و بازاریابی محصولات کشاورزی تعریف شده است که شامل تسهیل‌کننده، تنظیم‌کننده و مداخله‌کننده است. فراهم آوردن زمینه صادرات یا واردات محصولات کشاورزی نمونه‌ای از نقش تسهیل‌کننده، واردات نهاده‌ها برای پوشش کمبود عرضه در بازار نمونه‌ای از نقش تنظیم‌کننده و خرید تضمینی محصولاتی مانند گندم برای حفظ سطح درآمد کشاورزان و امنیت غذایی مثالی از نقش مداخله‌کننده دولت است. تجربه کشورهای جهان نشان می‌دهد کشورها در مورد محصولات مختلف نقش متفاوتی دارند و بسته به راهبردی بودن محصول و همچنین شرایط اقتصادی و سیاسی که در آن واقع شده‌اند، رویکرد مناسب را انتخاب می‌کنند. ولی در مجموع می‌توان گفت نقش دولت از مداخله مستقیم به سمت تسهیلگری در حال تغییر است.

خوشبختانه در سال‌های اخیر در کشور ما، نقش تنظیم بازار از وزارت بازرگانی به وزارت جهاد کشاورزی منتقل شده و این نقش به شکل بسیار مناسب‌تری در حال انجام است. حداقل اینکه در این تغییر و تحول به اثرات متقابل سیاست تنظیم بازار با سایر مولفه‌های موثر بر تولیدکشاورزی توجه می‌شود. به عنوان مثال انطباق زمانی بین تولید چغندرقند و واردات شکر یا واردات موز در قبال صادرات سیب از جمله مثال‌هایی از این اصلاحات سیاستی است. با وجود این، هنوز راه زیادی تا اصلاح کامل نحوه دخالت دولت در تولید و بازار محصولات کشاورزی وجود دارد.

یکی از نکات مهم در این بحث، تفکیک سیاست‌های حمایتی قیمتی و غیر‌قیمتی و بررسی میزان اثر‌گذاری هر یک از آنهاست. آنچه دولت در دهه‌های اخیر بر آن تاکید کرده است، عموماً شامل سیاست‌های حمایت قیمتی مانند خرید تضمینی، پرداخت جبرانی و پرداخت یارانه است. این در حالی است که برای دستیابی به توسعه پایدار در کشاورزی بر اساس تجارب موفق جهانی، لازم است مداخلات به‌صورت ترکیبی و با تاکید بر مداخلات و سیاست‌های غیرقیمتی باشد. از جمله این موارد می‌توان به ساماندهی الگوهای کشت، ایجاد زیر‌ساخت‌های بازاریابی، حمایت از تشکل‌های تولید، استاندارد‌سازی، کنترل انحصارها و مدیریت ریسک‌های مختلفی که باعث ایجاد نوسان می‌شود، اشاره کرد. در واقع هدف مداخله و حمایت باید تثبیت تولید باشد و نه تثبیت قیمت.

در کشورهای دیگر برای اهدافی مشابه مثل حمایت از تولید برخی محصولات یا کشاورزان، چه راهکارهایی در پیش گرفته می‌شود؟

در کشورهای OECD انواع حمایت‌ها و پرداخت‌های جبرانی متداول است. همچنین یارانه‌های قابل توجهی روی تعرفه واردات و صادرات اعطا می‌شود. در اسپانیا اگر محصولات پیشنهادی دولت کاشته شود، یارانه حق بیمه تعلق می‌گیرد. در کره جنوبی و ژاپن سیاست تنظیم قیمت برای محصولات دامی، قیمت کف برای محصولات زراعی استراتژیک و پرداخت جبرانی برای فرآورده‌های زراعی و دام و طیور رایج است. در آمریکا وام‌های بلاعوض، یارانه صادرات، یارانه نهاده و پرداخت مستقیم از جمله سیاست‌های مهم حمایتی است. بنابراین سیاست‌های حمایتی از نوع قیمتی یا مداخله‌گرانه مختص ایران نیست؛ ولی نکته مهمی که در مورد حمایت از بخش کشاورزی به‌ویژه در کشورهای عضو OECD وجود دارد این است که این حمایت‌ها به صورت هدفمند صورت می‌گیرند. یعنی کشاورز باید الگوی کشت منطقه‌ای و سهمیه تولید را رعایت کند تا از حمایت‌ها برخوردار شود.

