منطق واگذاری

احمد دوست‌حسینی از فلسفه فروش اموال مازاد دولت با هدف تامین منابع مالی کسری بودجه دفاع می‌کند و آن را ضروری می‌داند. رئیس سابق صندوق توسعه ملی، درعین‌حال بر لزوم بهره‌گیری از روش‌های شفاف و قیمت‌های رقابتی در این مسیر تاکید می‌کند. وی که در کارنامه خود سابقه‌ای 20 ساله در معاونت وزارت صنایع را داراست بر این باور است که ترتیبات بودجه‌ای دولت بایستی به‌گونه‌ای باشد که عدم تعادل‌های کوتاه‌مدت مانند هزینه‌های ناشی از حوادث غیرمترقبه چون کووید 19 که سبب کاهش‌های مقطعی درآمدها و رکود اقتصادی می‌شوند، بتواند در میان‌مدت از درون اقتصاد جبران شود. اگر دولتی بتواند با یک قاعده مالی از درون اقتصاد و از طریق رشد اقتصادی بلندمدت و پایدار و دخل و خرج‌های کنترل‌شده، بودجه خود را در میان‌مدت و بلندمدت متوازن کند آنگاه می‌تواند عدم تعادل‌های مقطعی و کوتاه‌مدت را با اوراق بدهی مدیریت کند. در این گفت‌وگو از احمد دوست‌حسینی از منطق واگذاری‌ها پرسیدیم.

♦♦♦

برای جبران کسری بودجه دولت، آیا واگذاری اوراق به فروش اموال دولت ارجحیت دارد؟

برای پاسخ به این پرسش قاعدتاً باید نوع اموال دولتی و منظور از فروش آنها روشن باشد. یک دسته از اموال که اصطلاحاً به اموال مازاد دستگاه‌های دولتی معروف شده عمدتاً دارایی‌های فیزیکی و بعضی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است. به این مفهوم که این اموال ارتباط مشخص و تعریف‌شده‌ای با ماموریت دستگاه‌های دولتی ندارد و در اختیار داشتن آنها موجب افزایش بازدهی و بهبود کارایی آنها نمی‌شود و بعضاً دستگاه‌ها را از حوزه سیاستگذاری به عرصه تصدی‌گری می‌کشاند. این اموال اگرچه عموماً برای دارندگان آنها کارکردها و منافعی دارد و بعضاً حیاط خلوت‌هایی به‌حساب می‌آید، ولی عموماً برای کشور هزینه‌ساز است. در این موارد اصولاً دولت برای نگه داشتن آنها توجیهی نداشته و ندارد و بهتر است با روش‌های شفاف و با قیمت‌های رقابتی به بنگاه‌ها و اشخاص غیردولتی واگذار کند. فروش این دسته از اموال حتی اگر بنا به ضرورت تامین منابع مالی کسری بودجه هم نباشد کاری درست و بلکه ضروری است.

درصورتی‌که فروش اموال مازاد با هدف تامین بخشی از منابع کسری بودجه باشد که ضروری‌تر است و بر عرضه اوراق بدهی یا «اسناد خزانه اسلامی» برای تامین منابع مالی دولت ارجحیت دارد نه برعکس آن، زیرا متناسب با ارزش آنها از یک‌سو دولت متحمل هزینه اوراق بدهی نمی‌شود و از سوی دیگر اموال هزینه‌زا و بی‌بازده از دولت جدا می‌شود.

 آیا واگذاری سایر دارایی‌ها از جمله سهام دولت در شرکت‌ها نیز برای تامین مالی و جبران کسری بودجه دولت از اولویت برخوردار است؟

در مورد فعالیت اقتصادی دولت که شامل مالکیت و مدیریت شرکت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی می‌شود بحث به میزان زیادی متفاوت است. برای این موارد در سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی که نزدیک به 15 سال از ابلاغ آن گذشته تعیین تکلیف شده است. هدف‌های اصلی این سیاست‌ها شامل شتاب بخشیدن به رشد اقتصادی، ارتقای کارایی و بهره‌وری عوامل تولید، گسترش مالکیت در سطح عموم مردم و افزایش رقابت‌پذیری اقتصاد بوده است. از این‌رو اساساً فروش یا واگذاری سهام دولتی در بنگاه‌های اقتصادی با رویکرد کاهش نقش دولت در تصدی‌گری و بنگاهداری و کمک به توسعه بخش خصوصی برای هدف‌های پیش‌گفته اقتصادی بوده که پیش‌نیاز آن آزادسازی (البته نه به معنی رهاسازی) اقتصادی بوده است. بی‌تردید عدم تحقق هدف‌های تصریح‌شده در ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی بی‌توجهی و عدم تمهید این پیش‌نیاز بوده است. آنچه از نص صریح ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل 44 روشن است، منظور از واگذاری سهام دولت به بخش غیردولتی تامین مالی و جبران کسری بودجه دولت نبوده است.

