بازگشت به مبانی
سیاست‌های ساختاری کدام‌اند؟
اقتصاد ممکن است به دلایل مختلف از مسیر خارج شود. در مقابل سیاستگذاران با توجه به نوع مشکل روش‌هایی برای رفع آن دارند. به عنوان مثال وقتی قیمت‌ها به سرعت رو به افزایش می‌گذارند و سرعت خرید مصرف‌کنندگان و کسب‌وکارها از توان تولید کالا و خدمات در اقتصاد فراتر می‌رود و به عبارتی تقاضای کلی به سرعت رشد می‌کند، سیاستگذاران اقداماتی را برای کاهش تقاضا به اجرا می‌گذارند. به همین ترتیب، در زمان رکود اقتصادی و زمانی که کسب‌وکارها و مصرف‌کنندگان زیپ کیف پول خود را می‌کشند تقاضای کلی رو به کاهش می‌گذارد. در این حالت دولت‌ها گام‌هایی در جهت تشویق مصرف‌کنندگان به خرید برمی‌دارند یا خود هزینه‌کردهای دولتی را افزایش می‌دهند تا کاهش هزینه‌کرد بخش خصوصی را جبران کنند. به این نوع اقدامات دولتی مدیریت تقاضا یا سیاست‌های ایجاد ثبات گفته می‌شود. گاهی اوقات مشکلات یک اقتصاد از موضوع افزایش یا کاهش تقاضا فراتر می‌روند و عمیق‌تر و درازمدت‌تر هستند. این وضعیت معمولاً محصول آن سیاست‌های دولتی یا اقدامات بخش خصوصی است که جلوی عرضه یعنی تولید موثر و منصفانه کالاها و خدمات را می‌گیرد. اصلاح چنین مشکلاتی به تغییر بافت اقتصاد نیاز دارد که به آن عنوان سیاست‌های ساختاری اطلاق می‌شود. سیاست‌های ایجاد ثبات در کوتاه‌مدت اهمیت پیدا می‌کنند چون تغییر دادن مولفه‌های تقاضای کل در کوتاه‌مدت از افزایش بهره‌وری منابع اقتصاد آسان‌تر است. این سیاست‌ها مواردی همچون مالیات و هزینه‌کرد و همچنین تغییر در نرخ بهره و عرضه پول را دربر می‌گیرند. هرگاه برای بهبود عرضه کل به تغییرات ساختاری درازمدت نیاز باشد دولت‌ها باید به رفع موانع خاص بپردازند. این اقدام ممکن است ساختارهای هسته‌ای اقتصاد مانند چگونگی تنظیم قیمت‌ها، چگونگی اجرای امور مالی عمومی، شرکت‌های دولتی، نظارت بر بخش مالی، قوانین و مقررات بازار کار، شبکه ایمنی اجتماعی و نهادها را دربر گیرد. بحران‌های اخیر مالی و بدهی‌های حکومتی باعث شد تقاضا برای سیاست‌های ساختاری جسورانه در چندین کشور منطقه یورو تشدید شود. همزمان، کاهش رشد در بسیاری از کشورهای در حال توسعه و توسعه‌یافته نیاز به اصلاحات بودجه‌ای، مالی، نهادی و مقرراتی با هدف تقویت بهره‌وری، رشد و اشتغال را برجسته ساخت. سیاست‌های ساختاری نه‌تنها به رشد اقتصاد کمک می‌کنند بلکه زمینه را برای اجرای موفقیت‌آمیز سیاست‌های ایجاد ثبات آماده می‌سازند. سیاست‌های ساختاری می‌توانند چند حوزه را هدف بگیرند:
کنترل قیمت‌ها: در بازار آزاد قیمت‌ها هزینه زیربنایی تولید را انعکاس می‌دهند اما در برخی کشورها دولت بهای برخی کالاها و خدمات خاص از قبیل برق، گاز و ارتباطات را کمتر از هزینه تولید تعیین می‌کند به ویژه اگر دولت خود تولید‌کننده آن کالاها و خدمات باشد. این کنترل قیمت ضررهایی را به همراه دارد که دولت باید جبران کند و ممکن است به خسارات و مشکلاتی در بودجه و ایجاد ثبات منجر شود. علاوه بر این، کنترل قیمت‌ها در مقایسه با زمانی که قیمت نمایانگر هزینه واقعی تولید باشد مشوقی برای مصرف بیشتر خواهد بود. قیمت‌گذاری پایین به تخصیص ضعیف منابع کشور می‌انجامد. هرگاه کنترل‌ها برداشته شوند قیمت‌ها هزینه‌ها را پوشش می‌دهند و این امر به بهبود رقابت و کارایی کمک خواهد کرد.
