تاریخ انتشار:
پیشرفت‌های تکنولوژیک چگونه مفهوم حکومتداری را تغییر دادند؟
دولت ۲
در این مقاله برآنیم تا ضمن بررسی شیوه‌های حکمرانی و اداره دولت‌ها تاکنون، مولفه‌ها و شیوه مطلوب را که دربر گیرنده شاخص‌های پیش‌گفته باشد، طرح کرده و در نهایت مدلی نوین را معرفی کنیم.
اصغر مصاحب‌نیا / رئیس مرکز نوسازی و تحول اداری وزارت صنعت، معدن و تجارت
شیوه حکمرانی و به عبارتی چگونگی اداره دولت‌ها از دیرباز مورد توجه بسیاری از جامعه‌شناسان و صاحب‌نظران عرصه مدیریت و سیاست بوده است. در سالیان اخیر نیز و خاصه دولت یازدهم نوع نگرش به سازوکارها و چگونگی استقرار مدلی از حکمرانی که دغدغه‌های مردم و دولت را به صورت مشترک پاسخگو باشد، تغییر یافت تا آنجا که مفاهیمی چون ارتقای سلامت اداری، صیانت از حقوق شهروندی، پاسخگویی، شفافیت، دموکراسی، جامعه مدنی، توجه به سازمان‌های مردم‌نهاد و مواردی از این دست برجسته شده و به گفتمان غالب تبدیل شده است. در این مقاله برآنیم تا ضمن بررسی شیوه‌های حکمرانی و اداره دولت‌ها تاکنون، مولفه‌ها و شیوه مطلوب را که دربر گیرنده شاخص‌های پیش‌گفته باشد، طرح کرده و در نهایت مدلی نوین را معرفی کنیم.
مدیریت دولتی تا امروز
اولین رویکرد به اداره حکومت شیوه اداره سنتی بود که مبتنی بر دوگانگی اداره و سیاست مطرح و از ویژگی‌های آن تاکید بر فراگرد به جای نتایج و توسعه بوروکراسی بود. استعاره غالب معرف رفتار حکومت در الگوی سنتی پارو زدن است، یعنی حکومت عهده‌دار ارائه خدمات به جامعه می‌شود و پارو می‌زند تا کشتی جامعه پیش برده شود، البته پاروهایی که برای جامعه بسیار گران تمام می‌شود.
به نقد رویکرد سنتی، نهضت اداره دولتی نوین با اصول برابری اجتماعی، پاسخگویی در برابر عامه مردم، تجویزی‌تر شدن و نقض جدایی سیاست از اداره شکل گرفت. روح غالب بر الگوی اداره دولتی نوین عدالت‌خواهی و ضرورت تغییر برای توسعه برابری بود. از تضاد بین رویکرد سنتی و نوین به اداره، پنج رویکرد ظهور پیدا کرد: مدیریت دولتی نوین، حکومت کارآفرین، حکومت الکترونیک، حکمرانی خوب و خدمات دولتی نوین. مدیریت دولتی نوین بر کاهش بوروکراسی و استفاده از ساز و کار بازار، کاربرد مدیریت حرفه‌ای در بخش عمومی، خصوصی‌سازی و برون‌سپاری تاکید داشت. استعاره غالب معرف رفتار حکومت و شهروندان در این رویکرد سکانداری به جای پارو زدن است، ولی هرگز معلوم نشد حکومت فارغ‌شده از مسوولیت پارو زدن چگونه به مهارت راهبری کشتی دست می‌یابد.