در مورد بودجه باید یک قاعده مالی حاکم باشد به نحوی‌که بودجه دولت با نوسان و تنگنا و افت‌وخیز چندانی مواجه نشود. ترتیبات هزینه‌ای و درآمدی بودجه در میان‌مدت باید به‌گونه‌ای باشد که عدم تعادل‌های کوتاه‌مدت ناشی از افزایش مقطعی و پیش‌بینی‌نشده هزینه‌ها مانند هزینه‌های ناشی از بلایای طبیعی غیرمتعارف و اتفاقاتی چون بروز و شیوع بیماری‌های ناشناخته‌ای چون کرونا یا کاهش‌های مقطعی درآمدها به لحاظ رکود اقتصادی بتواند در میان‌مدت از درون اقتصاد جبران شود. در این صورت است که دولت‌ها می‌توانند با انتشار و گردش اوراق بدهی این نوسانات را کنترل کنند. اگرچه این روش مناسب‌ترین راه برای حفظ تعادل درآمد-هزینه دولت‌ها در میان‌مدت است ولی لازمه انجام آن، اعتبار وام‌گیرنده و اعتماد وام‌دهنده و از عهده برآمدن وام‌گیرنده به تامین و پرداخت به‌موقع اصل و سود اوراق است.

این امکانات در اقتصادهایی به سهولت فراهم می‌شود که از تورم‌های بالا در رنج نباشند و دولت نیز از اعتبار و سرمایه اجتماعی کافی برخوردار باشد. یکی از عوامل مهم کسب اعتبار اقتصادی دولت‌ها، توان و توفیق آنها در مهار تورم است. اگر دولتی بتواند با یک قاعده مالی از درون اقتصاد و از طریق رشد اقتصادی بلندمدت و پایدار و دخل و خرج‌های کنترل‌شده، بودجه خود را در میان‌مدت و بلندمدت متوازن کند آنگاه می‌تواند عدم تعادل‌های مقطعی و کوتاه‌مدت را با اوراق بدهی مدیریت کند.

در شرایط کنونی دولت با کسری بودجه مزمن، تنگنای درآمدی و هزینه‌های پیش‌بینی‌نشده زیاد و قوز بالاقوز کرونا دست به گریبان است. برای برون‌رفت از این تنگنا نیز گزینه‌هایی چون فروش سهام دولت در شرکت‌ها، انتشار «اسناد خزانه اسلامی» به تعبیری اوراق بدهی و مراجعه به بانک مرکزی را پیش رو دارد که باید با بررسی و مقایسه هزینه فایده این گزینه‌ها گزینه مناسب یا ترکیب مناسبی از این گزینه‌ها را انتخاب کند. با توجه به نظراتی که اقتصاددانان و صاحب‌نظران در این‌باره داده‌اند به نظرم می‌توان با تامل در فهرست محدودیت‌ها و امکانات برشمرده‌شده ازجمله این موارد به خطوط راهنمای انتخاب گزینه مناسب دست یافت.

کشور در میان معدود اقتصادهایی در دنیاست که دست به‌گریبان تورم بالا و مزمن است و مردم از تورم بالای 40درصدی در دو سال اخیر رنج می‌برند. نظام بانکی کشور دارای مشکلات ساختاری و عدم تعادل‌های انباشته است و در این شرایط نمی‌تواند کمک‌کار دولت باشد.

رجوع به بانک مرکزی موجب افزایش شدید نقدینگی و دمیدن در کوره تورم می‌شود. در بازار سهام رویدادی بی‌سابقه مشاهده شده و نرخ‌های بازدهی باورنکردنی و شگفت‌انگیز تجربه شده است. در شرایطی که بازار سهام بیشتر کشورها با افت شاخص روبه‌رو بوده، بازار سهام کشورمان رشدی جهشی داشته است و این بازار همچنان داغ است. اینکه اهرم این پرش‌ها چه میزان عوامل بنیادی بوده و چه اندازه عوامل شکننده دیگر نقش داشته و دارند مستلزم گزارش مستند مقام ناظر است.

آنچه شرایط را حساس‌تر می‌کند ورود میلیونی سهامداران جزء جدید به این بازار است که هم فرصت است و هم می‌تواند به تهدید تبدیل شود. نگرانی از ایجاد «سپر انسانی» میلیون‌ها نفر دارنده سهام اندک برای حفظ قیمت‌های بالا و منافع نجومی سهامداران عمده می‌تواند تهدیدهای بالقوه باشد. به نظر می‌رسد برای کاهش این تهدید باید دولت همزمان با عرضه سهام خود در بورس پیگیری کند تا سهامدارانی که مستقیم یا غیرمستقیم مالکیت بازارها را بیش از حدود مقرر در قانون اجرای سیاست‌های کلی در اختیار دارند نیز سهامشان را عرضه کنند و به سقف مقرر مالکیت در بازارها کاهش دهند، که این‌هم از تکالیف قانونی وزارت امور اقتصادی و دارایی است.