مدیریت امور مالی عمومی: ممکن است دولت‌ها در زمان رکود مجبور شوند بیشتر از درآمد خود هزینه کنند یا در زمان رونق مالیات بیشتری بگیرند تا مخارج را تعدیل سازند. اما در درازمدت مخارج و مالیات‌ها باید هماهنگ باشند. قوانین پیچیده مالیاتی و نظام ناکارآمد مالیات اغلب گردآوری درآمدهای عمومی به میزان کافی را دشوار می‌کند و باعث می‌شود کسری بودجه زیاد و تجمیع بدهی‌ها (یک مشکل در ایجاد ثبات) پدیدار شود. این وضعیت به نوبه خود توانایی دولت در تامین مالی نیازهای توسعه‌ای از قبیل خدمات مراقبت‌های بهداشتی، تحصیل و پروژه‌های زیرساختاری را محدود می‌سازد. اصلاحات مالیاتی می‌توانند سازگاری و انطباق مالیات‌دهنده را تسهیل کنند و از طریق حذف معافیت‌ها، الزام به پیش‌پرداخت بخشی از تعهدات مالیاتی برآورد‌شده و تسهیل ساختار نرخ مالیات به افزایش درآمد دولت کمک کنند. بهبود امور اداری مالیات نیز به افزایش درآمدها می‌انجامد. به عنوان مثال آموزش بهتر و حقوق بالاتر برای ماموران مالیات کاهش فساد و حفظ نیروهای شایسته را به همراه دارد. مدیریت بهتر هزینه‌های عمومی نیز به استفاده بهینه از منابع عمومی منجر خواهد شد.
شرکت‌های بخش عمومی: در برخی کشورها، شرکت‌های دولتی سهم قابل توجهی در اقتصاد دارند. برخی از این شرکت‌ها عملکرد مطلوب و در جهت منافع مصرف‌کنندگان دارند. اما اغلب به این دلیل که رقابت وجود ندارد یا بسیار اندک است شرکت‌های دولتی کالاها و خدماتی بی‌کیفیت ارائه می‌دهند. آن دسته از کسب‌وکارهای دولتی که با بخش خصوصی وارد عرصه رقابت می‌شوند اغلب زیان‌ده هستند چون تحت تاثیر سیاست قرار می‌گیرند یا هزینه‌های عملیاتی بالایی دارند (مثلاً به خاطر نیروی کار مازاد) و این دولت است که باید ضررهایشان را جبران کند. اگر این شرکت‌ها مجبور شوند برای پوشش ضررها از بانک‌های تجاری وام بگیرند مشکلات در ایجاد ثبات پدیدار می‌شود. معمولاً دولت این وام‌ها را تضمین می‌کند و باری بر دوش بودجه خود می‌گذارد چراکه اگر شرکت وام را بازپرداخت نکند دولت مسوول بازپرداخت آن خواهد بود. کشورهایی که شرکت‌های دولتی بزرگ دارند می‌توانند آنها را به اشخاص یا بنگاه‌های بخش خصوصی واگذار کنند یا مالکیت خود بر آنها را به شکل کلی حفظ کنند اما از اقداماتی مانند تعطیلی شرکت‌های ناکارآمد و ضررده، تغییر مدیریت، یا کاهش نیروی کار آن با هدف هماهنگی با نیازهای کسب‌وکار بهره برند. البته همزمان باید شبکه ایمنی مناسبی برای کارگران مازاد تشکیل شود.
بخش مالی: نقش بخش مالی آن است که منابع را از پس‌اندازکنندگان به سمت وام‌گیرندگان هدایت کند. یک بخش مالی سالم این اطمینان را ایجاد می‌کند که منابع در بهترین حالت بهره‌وری استفاده می‌شوند و رشد و توسعه اقتصادی بالاتر را به همراه دارند. نظام‌های مالی توسعه‌نیافته یا دارای مقررات ضعیف در برخی کشورهای در حال توسعه مانع رشد اقتصادی می‌شوند و اجرای سیاست‌های ثبات‌بخشی را دشوار می‌کنند. به عنوان مثال، بانک‌های مرکزی از طریق خرید و فروش اوراق بهادار دولتی در بازار باز به اجرای سیاست پولی می‌پردازند. اما اگر بازار ثانویه برای اوراق بهادار دولتی وجود نداشته باشد یا آن بازار به اندازه کافی توسعه‌نیافته باشد دست بانک‌های مرکزی در اجرای موثر سیاست‌های پولی بسته می‌ماند و آنها مجبور می‌شوند به ابزارهای سیاستی ناکارآمد و ناعادلانه‌ای مانند سهمیه‌بندی اعتبارات یا کنترل نرخ بهره روی آورند. بانک‌هایی که تحت نظارت کافی نباشند ممکن است به کارهای پرمخاطره‌ای بپردازند که به بحران‌های بانکی و مواردی مانند هجوم به بانک‌ها بینجامد. ممکن است سپرده‌گذاران نگران همگی برای برداشت منابع خود هجوم آورند یا خود بانک به خاطر وام‌دهی نامناسب ورشکسته شود. توجه داشته باشید که اگر هجوم سپرده‌گذاران در کل نظام صورت گیرد آنگاه حتی بانک‌های سالم نیز ممکن است به ورشکستگی کشیده شوند. بحران‌های بانکی جریان منابع به سمت وام‌گیرندگان را مختل می‌سازد، پس‌اندازکنندگان را دلسرد می‌کند و در صورتی که دولت سپرده‌ها را تضمین کرده باشد یا مجبور شود به بانک‌ها سرمایه تزریق کند خود با کسری بودجه مواجه خواهد شد.
