کابوس بودجه

پیش‌بینی می‌شود بودجه دولت (منابع عمومی) تا پایان سال با بیش از 180 هزار میلیارد تومان عدم تحقق روبه‌رو باشد (87 هزار میلیارد تومان عدم تحقق ناشی از وصول نشدن درآمدهای عمومی (یعنی مالیات‌ها و عوارض)، 50 هزار میلیارد تومان عواید نفتی و 50 هزار میلیارد تومان فروش اموال). این میزان کسری حدود یک‌سوم منابع عمومی است، که با ابزار مرسوم سال‌های اخیر (تخصیص و انتفاع از تغییرات نرخ ارز) با توجه به عواید بسیار پایین ارزی دولت قابل مدیریت نیست و دولت ناچار است اصلاحیه بودجه را به مجلس شورای اسلامی یا جلسه شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا (مطابق سنت سال قبل) تقدیم کند.

معمولاً کسری بودجه در اقتصاد کشورها اقتضایی و بسته به شرایط کشور با اهداف متفاوت ایجاد می‌شود. هند در دهه 60 میلادی طی دو برنامه اول توسعه خود کسری بودجه‌ای معادل 5 /7 تا 25 درصد منابع بودجه (به ترتیب در برنامه اول و دوم) ایجاد کرد اما در مقابل در این کشور رشد اقتصادی 42درصدی (طی دو برنامه)، افزایش 18درصدی درآمد سرانه به‌رغم افزایش شدید جمعیت و اضافه شدن 30 سال به امید زندگی مردم این کشور اتفاق افتاد. هرچند این کشور نتوانست این روند را در سال‌های بعد ادامه دهد. بحران‌های 1930، 2008 میلادی و بحران اخیر (کرونا) از جمله بحران‌هایی است که به دلیل آثار گسترده اقتصادی و اجتماعی آن دولت‌ها مجبور به مداخله می‌شوند. بنابراین از این منظر کسری بودجه اقدامی اقتضایی است و تنها در صورت وقوع بحران دولت‌ها مداخله کرده و سعی در مهار بحران دارند. امروزه به‌طور معمول کسری و مازاد بودجه ادواری امری پذیرفته‌شده است. این راه‌حل کم‌وبیش در کشورهای منضبط اتخاذ می‌شود. به این معنا که در دوران رکود دولت کسری بودجه ایجاد می‌کند و در دوران رونق مازاد بودجه و از این‌رو در بلندمدت بودجه دولت فاقد کسری است.

کسری‌های بودجه به دلیل ایجاد و تشدید تورم علاوه بر آثار منفی اقتصادی مانند تغییر قیمت‌های نسبی و انحراف منابع و امکانات عمومی به‌شدت تبعیض‌آمیز و به‌نوعی ظالمانه است زیرا به ضرر گروه‌های ضعیف اجتماعی است و باعث افزایش درآمد و ثروت برای برخی افراد و ایجاد گروه‌های اصطلاحاً نوکیسه می‌شود که این نیز به ‌دنبال خود فسادهای مالی و سیاسی را به‌همراه دارد. به همین خاطر است که کسری بودجه دولت‌ها و نحوه تامین مالی آن در مجالس کشورها به‌شدت مورد توجه و چالش‌برانگیز است. به‌طوری که گاهی تصویب نشدن بودجه پیشنهادی دولت در پارلمان موجب سقوط دولت می‌شود.

تامین مالی بودجه

به‌طور سنتی سه راه برای تامین مالی کسری بودجه وجود دارد:

تامین مالی از طریق انتشار اوراق بدهی: تامین مالی کسری بودجه با اوراق بدهی باعث محدود شدن منابع در دسترس بخش خصوصی خواهد شد و در نتیجه این بخش از اقتصاد ضعیف‌تر می‌شود که این با اقدامات اصلاحی بلندمدت یعنی کوچک کردن دولت و تقویت بخش خصوصی متناقض است. همچنین به دلیل آثار جایگزینی به نظر نمی‌رسد در رشد اقتصادی تغییر مثبتی حاصل شود (افزایش مخارج دولت با کاهش مخارج بخش خصوصی خنثی شده و افزایش تولید ناخالص داخلی اتفاق نمی‌افتد).

تامین مالی از طریق چاپ پول: این روش هرچند باعث تبعیض و نابرابری درآمدها و ثروت بین آحاد جامعه می‌شود اما دولت‌ها در ادوار مختلف در عمل از آن استفاده کرده‌اند که آثار آن با تورم‌های دورقمی کاملاً مشهود است. یکی از مسیرهای مهم منتهی به چاپ پول و ایجاد تورم برخی از تبصره‌های بودجه‌ای است که هم از سوی دولت پیشنهاد و هم از سوی مجلس شورای اسلامی به آن افزوده می‌شود.

استقراض از خارج: روش دیگر که شاید نسبت به روش‌های فوق مناسب‌تر باشد و پیامدهای اقتصادی منفی کمتری دارد استقراض از خارج مانند نهادهای بین‌المللی (صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی) یا کشورهای دوست است. این روش تامین مالی هرچند پیامدهای اقتصادی منفی کمتری دارد اما به دلیل نیاز به برخی اصلاحات مانند کاهش هزینه‌ها، افزایش مالیات‌ها، عدم حمایت از بنگاه‌های ورشکسته و برخی اصلاحات ساختاری نظیر خصوصی‌سازی، مقررات‌زدایی و مبارزه با فساد (توصیه‌هایIMF) با روحیه ما ناسازگار است! هرچند تجربه جهانی نیز در این خصوص چندان موفقیت‌آمیز نبوده است. استقراض از کشورهایی مانند چین، روسیه یا قطر نیز علاوه بر برخی تبعات سیاسی و احتمالاً اقتصادی با وجود فشارهای آمریکا عملی به نظر نمی‌رسد.