 چه ضرورت‌هایی برای واگذاری سریع اموال مازاد دولت وجود دارد؟

همان‌گونه که در پاسخ پرسش اول شما توضیح دادم اموال مازاد از عنوانش روشن است که رابطه معنی‌داری با وظایف و ماموریت دستگاه‌های دارنده آن ندارد و برای دولت بی‌بازده و هزینه‌زاست. بنابراین اساساً نگهداری اموال مازاد نه سابقاً از توجیهی برخوردار بوده و نه اکنون توجیه دارد. از آنجا که واگذاری اموال مازاد دولت برای کاهش هزینه‌ها و افزایش کارایی به نفع اقتصاد کشور است و کمکی هم به تنگنای بودجه‌ای دولت می‌کند، بنابراین نباید در فروش آنها تاخیر کرد و از سویی هم نباید شتابزدگی باعث فروش غیررقابتی و غیر شفاف آنها شود.

 با توجه به تجربه سال‌های گذشته، اصولاً در اقتصاد رکودی ایران برای فروش اموال دولت چقدر ظرفیت وجود داشته است؟

یکی از مشکلات کنونی اقتصاد ما رکود تورمی است. هرچه رکود اقتصادی، تقاضا را برای گردش اقتصادی محدود می‌کند، در شرایط تورمی و برای حفظ ارزش پس‌اندازهای پولی مردم، تقاضا برای کالاهای سرمایه‌ای و هرچه بتواند برای دارنده دارایی پولی هرچند اندک، حفظ ارزش کند بیشتر می‌شود و قدرت آن بستگی تام به افزایش نقدینگی و خلق پول توسط بانک مرکزی و نظام بانکی کشور دارد.

سازوکارهای پیش‌بینی‌شده در لایحه مشارکت عمومی-خصوصی برای واگذاری مازاد دولت چه نقاط ضعف و قوتی دارد؟

اصل ایجاد زمینه و بستر قانونی و حقوقی برای مشارکت عمومی-خصوصی در انجام سرمایه‌گذاری و بهره‌برداری از طرح‌ها و پروژه‌های موردنظر دولت، کاری بجا، لازم و برای گردش بهتر اقتصادی آنها مفید است. هدف اصلی این‌گونه مشارکت‌ها اهرم کردن ظرفیت‌های مالی دولت برای جلب مشارکت بخش خصوصی در تامین مالی و اجرای پروژه‌های اقتصادی-اجتماعی مورد نیاز کشور است. برخی طرح‌های سرمایه‌گذاری که توسط دولت انجام شده یا می‌شود عمدتاً به لحاظ تنگناهای مالی با تاخیرهای زیاد به نتیجه و بهره‌برداری می‌رسند که موجب اتلاف منابع و همچنین کاهش نرخ بازدهی سرمایه‌گذاری‌هاست و در دوران بهره‌برداری هم در چارچوب مقررات و کارکردهای دولتی احیاناً از بازدهی مطلوب برخوردار نمی‌شوند. اهرم کردن منابع و ظرفیت‌های دولت برای جلب مشارکت در طرح‌های سرمایه‌گذاری می‌تواند رافع این نقیصه‌ها باشد تا هم طرح‌های سرمایه‌گذاری بیشتر و با تخصیص منابع سرانه کمتر از سوی دولت به جریان افتد و هم این طرح‌ها به‌موقع اجرا شوند و بهره‌برداری از ظرفیت آنها نیز با نرخ‌های بالاتری صورت پذیرد.

به این ترتیب این مکانیسم، روشی کم هزینه‌تر و کارآمدتر در مقایسه با شیوه‌های سنتی اجرای طرح‌های عمرانی یا به بیانی تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است. این شیوه می‌تواند و البته باید موجب استفاده کارآمدتر از منابع مالی دولتی و شفافیت در خصوص تعهدات طرف‌های عمومی و خصوصی و حصول اطمینان از توجیه فنی-اقتصادی طرح‌ها و توسعه دامنه فعالیت بخش خصوصی در این زمینه‌ها باشد.

