تغییر ریل از توسعه صادرات به جایگزینی صادرات

اقتصاد کشور در مقطعی قرار گرفته است که لازم است تصمیمات سرنوشت‌سازی در آن گرفته شود. سال‌های آینده برای ما همراه با فرصت‌هایی است، که نیاز به هوشمندی و تبیین رویکرد و سیاست‌هایی برای بیشینه کردن استفاده از این فرصت‌ها دارد، و چالش‌هایی است که اگر کماکان به دفع‌الوقت و به تاخیر انداختن تصمیمات اساسی بگذرانیم، حل این چالش‌ها غیرممکن خواهند شد. یکی از فرصت‌های پیش روی اقتصاد کشور ما، توسعه صنایع مکمل و پایین‌دستی صنایع بزرگ، برای ایجاد ارزش افزوده بیشتر و صادرات بهینه است. صنایع بزرگ و مادر کشور در حوزه‌های مبتنی بر منابع، از قبیل صنایع پالایشی، پتروشیمی و فلزات پایه، به درجه‌ای از توسعه و پایداری رسیده‌اند که اکنون باید شرایطی برای انتقال بخشی از مزیت‌های آنها به صنایع مکمل‌شان فراهم آورد. از سوی دیگر یکی از چالش‌های جدی پیش روی کشور، نرخ بالای بیکاری و روند فزاینده آن است. این چالش دیگر با توسعه دانشگاه‌ها و به تاخیر انداختن ورود نیروی کار به بازار، یا استخدام‌های دستوری در دستگاه‌های دولتی یا بنگاه‌های عمومی غیردولتی قابل مدیریت نیست. گام‌های اساسی باید در این زمینه برداشته شود و یکی از این گام‌ها تقویت و تکثیر صنایع کوچک و متوسط است که موتور اشتغال در هر اقتصادی هستند. در این راستا، باز هم توجه به فرمولی که موجب تقویت و توسعه صنایع مکمل و پایین‌دستی صنایع فوق‌الذکر شوند می‌تواند نسخه علاج این چالش باشد.

در نگاهی دیگر، سیاست‌های تجاری کشور در 50 سال گذشته قابل‌تقسیم به دو نیمه هستند. در حدود 25 سال اول، تا اوایل دهه 70 شمسی، سیاست ما، جایگزینی واردات بود. این سیاست منجر به ایجاد انواع و اقسام صنایع به ویژه صنایع تولیدکننده کالاهای مصرفی و سرمایه‌ای، با هدف تامین نیاز داخلی و کاهش نیاز به واردات شد. از اوایل دهه 70 و با توجه به سیاست کشورهای موفق در رشد و توسعه اقتصادی، رویکرد توسعه صادرات مورد توجه و اعمال قرار گرفت. این سیاست نیز باعث شد که، عمدتاً از طریق ایجاد صنایع بزرگ تولیدکننده مواد اولیه واسطه، صادرات کالاهای غیر نفت و گاز خام کشور از ارقامی در حد یک میلیارد دلار به بیش از 40 میلیارد دلار در سال بالغ شود. این سیاست نیز در عین حال که توفیقات خوبی به همراه داشت اما در همان حد و سطح صنایع بزرگ و راهبردهایی که از ابتدا مدنظر بود باقی ماند و امروز دیگر نسخه مکملی برای ادامه رشد جهشی صادرات در کشور وجود ندارد.

نگارنده معتقد است که تاریخ مصرف سیاست توسعه صادرات نیز به پایان رسیده است و اکنون باید رویکرد کلان کشور اتخاذ سیاست «جایگزینی صادرات» باشد. سیاست «جایگزینی صادرات» در یک جمله به معنای، «اعمال سیاست‌ها و روش‌هایی برای تغییر ترکیب صادرات کشور از صادرات مواد خام و دارای ارزش افزوده نسبتاً پایین به صادرات کالاهای با ارزش افزوده بیشتر و سازگارتر با چالش‌های اساسی کشور از جمله بیکاری، کم‌آبی و لطمه به محیط زیست» است.