سیاست‌های مختلف دولت برای مداخله از جمله خرید تضمینی و... چقدر موفق بوده‌اند؟

مطالعات مختلفی در ایران در خصوص میزان اثر‌گذاری سیاست‌های حمایتی و ارزیابی دخالت دولت در بازار محصولات و نهاده‌های کشاورزی صورت گرفته است که البته چون اکثراً مربوط به یک منطقه موردی و تعداد خاصی از محصولات است با استناد به بسیاری از این مطالعات از جمله اکبری (1382)، ثاقب (1384) و کمیجانی و همکاران (1380) در مورد کل بخش کشاورزی و همچنین نوری (1384) و نجفی (1379) در مورد برنج، نجفی (1381) در مورد چغندرقند، اشراقی (1378) در مورد گندم و رحمتی (1379) در مورد محصولات منتخب زراعی، در دهه‌های گذشته سیاست‌های حمایتی اثری بر تولید نداشته و در واقع حمایت معنی‌داری از تولید محصولات کشاورزی صورت نگرفته است. البته در دهه اخیر این حمایت‌ها بیشتر متوجه تولید محصولات کشاورزی بوده است ولی باز هیچ اثری بر صادرات و ارزآوری محصولات کشاورزی نداشته است. به عنوان مثال مطالعات نشان می‌دهد حمایت تعرفه‌ای نقش مهمی در حمایت از واردات نداشته است. همچنین محدودیت‌های زمانی تعرفه کمکی به کاهش نوسانات قیمت محصولات در بازار نمی‌کند. برای بسیاری از محصولات زراعی مانند ذرت و برنج، از آنجا که قیمت تضمینی همواره کمتر از قیمت بازار بوده یا اختلاف کمی با آن داشته است، اجرای آن تاثیری بر پایدارسازی تولید نداشته است.

با درنظر گرفتن مجموع تجارب یادشده که بسیاری از آنها ناموفق بوده‌اند، چه راهکارهایی برای بهبود این وضعیت وجود دارد؟

آنچه در حال حاضر دولت را وادار به دخالت در تولید و بازار محصولات کشاورزی می‌کند، پاسخ به مشکلات و چالش‌های کوتاه‌مدت است. ضعف در زیرساخت‌های تولید و بازاریابی، خرد و سنتی بودن اراضی کشاورزی، فشارهای سیاسی و مسائل مرتبط با خودکفایی، مسائل بیکاری جوامع روستایی، نوسانات شدید قیمتی و مافیای گسترده واسطه‌ها و دلالان در بازار داخلی و صادرات و واردات کالاهای کشاورزی، مسوولان و متولیان دولتی را از جامع‌نگری بازداشته است. به نحوی که هم تورم محصولات کشاورزی را شاهد هستیم، هم نوسانات قیمتی شدید آنها در طول سال را و هم بی‌اثر بودن سیاست‌های حمایتی قیمتی را، و این نتیجه عدم اجرای صحیح سیاست‌های حمایتی و مداخله نامناسب دولت در بخش کشاورزی است. از این‌رو در جمع‌بندی بحث به مواردی اشاره می‌شود که اجماع نظرات کارشناسی و تجربیات جهانی بر انجام آنها برای دخالت موثر دولت در بازار محصولات کشاورزی تاکید داشته است.

اجرای سبد حمایتی و نه ابزارها و سیاست‌های منفرد حمایتی، نخستین راهکار است. در وضعیت کنونی سیاست حمایتی بیمه محصولات، سیاست حمایتی اعتباری، سیاست‌های تعرفه‌ای، سیاست ذخیره احتیاطی، سیاست سقف و کف و بسیاری موارد دیگر به‌صورت جداگانه از سوی نهادهای مختلفی در زیرمجموعه وزارت جهاد کشاورزی در حال انجام است. در هیچ‌ یک از ین موارد جامعه هدف مشترکی تعریف نشده است و به عنوان مثال کشاورزی که حق بیمه می‌پردازد یا کشاورزی که از آبیاری تحت فشار استفاده می‌کند یا کشاورزی که الگوی کشت را رعایت می‌کند هیچ تفاوتی با افراد دیگر در خرید تضمینی محصول ندارد. هیچ تفاوتی بین این افراد در دریافت تسهیلات ارزان‌قیمت نیست. در صورتی که لازم است در راستای اهداف اصلی حمایت و مداخله دولتی، این هماهنگی بین مجموعه نهادها و بین جامعه تحت تاثیر ابزارهای حمایتی مختلف ایجاد شود تا از هم‌افزایی آنها نتیجه مطلوب حاصل شود. در این راستا لازم است قانون جامع حمایتی تعریف شود و عمدتاً حمایت‌ها به سمت سیاست‌های غیرقیمتی معطوف شود و نه صرفاً سیاست‌های حمایت قیمتی.