در امتداد نهضت اصلاحات اداری در آمریکا رویکرد حکومت کارآفرین با اصول تسهیل بخش‌های خصوصی و داوطلبانه و دولتی برای مشارکت در حل مشکلات جامعه، توانمندسازی شهروندان، استفاده از سازوکارهای بازار و افزایش نوآوری در ارائه خدمات مطرح شد. استعاره غالب معرف رفتار حکومت و شهروندان در رویکرد حکومت کارآفرین نیز سکانداری به جای پارو زدن است. با این تفاوت که سکانداری به سفارش جامعه و با مشارکت کارآفرینانه آنان انجام می‌پذیرد. پس از آن پارادایم حکومت الکترونیک به وجود آمد که پاسخی فنی به ناکارآمدی‌های الگوهای پیشین اداره است که در ادامه بیشتر به آن می‌پردازیم. استعاره غالب معرف رفتار حکومت و شهروندان در رویکرد حکومت الکترونیک قایق مجازی و الکترونیکی است که در هر زمان و در هر مکان قابل استفاده همه شهروندان است. رویکرد حکمرانی خوب معطوف به اتخاذ راهبردهای اصلاحی وسیعی برای تقویت نهادهای جامعه مدنی و توسعه حکومت‌های پاسخگوتر و دموکراتیک ظهور پیدا کرد. در این رویکرد بر اهمیت مشارکت بخش خصوصی، جامعه مدنی و حکومت تاکید می‌شود. استعاره غالب این رویکرد سکانداری مشارکت‌جویانه قایق است، قایقی که عامه مردم باید برای هدایت صحیح آن
به حکومت کمک کنند. در امتداد رویکردهای دموکراتیک‌تر به اداره دولت رویکرد خدمات دولتی نوین با تاکید بر حقوق شهروندی مطرح شد. نقطه ثقل این رویکرد خدمت به عامه مردم است.
نظریه اداره و حکمرانی هنوز راهی طولانی در پیش دارد و به‌رغم اینکه بسیاری از مدل‌های مطرح‌شده شاید در مقاطعی کارگشا بودند اما شاید به دو دلیل تاکنون توفیقی در سطح اداره دولت‌ها محقق نشده است: نخست عدم انتخاب مدل مناسب در زمان مناسب و دیگر اینکه اجرای مدل‌های منتخب نیز هرگز به صورت کامل و منطبق با آنچه در مدل‌ها مطرح شده، اجرا نشده است که این دو هر کدام متاثر از دلایل بسیاری است که باید در مجالی دیگر به آن پرداخت.
همان‌گونه که در مقدمه آمد در سه سال گذشته دولت با طرح موضوعات و ابلاغ قوانینی نظیر ارتقای سلامت اداری (مبارزه با فساد)، صیانت از حقوق شهروندی، انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، زمینه شفافیت در امور و مدیریت مشارکتی در اداره دولت را فراهم کرده. فارغ از مطلوبیت یا برتری شیوه‌های مطرح تا امروز با نگاهی به شعارها و برنامه‌های دولت یازدهم قرابت و نزدیکی بسیاری را با مولفه‌های دولت باز خواهیم یافت.
دولت باز
دولت باز یک دکترین حکمرانی است که بیان می‌دارد، شهروندان حق دسترسی به مدارک و رویه‌های دولتی را دارند تا بتوانند بر بخش عمومی نظارت داشته باشند. به صورت کلی این دکترین بر مقابله با استدلال‌های دیگر دولت برای مشروعیت‌بخشی به محرمانگی فزاینده عملکرد دولت استوار است. دولت باز بر اجرای سه اصل توسط دولت اصرار دارد: شفافیت، مشارکت و همکاری.
شفافیت در دولت را می‌توان از طریق ارائه اطلاعات به شهروندان در مورد آنچه دولت انجام می‌دهد به دست آورد. سازمان‌های دولتی باید اطلاعات مربوط به عملکرد و تصمیمات خود را به سرعت افشا کنند به گونه‌ای که عموم مردم بتوانند آنها را یافته و مورد استفاده قرار دهند. اطلاعات حفظ‌شده توسط دولت یک دارایی ملی است. دولت باید مطابق با قانون در جهت افشای سریع اطلاعات به طوری که شهروندان بتوانند از آنها استفاده کنند، اقدامات لازم را انجام دهد. سازمان‌های دولتی باید فناوری‌های جدید را برای ارائه برخط اطلاعات در مورد اقدامات و تصمیمات خود به‌کار گیرند. سازمان‌های دولتی همچنین باید خواستار بازخورد عمومی برای شناخت اطلاعات باشند. شفافیت باعث ارتقای پاسخگویی شده و به شهروندان اجازه می‌دهد از فعالیت‌های دولت خود مطلع شوند.