برای فهم بهتر این ضرورت لازم است ابتدا دست به مطالعه اقدامات و سیاست‌های کشورهایی که در دو دهه گذشته مسیر مشابه را اتخاذ کرده‌اند و موفق به کسب نتیجه شده‌اند، بزنیم. نگارنده چین را به عنوان یک الگوی بسیار موفق قبلاً بررسی و گزارش مربوطه را منتشر کرده بود. گزارش زیر نیز خلاصه‌ای از اقدامات و رویکردهای اندونزی است.

اندونزی یکی از بزرگ‌ترین اقتصاد‌های نوظهور دنیا، شانزدهمین اقتصاد بزرگ دنیا بر حسب تولید ناخالص داخلی اسمی و یکی از اعضای گروه 20 (G-20) اقتصاد بزرگ جهان است. تولید ناخالص داخلی اندونزی حدود 941 میلیارد دلار در سال 2016 برآورد می‌شود و بزرگ‌ترین اقتصاد جنوب شرق آسیا به حساب می‌آید که نزدیک به 40 درصد از تولید ناخالص داخلی منطقه را شامل می‌شود.

توسعه اقتصادی اندونزی در طول دهه 70 میلادی به طور ویژه وابسته به بخش استخراج منابع بوده است و به طور خاص افزایش قیمت نفت در این دهه سبب افزایش قابل توجه درآمدهای نفتی این کشور شد. صنعتی شدن اندونزی با اتخاذ سیاست جایگزینی صادرات در دهه 70 شروع شد. افزایش قابل توجه قیمت نفت در این دهه سبب غفلت اندونزی از جذب سرمایه‌گذاری خارجی و تمرکز روی سیاست‌های درونگرا شد. اما با کاهش قیمت نفت در دهه 80 میلادی دولت به سمت سیاست‌های صادرات‌محور سوق پیدا کرد.

در این دهه برای حمایت از صادرات و جذب سرمایه‌گذاری خارجی یک سلسله تعدیلات اقتصادی همانند کاهش تعرفه‌ها و اتخاذ سیاست‌های تشویقی برای سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی1 انجام شد. هرچند در دهه 80‌میلادی بخش تولیدی رشد قابل توجهی را تجربه کرد اما اقتصاد اندونزی شدیداً وابسته به مزیت نیروی کار ارزان و قیمت‌های یارانه‌ای انرژی بود. در دهه 90 و با بحران مالی آسیا در سال 1997 و سقوط رژیم حاکمه در اندونزی، اقتصاد اندونزی دچار انقباض شدیدی شد و در نهایت باعث شد دولت اندونزی ناچار به کاهش شدید یارانه‌های انرژی و لغو قوانین حمایتی شود که این تغییر رویکرد منجر به آشکار شدن بخش تولیدی غیررقابتی شد.

سه دلیل عمده برای صنعتی‌شدن غیر‌عمقی و ضعیف اندونزی وجود داشت. اول، فقدان زیرساخت‌های مناسب، دوم، بخش اعظم سرمایه‌گذاری در حوزه‌های تولیدی غیرمبتنی بر مزیت‌های رقابتی کشور و سوم محیط ضعیف نهادی در قانونگذاری و فساد اداری ناشی از آن. به این دلایل، تلاش اندونزی برای تبدیل‌شدن به یک اقتصاد مدرن صنعتی از طریق تنوع‌بخشی به تولید و کاهش وابستگی به بخش استخراج، با وجود موفقیت در افزایش نقش بخش تولیدی و صادرات کالاهای تولیدی، چندان موثر نبود.

در سال 2013 بیش از نصف تولید ناخالص داخلی اندونزی ناشی از بخش خدمات بوده است در حالی که سهم کالاهای صنعتی2، کشاورزی و معدن به ترتیب 24، 14 و 11 درصد بوده است.

شکل 1 سهم بخش‌های مختلف در تولید ناخالص داخلی اندونزی را در سال 2013 نشان می‌دهد.

با نگاه به روند تغییرات سهم بخش‌های مختلف در تولید ناخالص داخلی اندونزی می‌توان مشاهده کرد که بخش خدمات طی چند سال گذشته سریع‌ترین رشد را تجربه کرده‌، در حالی که بخش معدن نرخ رشد کاهنده‌ای را تجربه کرده است. جدول 1 نرخ رشد بخش‌های مختلف اقتصاد را برای سال‌های 2011، 2012 و 2013 نشان می‌دهد. همان‌طور که در جدول نشان داده شده است در حالی که تولید ناخالص داخلی رشدهای بالایی را تجربه کرده است بخش معدن با رشد بسیار پایین و کاهنده‌ای مواجه بوده، با این حال سهم بخش معدن در صادرات همواره قابل توجه بوده است.