راهکار دوم، تقویت بورس محصولات کشاورزی و ایجاد تنوع در ابزارهای حمایتی است. اصل صرفه‌جویی منابع و منطق علم اقتصاد به ما می‌گوید وقتی یک سیاست در طول سال‌های مختلف بی‌اثر بوده است، باید از تکرار اجرای آن خودداری کرد. در این خصوص در مورد برخی از محصولات زراعی ملاحظه می‌شود که به ندرت در طول دهه اخیر سیاست قیمت تضمینی موثر بوده است ولی باز هم بر اجرای آن تاکید می‌شود. همچنین در مورد برخی از محصولات در مناطق کشور مشاهده می‌شود که سیاست بیمه هیچ تاثیری بر کاهش ریسک نداشته است ولی باز هم یارانه حق بیمه برای آن مناطق پرداخت می‌شود. بنابراین لازم است در مورد کاربرد ابزارهای حمایتی از سنت‌گرایی پرهیز شده و با استناد به تجربیات جهانی به دنبال شیوه‌های جدید بود. به عنوان مثال در مقابل ثبات قیمت یا کاهش قیمت نیازی به مداخله و خرید تضمینی نیست، بلکه در کشورهای دنیا مثلاً کشورهای OECD از سیاست‌هایی مانند قیمت هدف، قیمت اجباری و حتی قیمت تضمینی استفاده می‌شود یا در آمریکا از سال 1998 میلادی به بعد برای حل این مشکل بر سیاست بیمه درآمد تاکید شده و شیوه‌های متنوعی در این زمینه ابداع شده است.

راه‌حل مهم دیگر، توجه به تقابل بین بحران منابع آب و خودکفایی مطلق است. در مورد برخی از اشکال مداخله دولت مانند سیاست خرید تضمینی به‌ویژه در مورد محصولات استراتژیک مانند گندم، ذرت و...، به‌رغم سایر اهدافی که سیاستگذار دنبال می‌کند، هدف ایجاد ذخایر غذایی برای دستیابی به خودکفایی مطلق در مقابل فشارهای سیاسی بسیار پررنگ است. قطعاً همه افرادی که با فضای سیاسی و ماهیت تولید کشاورزی و نوسانات تولید و شرایط جوی آشنا هستند، از استقلال کشور و ایجاد امنیت غذایی پایدار دفاع می‌کنند ولی در این آرمان‌گرایی باید به این نکته توجه شود که چه از دست می‌دهیم و در مقابل چه چیزی را به دست می‌آوریم؟ به عبارت دیگر باید به این نکته توجه شود که امنیت غذایی و خودکفایی چه فشاری را بر منابع آب که به شدت با بحران مواجه است، وارد می‌کند؟ اگر به این موضوع توجه شود، شواهد تجربی و نظرات کارشناسی تایید می‌کند که اثر بحران آب در ایجاد بیکاری و مهاجرت نه‌تنها کمتر از بحران غذا نیست بلکه بیشتر است. و در مقابل، دیپلماسی آبی با کشورهای همجوار که عمدتاً خودشان مشکل آب دارند به مراتب سخت‌تر از دیپلماسی غذا با تعداد زیادی از کشورهای دنیاست که مشکل تولید محصولات کشاورزی ندارند. بنابراین، هدف امنیت غذایی نباید در تقابل با بحران و اتلاف منابع آب باشد و باید سعی شود تولید در مناطقی متمرکز شود که دارای مزیت نسبی باشند. ضمن اینکه فضای مثبت سیاسی ایجاد‌شده در دوران پس از تحریم شاید فرصتی باشد تا مسوولان خود‌کفایی نسبی را جایگزین خود‌کفایی مطلق کنند و از این طریق فشار کمتری بر منابع آب وارد آید. در مقابل بخشی از مبالغ حمایتی در قالب سیاست‌های غیرقیمتی در زیرساخت‌های بازار و تولید محصولات کشاورزی هزینه شود که قطعاً اهداف اجتماعی و رفاهی بیشتری به همراه خواهد داشت.