دومین مولفه دولت باز، مشارکت است. سازمان‌های اجرایی باید فرصت مشارکت مردم در سیاستگذاری را بدهند و امکان بهره‌برداری از اطلاعات و تخصص جمعی آنها را برای دولت فراهم آورند. نظرات شهروندان یکی از منابع نوآورانه سیاستگذاری است زیرا یک تصمیم خوب نیازمند دانش، تجربه، اختلاف نگاه‌ها و تفاوت ارزش‌های عموم مردم است. مشارکت عمومی باعث تقویت اثربخشی دولت می‌شود و کیفیت تصمیمات آن را بهبود می‌بخشد. مشارکت با افزایش فرصت‌ها برای مشارکت مردم در سیاستگذاری و همچنین در اختیار قرار دادن دانش و ایده‌های مردم به دولت، باعث تشویق مردم می‌شود.
مزیت‌های بالقوه مشارکت شامل رابطه تنگاتنگ با شهروندان، بهبود روابط شهروند-دولت و تسهیل اجرای سیاست‌هاست. اول اینکه، مشارکت برای یادگیری مدنی سودمند است. یک اقدام مشارکتی معنادار می‌تواند افراد را در فرآیند یادگیری از دیگران، باز کردن ذهن آنها در مورد ایده‌های مختلف و شکل‌دهی مجدد اولویت‌ها درگیر کند. از این‌رو، آموزش مدنی از طریق مشارکت در پروژه‌های شهروندسپاری می‌تواند دانش شهروندان در مورد مسائل را غنی کند، درک آنها از بازیگران کلیدی و نقش دولت را گسترش دهد و مهارت‌های مدنی آنها را با استفاده از ابزارهای حاکمیتی شکل دهد. سطح بالای مشارکت شهروندان می‌تواند منجر به ایجاد شهروندانی مطلع و مشارکت‌کننده شود که نگرانی‌های یک اجتماع را درک کرده و برای حل آنها ابزارهایی در اختیار دارند. مشارکت می‌تواند رابطه بین شهروندان و دولت را تقویت کند و تنش بین آنها را تسکین دهد. هنگامی که شهروندان احساس بیگانگی کمتری با فرآیندهای سیاستگذاری دارند، درک آنها از سیاست‌های دولت مثبت‌تر است. مشارکت از طریق شهروندسپاری تنها در زمینه ارائه اطلاعات به سازمان‌های دولتی نیست. این مشارکت در زمینه توانمندسازی دولت، کانال جدیدی از
خود‌‌اظهاری، درک بهتر ارزش‌های افراد و اجتماع و پیگیری دموکراتیک اهداف و عقاید فرد است. تاثیر برخاسته از مشارکت مستقیم ممکن است باعث افزایش اعتماد در دولت شود به خصوص هنگامی که دولت، دیگر به عنوان یک دشمن دوردست به شمار نمی‌رود بلکه به عنوان شریکی در فعالیت‌های مشترک برای بهبود کیفیت زندگی شهروندان در نظر گرفته می‌شود.
در نهایت مشارکت می‌تواند موجب به حداقل رسیدن تضادها شده و بنابراین چشم‌اندازهای اجرای موفقیت‌آمیز سیاست‌ها را افزایش دهد. کسانی که در شهروندسپاری شرکت می‌کنند می‌توانند به دولت در کسب حقانیت و حمایت سیاسی در اتخاذ سیاست‌های جدید یا آزمون اهداف جدید کمک کنند. حتی اگر خروجی نهایی حاصل از مشارکت شهروندی نشان‌دهنده اولویت‌های فردی شرکت‌کنندگان نباشد، مطالعات نشان داده‌اند شرکت‌کنندگان فرآیندهایی را که در آنها مجاز به مشارکت و تصمیم‌گیری هستند مثبت ارزیابی می‌کنند.