صادرات اندونزی برای مدت زیادی کالاهای اساسی3 همانند سوخت‌های فسیلی، فلزات پایه، زغال‌سنگ، روغن گیاهی و حیوانی و چربی‌ها بوده است. جدول شماره 2 ساختار صادراتی اندونزی را طی سال‌های بعد از بحران مالی آسیا تا سال 2010 شان می‌دهد. همان‌طور که از جدول بر می‌آید سهم صادرات مواد خام از کل صادرات، جدای از نوسانات سالانه، افزایش قابل توجهی یافته است. سهم صادرات مواد اولیه کشاورزی از چهار درصد در سال 1999 به هفت درصد در سال 2010 افزایش یافته و سهم صادرات سوخت (نفت، گاز، زغال‌سنگ و...) از 23 درصد سال 1999 به 30‌درصد در سال 2010 رشد کرده است و سهم صادرات سنگ معدن و فلزات از 5 درصد به 10 درصد افزایش یافته است. این در حالی است که سهم کالاهای تولیدی از کل صادرات از 54 درصد به 37 درصد کاهش یافته است. این موضوع نشان‌دهنده تضعیف عملکرد بخش تولیدی و افزایش وابستگی صادرات اندونزی به مواد خام در طی این دوره است.

اندونزی یکی از بزرگ‌ترین صادرکنندگان زغال‌سنگ و روغن پالم در سال‌های اخیر بوده است. شکل 2 نشان‌دهنده شاخص تخصص تجارت برای محصولات صادراتی مختلف طی سال‌های 1995 تا 2012 است که نشان‌دهنده تمرکز اندونزی بر صادرات مواد خام و واردات کالاهای واسطه‌ای طی این سال‌هاست.

در میان کشورهای عضو ASEAN، اندونزی رقابتی‌ترین کشور در تجارت در کالاهای اساسی4 بوده است. در حالی که به خاطر تضعیف توان رقابت در تولیدات کارخانه‌ای5، در دهه گذشته ضعیف‌ترین عملکرد را بین بقیه کشورها در این بخش داشته است. شکل 3 نشان‌دهنده شاخص تخصص تجارت در کالاهای اولیه و تولیدی6 برای کشورهای عضو ‌ASEAN است. بیشتر واردات اندونزی کالاهای واسطه‌ای همانند محصولات شیمیایی، ماشین‌آلات و ابزار حمل و نقل بوده‌اند که برای حمایت از صنعت داخلی بوده است. غلبه کالاهای با ارزش افزوده پایین در صادرات اندونزی و وابستگی شدید کشور به واردات تولیدات با ارزش افزوده بالا سبب تضعیف عملکرد تجاری اندونزی در سال‌های قبل از 2012 شده بود. البته ساختار وارداتی کالاهای واسطه‌ای اتفاق مثبتی است که برای خلق ارزش افزوده در صادرات باید ابتدا پیگیری شود اما در ادامه باید با سیاست‌های لازم، عرضه مواد اولیه تولید داخل با قیمت مناسب برای صنایع پایین‌دستی و انتقال مزیت نسبی نهاده‌های تولیدی در داخل به این صنایع همراه شود تا آنها به توان رقابت‌پذیری لازم در سطح بین‌المللی دست یابند و این سیاستی است که اندونزی از سال 2009 به بعد در نظر گرفته است.

مالیات تجارت

سطح مالیات‌های تجاری در اندونزی شامل عوارض وارداتی و مالیات بر صادرات تحت تاثیر عواملی مانند ملاحظات مالی و اهداف سیاست‌های توسعه صنعتی و تعهدات بین‌المللی بوده است.