در این نوع مشارکت‌ها باید تعهدات طرف‌های خصوصی و دولتی به‌خوبی روشن باشد و هرکدام مسوولیت و ریسک تصمیماتشان را خود عهده‌دار شوند. در لایحه مشارکت عمومی-خصوصی که در اول بهمن‌ماه 1397 از سوی دولت به مجلس تقدیم شده است نکات مهم، درست و البته به نظر اینجانب بعضاً نگران‌کننده وجود دارد که مهم‌ترین جنبه منفی آن از نظر اینجانب پوشاندن و فرافکنی ریسک در طرح‌های مشارکت عمومی- خصوصی است که می‌توان از آن «گم کردن ریسک به جای کم کردن ریسک» را تلقی کرد که به موارد مهمی از آن اشاره خواهم کرد. از جنبه‌های مثبت تعیین زمینه‌های مشارکت طرف عمومی، می‌توان به مواردی چون تامین وجوه تکمیلی یعنی تامین بخشی از منابع مالی مورد نیاز در راستای توجیه‌پذیری مالی پروژه، ارائه تسهیلات در قالب وجوه اداره‌شده، آورده غیرنقدی مانند اموال منقول و غیرمنقول، تعهد خرید تمام یا بخشی از محصول که می‌تواند از جنبه‌های شفاف این نوع قراردادها به شمار آید، اشاره کرد. همچنین پرداخت مابه‌التفاوت بهای تمام‌شده با قیمت بازار و پرداخت سرانه محصول پروژه تا سقف بهای تمام‌شده محصول برای طرف عمومی که به‌نظر می‌رسد در عمل با ابهام‌ها و تعبیر و تفسیرهای کشداری روبه‌رو خواهد شد.

از جنبه‌های شفافیت‌زدا و منفی لایحه می‌توان از تکالیف مقررشده برای بانک‌ها برای اعطای تسهیلات به این پروژه‌ها و پذیرش قراردادهای مشارکت به‌عنوان تضمین‌های قابل قبول برای اعطای تسهیلات به طرف خصوصی اشاره کرد. همچنین الزام صندوق توسعه ملی (البته برخلاف اساسنامه صندوق) برای اعطای تسهیلات بلندمدت ارزی و پذیرش قراردادهای مشارکت به‌عنوان وثیقه و استفاده از 10 درصد منابع ورودی سالانه صندوق توسعه ملی برای تامین منابع صندوق ضمانت تعهدات طرف عمومی را از موارد منفی لایحه ارزیابی می‌کنم. اینها از مواردی است که سنجش میزان ریسک و ردیابی ریسک را در طرح‌های مشارکت عمومی-خصوصی مختل می‌کند و با پراکنده کردن ریسک آن را به نهادهای مالی کشور منتقل می‌کند. همچنین به وزارت امور اقتصادی و دارایی تکلیف شده که استانداردها و روش‌های ویژه حسابداری و حسابرسی برای این نوع قراردادها را تدوین کند که نمی‌دانم در دنیا چنین سابقه‌ای وجود دارد یا نه. آیا توجیه‌بردار است که گروهی از فعالیت‌های اقتصادی را تافته جدابافته تلقی کرد؟ در این زمینه پیشنهاد می‌کنم طی مصاحبه‌ای با اعضای جامعه حسابداران رسمی کشور و خبرگان حرفه حسابداری و حسابرسی به زوایای این امور بپردازید و یک گفت‌وگوی روشنگرانه به عمل آورید تا جوانب امر به‌صورت تخصصی روشن شود.

 درباره تبعات احتمالی آن چه کسی راست می‌گوید؟ آیا خطر فساد و توزیع رانت در این پروسه جدی است؟ و آیا راهی برای کاهش این خطر وجود دارد؟

بنده در اینجا تنها مواردی از صورت مساله را مطرح کردم تا پیرامون این موارد صاحب‌نظران بحث و تبادل‌نظر کنند و اگر عیب و نقصی در لایحه هست در فرآیند بررسی و تصویب مرتفع شود. تردیدی نیست که هر جا ابهام و ناشفافیت وجود داشته باشد خطر بروز فساد وجود دارد به‌ویژه در مسائل مالی. هرجا که ریسک تصمیم مالی عده‌ای و مراجعی به‌صورت دستوری به دیگر نهادهای مالی منتقل شود آنجا کارایی رخت بر می‌بندد.

بر اساس ضرب‌المثل معروف «سرچشمه شاید گرفتن به بیل چو پر شد نشاید گذشتن به پیل» پیشنهاد می‌کنم اکنون که به این مساله مهم ورود کرده‌اید آن را دنبال کنید و نظرات تهیه‌کنندگان پیش‌نویس این لایحه، مدافعان آن، صاحب‌نظران و منتقدان آن را جویا شوید و مجموعه و خلاصه و تلفیق آنها را برای مراجع تصمیم‌گیر ارسال کنید تا نقشی سازنده برای کاهش تبعات احتمالی جنبه‌های منفی این لایحه ایفا کرده باشید.