مولفه بعدی در دولت باز همکاری است. همکاری در دولت باز بین شهروندان با یکدیگر و با دولت اتفاق می‌افتد. اصل همکاری نیازمند شراکت و همکاری بین سازمان‌های دولتی با تمامی سطوح دولتی و سازمان‌ها، کسب و کارها و افراد است و باعث بهبود کارایی دولت می‌شود. همکاری فعال، شهروندان را در عملکرد دولتشان درگیر می‌کند. سازمان‌های دولتی برای همکاری با هم در تمامی سطوح دولتی و سازمان‌های خیریه، کسب و کارها و افراد بخش خصوصی از ابزارها، روش‌ها و سیستم‌های نوآورانه استفاده می‌کنند و باید برای ارزیابی و بهبود سطح همکاری خود و همچنین تشخیص فرصت‌های جدید همکاری خواستار بازخورد از مردم باشند.
دولت الکترونیک
آنچه تاکنون آمد بیشتر پیرامون مدل و سیاست‌های کلی اداره دولت است، لیکن زمان اجرای این سیاست‌ها برخی ابزار کارآمدی و اثربخشی این مهم را تقویت خواهد کرد. در اینجا بهره‌گیری از «وب 1» به عنوان ابزاری برای اجرای سیاست‌ها مطرح شد. نتیجه بهره گرفتن از این ابزار استقرار دولت الکترونیک را به همراه داشت. هر چند در بسیاری از تعاریف ممکن است دولت الکترونیک را به گونه‌هایی متفاوت مشخص کنند اما ابزار استقرار دولت الکترونیک -با هر مولفه‌ای- را می‌توان در بهره‌گیری از «وب 1» یافت.
مطابق گزارش کمیسیون اروپایی، دولت الکترونیک به مثابه بهره‌گیری نافذ و فزاینده از فناوری‌های ارتباطی و اطلاعاتی در بافت جامعه اطلاعاتی تلقی شده و عمدتاً این تعامل به منظور تحقق سه هدف ارائه خدمات دولتی، بهبود اثربخشی مدیریتی و ارتقای دموکراسی برقرار می‌شود. تلاش‌های دولت الکترونیک را می‌توان در قالب سه طبقه، دولت-دولت، دولت-شهروند، دولت-کسب و کار تقسیم‌بندی کرد، همچنین می‌توان دو طبقه دیگر را نیز مدنظر قرار داد، دولت-سازمان‌های اجتماعی مدنی، و شهروند-شهروند. این طبقه‌بندی از اداره الکترونیک شروع، سپس به دولت الکترونیک، بازرگانی الکترونیک، همکاری الکترونیک و در نهایت به حکمرانی الکترونیک می‌رسد.
دولت الکترونیک به مثابه فرصتی برای اداره‌کنندگان به منظور تقلیل هزینه‌ها، تسریع در رویه‌ها، افزایش کارایی و واکنش‌پذیری آنها تلقی می‌شود. ابتکارات دولت الکترونیک می‌تواند سهم مهمی در بهبود خدمات دولتی داشته و به مثابه بهترین گزینه برای کمک به بهبود روابط کلی میان دولت‌ها و شهروندان باشد. در این میان خدمات الکترونیک سهم بسزایی در اجرای این مهم دارد.
روند تکامل ادبیات دولت الکترونیک از تمرکز بر موضوعات راهبردی آغاز، سپس پیشرفت در زمینه اینترنت و مدیریت سایت‌ها مطرح شد و در نهایت به رشد حکمرانی الکترونیک رسید. در پژوهشی که در سال 2002 میلادی توسط سازمان ملل انجام گرفته، یک مدل پنج مرحله‌ای برای پیاده‌سازی دولت الکترونیک تعیین شد که برای تبیین وضعیت تکامل کشورها ارائه شد و همزمان میزان آمادگی آنها را برای پذیرش فناوری اطلاعات نشان می‌داد. این گام‌ها عبارتند از:
گام نخست-پیدایش (ظهور): در این مرحله کشورها از طریق ایجاد یک وب‌سایت کوچک در وب حضور می‌یابند.