بر اساس تعهدات اندونزی به سازمان جهانی تجارت، اندونزی 6 /96 درصد از تعرفه‌های خود را تثبیت کرده است که 6 /94 درصد در نرخ 40 درصد هستند. حد تعرفه تثبیت‌شده به‌طور میانگین 5 /37 درصد برای کالاهای صنعتی و برای محصولات کشاورزی 7 /47 درصد است. به‌رغم نرخ‌های تعرفه‌ای تثبیت‌شده بالا، تعرفه اعمال‌شده برای دول کامله‌الوداد یا 7MFN (اعضای سازمان جهانی تجارت) به طور میانگین 8 /6 درصد است که بسیار پایین‌تر از بیشتر کشورهای عضو ASEAN است. تعرفه میانگین MFN برای محصولات کشاورزی 4 /8 درصد و برای محصولات غیر‌کشاورزی 6 /6 درصد است.

علاوه بر این، افزایش فزاینده‌ای از استفاده از مالیات بر صادرات با هدف عرضه کافی نهاده‌های تولید در داخل برای حمایت از صنایع پایین‌دستی از سال 2008 به بعد صورت گرفته است. در بعضی از موارد این هدف به طور واضح‌تری دنبال شده است همانند مورد مالیات بر صادرات کاکائو8، سنگ‌های معدنی و روغن پالم خام. همچنین مشوق‌های مالیاتی برای صنایعی که از کالاهای وارداتی برای تولید و خدمات با مشخصاتی همانند خلق فرصت‌های شغلی بیشتر و بهبود فضای رقابتی و خلق درآمد بیشتر برای کشور استفاده می‌کنند در نظر گرفته شده است.

مطالعه موردی‌اندونزی

در دهه 70 میلادی سیاست توسعه صنعتی دولت اندونزی متمرکز بر فرآوری مواد خام همانند الوار، کائوچو، نفت و مواد معدنی برای تولید محصولات با ارزش افزوده بالاتر بود. بنابراین دولت استراتژی‌ای اتخاذ کرد که هدف آن صنعتی شدن بر پایه منابع طبیعی کشور بود. استراتژی مورد نظر کاهش وابستگی اندونزی به واردات کالاها و توسعه تکنولوژی بود که به جهت فراهم آوردن امکان فرآوری بیشتر مواد خامی که در داخل وجود داشت پیگیری می‌شد.

صنایع مکمل چوبی اندونزی و به طور مشخص صنعت محصولات تخته چندلا9 در دهه 80 میلادی به عنوان یکی از صنایع تولیدی مهم اندونزی ظهور پیدا کرد. این صنعت با محدود کردن صادرات چوب خام از طریق اعمال مالیات بر صادرات و بعداً به صورت کلی با ممنوعیت صادرات چوب خام توسعه پیدا کرد. کمی بعد از اعمال این محدودیت‌ها در ابتدای دهه 80 میلادی اندونزی به بزرگ‌ترین تولیدکننده تخته چندلا تبدیل شد.

در سال 1978 به خاطر افزایش شدید مالیات بر صادرات، صادرات چوب خام به طور قابل توجهی کاهش پیدا کرد اما صادرات چوب فرآوری‌شده همانند تخته چندلا و چوب برش داده‌شده10 به طور قابل ملاحظه‌ای به ترتیب از 70 هزار مترمکعب و 765 هزار مترمکعب در سال 1978 به 245 هزار مترمکعب و یک میلیون و 203 هزار مترمکعب در سال 1980 رسید که به ترتیب رشد 250‌درصدی و 60‌درصدی طی دو سال را ثبت کرد. بدین صورت در مدت زمان نسبتاً کوتاهی اندونزی از بزرگ‌ترین صادرکننده چوب خام در دنیا به بزرگ‌ترین صادرکننده تخته چندلای جهان در دهه 80 تبدیل شد.