در میان راه‌حل‌های فوق، دولت برای تامین کسری بودجه خود تنها از روش سوم نمی‌تواند استفاده ‌کند اما از روش دوم به‌طور ضمنی در حال استفاده است و در روش اول نیز با توجه به اقدامات بانک مرکزی در توسعه بازارهای مالی امکان انتشار بیشتر اوراق برای دولت فراهم شده است.

رویا یا واقعیت؟

قطع وابستگی بودجه به نفت که جزو شعارهای همیشگی مسوولان کشور بوده و مورد ادعای برخی نمایندگان جدید مجلس شورای اسلامی است، از جنس اصلاحات ساختاری است. درصورتی که نفتی وجود نداشت، می‌توانستیم مانند اردن، پاکستان و برخی کشورهای آفریقایی بودجه‌ای غیرنفتی داشته باشیم اما مشروط به آنکه سطح رفاه مردم خود را حداقل به نصف کاهش دهیم. توسعه وسایل ارتباطی مانند اینترنت و توسعه ارتباطات فیزیکی و مجازی مردم سراسر جهان باعث شده که استانداردهای زندگی کشورهای ثروتمند به کشورهای در حال توسعه (از جمله ایران) سرایت کند. در مورد ایران این موضوع شدت بیشتری دارد. GDP سرانه ایران در سال 2017 به قیمت‌های ثابت نزدیک به هفت هزار دلار و برحسب PPP بیش از 14 هزار دلار بوده است؛ معنی ضمنی این ارقام این است که به‌طور متوسط نیمی از درآمد مردم ایران از محل یارانه‌ها تامین می‌شود. پیامد این موضوع فشار برای افزایش مصرف و بالارفتن سطح زندگی در کشور بوده است. لاجرم بودجه دولت به‌عنوان یکی از منابع تامین‌کننده تحت فشار قرار گرفته و کسری‌های گسترده را به همراه داشته است. اصلاح ساختاری به معنای فنی (و نه همراه با اصلاحات سیاسی) مستلزم آن است که یارانه‌ها (شامل یارانه‌های پنهان) حذف شود تا بتوان بخش زیادی از وابستگی به نفت را برطرف کرد. آیا انجام چنین کاری ممکن است؟

هرچند برخی اقدامات ساختاری که بلندمدت و به نفع مردم است با فضای موجود تقریباً غیرممکن است؛ اما شرایط سیاسی و اقتصادی فعلی کشور فرصتی فراهم کرده که برخی اقدامات را که به‌طور خاص به نفع دولت (به معنای عام) است، انجام داد. مهم‌ترین این اقدامات در حوزه بودجه‌ریزی که در صورت اهتمام نمایندگان احتمالاً چهار سال دوره نمایندگی خود را باید صرف آن کنند، عبارت است از

۱- واگذاری یا تعطیلی برخی طرح‌های عمرانی؛ و ۲- تراز کردن هزینه‌ها (هزینه‌های جاری) با درآمدهای عمومی و محدود کردن کسری بودجه به میزان اعتبارات طرح‌های عمرانی. براساس اطلاعات قسمت اول پیوست شماره (۱) لایحه بودجه سال 1399حدود 2566 طرح ملی در کشور در حال اجراست. با پیش‌بینی‌های فعلی سازمان برنامه‌وبودجه حدود 400 هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز دارد، در صورتی که بی‌دقتی سازمان در ارقام پیش‌بینی‌شده و تورم سالانه را به رقم فوق اضافه کنیم، این رقم بسیار بالاتر خواهد رفت. تامین این میزان اعتبار اولاً در توان دولت نیست، ثانیاً بسیاری از این طرح‌ها غیراقتصادی و حتی غیرفنی است که با فشار و لابی در بودجه دولت ردیف گرفته‌اند. اولین اقدام مجلس در راستای کوچک‌سازی دولت تعطیلی کلی یا واگذاری (به قیمت‌های واقعی یا مجانی بسته به نوع طرح) به افراد و متقاضیان است. گام دوم در این راه بازنگری اساسی در رویه‌ها و فرآیندهای تعریف طرح‌‌های عمرانی و درج آن در بودجه‌های سنواتی است، به‌نحوی‌که امکان ورود طرح‌های فاقد توجیه فنی و اقتصادی نزدیک به صفر شود. اقدام اصلاحی دیگر محدود کردن هزینه‌های جاری به سقف درآمدهای عمومی (جزء اول منابع یعنی مالیات‌ها و عوارض) است، به‌طوری که تراز عملیاتی صفر باشد. در این صورت تراز سرمایه‌ای نیز صفر خواهد بود (یعنی تمام عواید نفتی سهم دولت صرف طرح‌های توسعه‌ای شود). تراز مالی تنها در شرایط خاص (و با در نظر گرفتن پایداری مالی) می‌تواند مثبت باشد و مانده مثبت آن نیز صرف طرح‌های عمرانی و توسعه‌ای شود.