گام دوم-ارتقا (توسعه): سایت‌های اینترنتی پویاتر شده، درجه تنوع اطلاعات و محتوای آنها بالا می‌رود و به شکل کاتالوگ، خبرنامه و موتورهای جست‌وجو قابل دستیابی هستند.
گام سوم-تعامل: ارائه اطلاعات در این مرحله بر پایه نیاز مراجعان سازمان‌دهی می‌شود و کاربران می‌توانند با پست الکترونیک یا پر کردن فرم‌های الکترونیکی با سازمان خود ارتباط برقرار کنند.
گام چهارم-تراکنش (تبادل): خدمات به صورت برخط ارائه و معاملات مالی باامنیتی را به صورت برخط انجام دهند.
گام پنجم-یکپارچگی (ادغام): کلیه خدمات و اطلاعات دولتی، به سادگی در اینترنت قابل دسترسی هستند.
همه آنچه تاکنون آمد استقرار یک دولت هوشمند و کارآمد را در پی داشت. با این حال هنوز عدم دوسویه بودن و تعامل، حداقل بودن مشارکت شهروندان در سیاستگذاری و خط‌مشی‌گذاری، عدم توفیق کامل در دسترسی آزاد به اطلاعات و مواردی نظیر اینکه با استقرار «وب 1» امکان توفیق کامل در آن وجود نداشت، مشهود بود.
در سالیان اخیر شبکه‌های اجتماعی مجازی به عنوان ابزار «وب 2» فرآیند ارتباط و تعامل در امور اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و حتی اقتصادی را تحت تاثیر خود قرار داد تا آنجا که حتی در سیاستگذاری‌ها و خط‌مشی‌گذاری بسیاری از سازمان‌ها و موسسات و نهادها مورد توجه قرار گرفت.
نگاهی به نواقص دولت الکترونیک از سویی، پررنگ شدن «وب 2» از سوی دیگر و در نهایت جست‌وجو برای ابزاری که کاستی‌های نبود تعامل در دولت الکترونیک را برطرف سازد، موجب شد مفهوم جدیدی با عنوان «دولت 2» پدید آید.
در حقیقت همان‌گونه که تاکنون آمد مدل دولت باز مزایای بسیاری به همراه داشت. حال این مدل در تلفیقی با دولت الکترونیک می‌تواند آثاری چون سلامت اداری، شفافیت، شهروندسپاری، استقرار جامعه مدنی، دموکراسی، انتشار آزاد اطلاعات، پاسخگویی، ایجاد اعتماد عمومی، اعتماد سیاسی و بسیاری موارد را داشته باشد.
دولت 2
در کمتر از پنج سال گذشته طرح دولت مبتنی بر وب 2 در برخی از کشورها به منظور شفافیت و کارایی دولت، مشارکت شهروندان و در نتیجه بهبود زندگی مردم مطرح شد. دولت 2 نسخه بازتر، اجتماعی‌تر، تعاملی‌تر و شهروند‌محورتر دولت با قابلیت بازسازی روابط بین دولت و شهروندان از طریق خط‌مشی‌گذاری، کنترل و ارائه خدمت با همکاری دولت، شهروندان و جامعه مدنی است. در این شیوه حکمرانی، اطلاعات نه‌تنها باید از جانب دولت به شهروندان بلکه باید از جانب شهروندان به دولت و دیگر شهروندان نیز حرکت کند. صدای شهروندان باید شنیده شده و در سیاست‌های دولت به کار گرفته شود. برای دستیابی به این نوع انتقال، به پشتیبانی فناوری گسترده‌ای برای مشارکت شهروندان نیاز است. به علاوه، دولت باید اطمینان حاصل کند که اطلاعات برای مشارکت و گفت‌وگوی شهروندان موجود هستند. این گفت‌وگو در عوض باعث ترقی فرآیند تصمیم‌گیری از طریق مشارکت دادن عموم مردم در سیاست‌های جدید دولت می‌شود. دولت مبتنی بر وب 2 ارتقایافته برنامه دولت الکترونیک و دولت باز و با به‌کارگیری ابزارهای وب 2 خصوصاً رسانه‌های اجتماعی است.