در سال 1980 دولت مالیات بر صادرات را با ممنوعیت صادرات جایگزین کرد تا از این طریق چوب خام در دسترس صنایع داخلی را به بیشترین مقدار ممکن برساند. در سال 1980 سهم صادرات تخته چندلا در بازار جهانی برای اندونزی تنها چهار درصد بود و این میزان در سال 1983 به 24 درصد افزایش یافت. تا انتهای دهه 80 میلادی اندونزی حدود 80 درصد عرضه جهانی تخته چندلا را به خود اختصاص داد. در نتیجه سیاست ممنوعیت صادرات چوب خام، شرکت‌های داخلی و خارجی تولید الوار، امکانات فرآوری چوب و به خصوص کارخانه‌های تخته چندلا را توسعه دادند. در سال 1982 بسیاری از کارخانه‌های تخته چندلا در ژاپن، کره جنوبی و تایوان مجبور به تعطیلی یا انتقال به اندونزی شدند که سبب افزایش تولید و صادرات تخته چندلا شد. بر اساس گزارش بانک جهانی، در این دوره، صنعت محصولات چوبی اندونزی دومین عامل مهم مشارکت‌کننده در رشد سریع اندونزی در بخش صنعت11 بود. بنابراین اندونزی با اعمال مالیات بر صادرات و محدودیت صادرات چوب خام سبب ایجاد مزیت قابل توجهی برای صنایع داخلی نسبت به رقبای خارجی و صنعتی شدن بخشی از اقتصاد و جذب سرمایه‌گذاری خارجی شد. صنعت تخته چندلا تنها صنعتی نبود که از محدودیت‌های اعمال‌شده بر صادرات چوب خام بهره‌مند شد. صنایعی مانند کاغذسازی، مبلمان و نئوپان نیز از این محدودیت‌ها بهره‌مند شدند. به عنوان مثال از 1985 تا 1992 صادرات کاغذ و خمیرکاغذ از 28 میلیون دلار به 400 میلیون دلار افزایش یافت.

بخش معدن در اندونزی

بخش معدن در اندونزی یک مثال عینی از تلاش دولت اندونزی برای سرعت‌بخشی به توسعه صنعتی به شمار می‌آید. این بخش از اقتصاد اندونزی با مزیت نسبی طبیعی همراه است. هر چند سیاست‌های چند دهه گذشته اندونزی همواره توسعه زنجیره ارزش افزوده و عدم تمرکز روی مزیت نسبی استاتیک این بخش بوده است اما طی چند سال گذشته توجه دولت اندونزی به این سیاست جدی‌تر شده است.

در سال 2013 بخش معدن در اندونزی 2 /11 درصد از تولید ناخالص داخلی را تشکیل می‌داد. اندونزی بزرگ‌ترین صادرکننده قلع تصفیه‌شده12 و سنگ نیکل و همچنین صادرکننده مهم سنگ‌آهن و بوکسیت13 قبل از اعمال محدودیت‌های صادراتی بوده است. سنگ‌های معدنی همواره یکی از مولفه‌های اصلی صادرات اندونزی بوده‌اند. در سال 2010 بخش معدن (شامل زغال‌سنگ) 27 درصد از کل صادرات اندونزی را تشکیل می‌داد.

با کاهش صادرات محصولات کشاورزی و صنعتی در دهه گذشته سهم بخش معدن از کل صادرات در این مدت در حال افزایش بوده است. کل ارزش صادرات بخش معدن در سال 2013 حدود 32 /31 میلیارد دلار بوده است در حالی که کل صادرات اندونزی 57 /182 میلیارد دلار بوده است. این به معنی سهم 17‌درصدی از کل صادرات است که نسبت به سهم 5 /3‌درصدی در سال 2003، 6 /2 برابر شده است. این کاهش در سهم صادرات از سال 2010 تا حدودی از طریق محدودیت اعمال‌شده روی صادرات سنگ‌های معدنی توضیح داده می‌شود.

بخش معدن و زیربخش‌های مختلف آن به عنوان بخش‌های در اولویت در تعدادی از اسناد سیاستگذاری مورد توجه قرار گرفته است. در طرح جامع تسریع و گسترش توسعه اقتصادی اندونزی موسوم به 14MP3EI که در سال 2011 به اجرا درآمد، بخش معدن به عنوان یکی از بخش‌هایی که تلاش برای صنعتی‌سازی در آن رخ خواهد داد مورد توجه قرار گرفته است. از 22 مورد فعالیت اقتصادی که در MP3EI مورد توجه بوده است چهار مورد به طور خاص مربوط به معدن است- نیکل، مس، بوکسیت15 و فولاد. تصمیم دولت اندونزی برای توسعه صنعت فرآوری و تغلیظ سنگ‌های معدنی16 با در نظر گرفتن ملاحظات مربوط به تولید و صادرات این مواد بوده است. اندونزی از مهم‌ترین عرضه‌کنندگان جهانی نیکل (18 درصد سنگ نیکل و پنج درصد فرآوری‌شده)، سرب (20 درصد) و بوکسیت (15 درصد) در 2013 بوده است.