«فناوری وب 2» به مجموعه‌ای از رسانه‌های اجتماعی گفته می‌شود که افراد از طریق آن به طور فعال به سازمان‌دهی، اصلاح، ترکیب، به اشتراک‌گذاری، دیدگاه‌گذاری و رتبه‌بندی محتوای وب و همچنین شکل‌دهی به یک رسانه اجتماعی از طریق تعامل با هم می‌پردازند. وب ساخته‌شده با استفاده از این رسانه اجتماعی را وب 2 یا وب اجتماعی می‌گویند. فناوری‌های وب 2 شامل بلاگ‌ها، ویکی‌ها، هاب‌های شبکه اجتماعی (مانند فیس‌بوک و مای اسپیس)، سیستم‌های اشتراک ویدئو (مانند یوتیوب)، سیستم‌های اشتراک‌گذاری صوت (مانند پادکست‌ها)، ویجت‌ها، دنیای مجازی، میکروبلاگ‌ها (مانند توئیتر)، نشانه‌گذاری کردن وب‌سایت‌ها و... می‌شود.
در دولت مبتنی بر وب 2 دستیابی به سه اصل شفافیت، مشارکت و همکاری از طریق ابزارهای وب 2 صورت می‌گیرد و دولتی که به عنوان یک نهاد ارائه اطلاعات و خدمات و اجرای سیاست‌ها و تصمیم‌گیری، مدل‌سازی شده بود، به یک دولت اشتراکی تبدیل شده که اکنون شهروندان و سازمان‌های مردم‌نهاد را نیز به عنوان شرکا و همکاران در اموری مانند ایجاد اطلاعات، اجرای خدمات و سیاستگذاری دربر می‌گیرد. مدل دولت اشتراکی و مشارکت مردم در دولت دیجیتال قدمی به سوی یک فرآیند دموکرات‌تر است که از آن به عنوان دموکراسی دیجیتال یاد می‌شود. این پارادایم جدید دولت را شفاف‌تر، پاسخگوتر و قابل اعتمادتر می‌کند، زیرا شهروندان، مسوولان دولتی و سهامداران در امر سیاستگذاری، ایجاد محتوا، جمع‌آوری داده، به اشتراک‌گذاری دانش و تصمیم‌گیری شرکت می‌کنند. دولت 2 را می‌توان با ویژگی‌هایی از دولت 1 متمایز ساخت، در دولت 1 تنها ارائه اطلاعات، خدمات و اجرای سیاست‌ها صورت می‌گیرد و تصمیم‌گیری نیز در درون دولت رخ می‌دهد در حالی که در دولت 2 کنترل به‌صورت غیرمتمرکز انجام می‌گیرد، محتوا به تنهایی توسط دولت ایجاد و منتشر نمی‌شود بلکه توسط کاربران نهایی نیز ایجاد می‌شود. در دولت
2 ارتباطات چندجانبه، تعاملی و پویاست و تاکید بر روی «هوش خارج به داخل» است که در آن داده‌ها و اطلاعات توسط مردم خارج از مرز سازمانی و از طریق همکاری در شبکه ایجاد می‌شود. این رویکرد از «رویکرد داخل به خارج» در وب 1 متفاوت است، جایی که در آن یک سازمان سازنده و تنظیم‌کننده کلیدی محتواست و مردم به چشم مشتریان اطلاعات در نظر گرفته می‌شوند.
حال که به مزایای به‌کارگیری این شیوه حکمرانی برای دستیابی به اهداف دولت از جمله شفافیت، سلامت و اعتماد عمومی آگاه شدیم لازم است به چگونگی اجرای آن نیز بیندیشیم. قطعاً استقرار هر نظامی مستلزم تدوین طرح با در نظر گرفتن الزامات و زیرساخت‌های فرهنگی و فیزیکی مورد نیاز و در پی آن تدوین و ابلاغ دستورالعمل‌های اجرایی آن در سطح دولت است.
دیدگاه تان را بنویسید