دولت اندونزی با نگاه به اینکه ارتقای ارزش افزوده داخلی سبب افزایش درآمد کشور خواهد شد در این خصوص قدم‌هایی را برداشت. به عنوان مثال در مورد نیکل با قیمت‌های رایج در سال 2013، اندونزی 55 میلیون تن سنگ فرآوری نشده نیکل با قیمت حدودی 35 دلار بر تن صادر کرده است که در صورت تبدیل به نیم‌میلیون تن شمش نیکل، که دارای قیمت 18 هزار دلار بر هر تن است، سبب ایجاد اختلاف در ارزش صادراتی به میزان 1 /7 میلیارد دلار می‌شد. هر چند که اعمال محدودیت‌ها در کوتاه‌مدت ممکن است با انتقادهایی همراه باشد اما باید به دینامیک بلندمدت اعمال محدودیت دقت کرد که با توسعه صنایع پایین‌دستی، درآمد «از دست‌رفته» اولیه می‌تواند با خلق ارزش افزوده بیشتر در بلندمدت، بیش از قبل جبران شود. علاوه بر این اندونزی به این موضوع دقت کرده است که اعمال محدودیت‌های صادراتی دیگر بیش از این نمی‌تواند دچار تاخیر شود چون توسعه صنایع ذوب سنگ‌های معدنی و دیگر صنایع مرتبط پایین‌دستی نیازمند سرمایه‌گذاری عظیمی است که با کاهش ذخایر منابع ناشی از جذب منابع از طریق بازار جهانی ایجاد این صنایع در زمان دیرتر منطقی نخواهد بود.

برای دستیابی به سیاست صنعتی موردنظر، اندونزی سیاست‌های اعمال محدودیت روی صادرات مواد اولیه را قبل از 2010 شروع کرد. با ابلاغ قانون شماره 4 مربوطه17 در سال 2009 در رابطه با مواد معدنی و زغال‌سنگ، کسانی که دارای مجوز معدن و قرارداد مشارکت در فرآوری بودند ملزم به فرآوری و خالص‌سازی سنگ‌های معدنی در داخل اندونزی شده بودند و قرار بود صادرات سنگ خام از 12 ژانویه 2014 ممنوع شود. با توجه اینکه قانون، از سوی فعالان حوزه مربوطه به طور کامل مورد توجه قرار نگرفت، صنعت برای ضرب‌الاجل مورد نظر به طور کامل آماده نشده بود. علاوه بر این، سرمایه‌گذاری در بخش ذوب سنگ‌های معدن نیازمند زیرساخت به خصوص در بخش انرژی بود که به طور کامل مهیا نشده بود. با این حال بسیاری از شرکت‌ها متعهد به ساخت کارخانه ذوب شدند و تعداد قابل توجهی کارخانه ذوب را احداث کردند. علاوه بر این شرکت‌هایی که متعهد به ساخت کارخانه ذوب شده بودند با مالیات بر صادرات کمتری روبه‌رو می‌شدند که انگیزه‌ای دیگر برای توسعه صنعت به شمار می‌رفت. مقررات اعمال شده همچنین شامل اعمال 20 درصد مالیات به طور میانگین روی 65 نوع ماده معدنی غیر از زغال‌سنگ بود و قرار بود به 50 درصد افزایش یافته و در نهایت در سال 2014 به کلی صادرات ممنوع شود. با توجه به اینکه ظرفیت ذوب داخلی به مقداری نرسیده بود که سطح خلوص در نظر گرفته‌شده در مقررات وزارتی در سال 2012 به طور کامل تامین شود، وزارت مسوول (وزارت انرژی و منابع معدنی) در سال 2014 سطح جدیدی از خلوص را در نظر گرفت. مقررات جدید الزام فرآوری پنج ماده معدنی مهم - ‌نیکل، بوکسیت، طلا، نقره و کرومیوم- تا سطح خلوص 9 /99 درصد بود. با این حال مس، سرب، آهن، روی و منگنز می‌توانستند به صورت کنسانتره تا سه سال صادر شوند. سطح جدید خلوص برای مس 15 درصد، 57 درصد برای سرب، 62 درصد برای آهن، 52 درصد برای روی، 49 درصد برای منگنز و 56 درصد برای تیتانیوم بود. علاوه بر این، مالیات بر صادرات از طریق وزارت اقتصاد روی کنسانتره‌ها اعمال می‌شد که با 20 درصد در سال 2014 (25 درصد برای مس) شروع شده و تا 60 درصد در نیمه دوم 2016 باید افزایش یافته و در نهایت در اول ژانویه 2017 صادرات باید به کلی ممنوع می‌شد. وجود فشارهای بودجه‌ای، دولت اندونزی را در سال 2016 مجبور به تمدید اجازه صادرات (به عنوان مثال در مورد نیکل اجازه صادرات گرید پایین) کرد. محدودیت‌های اعمال‌شده سبب توسعه کارخانه‌های ذوب سنگ‌های معدن و افزایش مواد اولیه مورد نیاز صنایع پایین‌دستی که طی دهه‌های گذشته رشد کرده‌اند اما توان رقابت بین‌المللی بالایی ندارند شده است. به عنوان مثال اندونزی دارای تولید سالانه حدود 17 میلیون تن سنگ نیکل است که 10 میلیون تن از آن دارای کیفیت پایین است (خلوص کمتر از 7 /1 درصد). در اثر سیاست محدودیت صادرات سنگ نیکل، ظرفیت ذوب سنگ نیکل به 16 میلیون تن افزایش یافته است و در سال جاری انتظار می‌رود به 18 میلیون تن برسد. با توجه به اینکه طبق قانون باید به اندازه 30 درصد ظرفیت ذوب سنگ نیکل در داخل، سنگ نیکل با خلوص پایین به داخل عرضه شود، از این 10 میلیون تن به اندازه 8 /4 میلیون تن باید در داخل عرضه شود و در نتیجه حدود 2 /5 میلیون تن می‌تواند صادر شود که حدود 9 درصد صادرات قبل از اعمال ممنوعیت صادرات (حدود 55 میلیون تن) است. علاوه بر این، صادرات تنها در صورتی مجاز است که شرکت‌های معدنی متعهد به ساخت کارخانه ذوب تا پنج سال آینده شوند.

اندونزی به عنوان کشوری که چند دهه رشد بالایی داشته است، می‌تواند مثال خوبی از سیاست‌های توسعه صنعتی با در نظر گرفتن مزیت منابع طبیعی باشد که دچار پدیده نفرین منابع نشده است. جدا از جزئیات اجرایی و سیاستی قوانین در راستای حمایت از صنایع پایین‌دستی و ایجاد زنجیره تقویت ارزش افزوده، مسیر طی‌شده از طریق اندونزی تلاش پیوسته‌ای برای ایجاد رقابت در صنایع مکمل داخلی بوده است. ایجاد ساختار وارداتی مناسب، به ویژه در دهه گذشته، برای توسعه صنایع داخلی، یعنی واردات ماشین‌آلات و ابزار و مواد اولیه با قیمت پایین، و در ادامه محدودیت صادرات مواد خام برای فراهم‌آوری پتانسیل استفاده از مزیت نسبی برخورداری از مواد اولیه برای صنایع داخلی و توسعه هرچه بیشتر بخش صنعت از اهم سیاست‌های این کشور بوده است.

جمع‌بندی

با نگاه به تجربه چین و اندونزی و همچنین توجه به واقعیت‌های اقتصاد کشورمان، و برای ریل‌گذاری در مسیر سیاست «جایگزینی صادرات»، لازم است رابطه بین صنایع بزرگ کشور و صنایع کوچک و متوسط مکمل و پایین‌دستی آنها، بازنگری و تنظیم شود، به نحوی که مزیت‌های موجود در صنایع بزرگ بیشتر متوجه صنایع داخلی شود تا رقبای خارجی صنایع کوچک و متوسط ایرانی. موارد زیر به عنوان بسته پیشنهادی تعمیق تولید در کشور و افزایش ارزش افزوده شروع خوبی برای اصلاح و تغییر مسیر کنونی است:

1- با اتخاذ سیاست‌های مالیاتی، شیب قیمت مواد اولیه تولید صنایع بزرگ به سمت تامین و تقویت صنایع مکمل داخلی برگردد. در این راستا لازم است که معافیت مالیات بر درآمد صادرات مواد اولیه پتروشیمی، پالایشی و فلزات پایه حذف شود.

2- با تعریف یک ساز‌و‌کار سنجش آستانه رقابت‌پذیری، استرداد مالیات ارزش افزوده در صادرات مواد اولیه به صورت کلی یا جزئی متوقف شود.

3- در بخش‌هایی که لازم است، نرخ خوراک یا سایر حقوق دولتی صنایع بزرگ برای جبران اثر هزینه دو بند فوق بازنگری و تعدیل شود به نحوی که سودآوری متعارف این صنایع برقرار باشد.

4- برای ایجاد صنایع بزرگ جدید یا توسعه تولید صنایع بزرگ موجود، تخفیف‌های خوراک به میزان 15 تا 20 درصد به مدت سه تا پنج سال از زمان بهره‌برداری در نظر گرفته شود به نحوی که ایران جذاب‌ترین قطب سرمایه‌گذاری صنایع پتروشیمی پالایشی و فلزات پایه باقی بماند.

5- نظام رگولاتوری برای حوزه نفت، پتروشیمی و سایر بخش‌هایی که انحصار دولتی یا قانونی وجود دارد طراحی و راه‌اندازی شود.

6- در صورت امکان تغییر فناوری، سازوکاری برای تغییر خوراک پتروشیمی‌های مصرف‌کننده خوراک مایع، به خوراک گاز با استفاده از تسهیلات ماده 12 تدارک دیده شود.

7- تمامی مشوق‌های صادراتی برای صنایع بزرگ (از جمله جوایز صادراتی، انتخاب به عنوان صادرکننده نمونه و مانند اینها) حذف شود و منابع آن به تشویق صنایع مکمل آنها (صنایع کوچک و متوسط) منتقل شود.

8- در عوض مشوق‌های صادراتی برای صنایع بزرگ، مشوق‌ها و الزاماتی در راستای نوآوری، تحقیق و توسعه و سازگاری با محیط زیست مقرر شود تا موجب شود صنایع بزرگ به بومی‌سازی فناوری‌ها و بهره‌وری بیشتر سوق یابند و مخاطرات محیط زیستی‌شان به حداقل برسد.

9- برای رقابتی نگه‌داشتن بازار مواد اولیه و جلوگیری از تنبلی حاصل از اتکا به منابع ارزان، حقوق ورودی مواد اولیه تولید داخل (محصولات صنایع بزرگ) به سطح صفر کاهش یابد.

10- با توجه به اینکه مجموعه اقدامات فوق بازار داخلی مواد اولیه و همچنین محصولات صنایع مکمل آنها را رقابتی خواهد کرد، تمامی مداخلات دستوری دولت در قیمت‌گذاری تولیدات این صنایع متوقف شود.

برای تحقق بسته پیشنهادی فوق لازم است با ایجاد اجماع در ذی‌نفعان دولتی، عمومی و خصوصی آن، به ویژه صنایع بزرگ دولتی و عمومی، دست به اصلاح برخی قوانین و مقررات ناظر بر موارد فوق زد. در این خصوص کاری در اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران با همکاری کمیسیون‌ها و تشکل‌های ذی‌ربط آغاز شده که امید است در فرصت کوتاه باقی‌مانده بتوان به آن جامه عمل پوشاند.

پی‌نوشت‌ها:

1- FDI

2- Manufacturing industry

3- Primary commodities

4- Primary Commodities

5- Manufactured goods

6- Manufactured

7- Most Favored Nations

8- Cocoa

9- Plywood

10- Sawn wood

11- Manufacturing sector

12- Refined Tin

13- Bauxite

14- Master Plan for Acceleration and Expansion of Indonesia Economic Development

15- Bauxıte

16- Refining of mineral ores

17- No. 4 on Mineral and Coal Mining 2009

منابع

1- Fauziah, Zen. Economic Diversification : The Case of Indonesia.

2- Tijaja, J. & Faisal, M. Industrial Policy in Indonesia: A Global Value Chain Perspective. Asian Dev. Bank Econ. Work. (2014).

3- Chandra, W. The Impact of Dependency on Primary Commodity on Indonesia Economic Growth. (2012).

4- Paper, P. Benefits of Export Taxes. 1-20

5- Tijaja, J. P. The Proliferation of Global considerations for Indonesia. (2013).