سیاستگذاران می‌توانند از طریق تشکیل بازارهای ثانویه، توسعه بازارهای بورس و خصوصی‌سازی بانک‌های دولتی نظام‌های مالی توسعه‌نیافته را ترمیم کنند. سیاستگذاران باید با هدف کاهش بحران‌ها نظام مالی را از طریق مقررات و نظارت اثربخش مستحکم سازند.
شبکه‌های ایمنی اجتماعی: دولت‌ها اغلب برنامه‌هایی برای تامین حداقل استانداردهای زندگی برای محرومان و اقشار آسیب‌پذیر دارند. اما در بسیاری از کشورهای در حال توسعه برنامه‌های پرهزینه‌ای مانند یارانه سوخت و غذا به خوبی هدف‌گذاری نمی‌شوند و بیشتر از فقرا به ثروتمندان منفعت می‌رسانند. در کشورهای توسعه‌یافته برنامه‌های مستمری تعهدات فاقد منابع زیادی دارند چراکه تعداد بازنشستگان از تعداد افراد ورودی به بازار کار بیشتر است. علاوه بر این، مزایای سخاوتمندانه بیکاری اغلب خود به افزایش بیکاری دامن می‌زنند چون کارفرمایانی که حق بیمه بیکاری می‌پردازند اغلب تمایلی برای استخدام کارکنان جدید ندارند. دولت‌ها می‌توانند شبکه‌های ایمنی اجتماعی را به‌گونه‌ای تغییر دهند که نیازمندان را هدف بگیرد و صرفه‌جویی‌های بزرگی به همراه داشته باشد. دولت‌ها می‌توانند برای تمرکز بر نیازمندان کوپن‌های اقلام غذایی را به خانوارهای فقیر بدهند یا مواد غذایی را فقط در مناطق فقیرنشین توزیع کنند. دولت می‌تواند یارانه‌های سوخت و غذا را با یارانه نقدی جایگزین کند. برنامه‌های مستمری را می‌توان به گونه‌ای تغییر داد که مزایا با درآمدهای پیش‌بینی‌شده هماهنگ شوند. به عنوان مثال می‌توان سن بازنشستگی را بالا برد یا منابع مالی نظام‌های مستمری را به‌طور کامل تامین کرد.
بازار کار: بیکاری به دلایل مختلف در بیشتر کشورها دیده می‌شود و معمولاً در زمان بدی عملکرد اقتصاد رو به افزایش می‌گذارد. اما گاهی اوقات بیکاری عاملی عمیق‌تر از اثرات چرخه کسب‌وکار دارد. به عنوان مثال سهم بیش از حد کارفرما و کارگر در تامین اجتماعی یا بالا بردن حداقل دستمزد ممکن است آنقدر هزینه استخدام را بالا برد که تقاضا برای نیروی کار کاهش یابد و بیکاری افزایش پیدا کند. همچنین اگر کارگران به خاطر آموزش و تحصیلات ناکافی از مهارت‌های لازم برخوردار نباشند بیکاری افزایش می‌یابد. اصلاح تحصیل و اجرای برنامه‌های آموزش ضمن خدمت می‌تواند تقاضا برای نیروی کار را تقویت کند.
نهادهای عمومی: عملکرد نهادهای عمومی می‌تواند تاثیر چشمگیری بر محیط اقتصادی یک کشور بگذارد. به عنوان نمونه، حقوق پایین کارمندان دولت در اداره مالیات می‌تواند عامل بروز فساد باشد. علاوه بر این، نظام قضایی ناکارآمد و کمبود دادگاه و قاضی باعث می‌شود کسب‌وکارها نتوانند به سادگی اختلافات را حل کنند. این امر هزینه‌های کسب‌وکارها را بالا می‌برد و جلوی سرمایه‌گذاری به ویژه سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را می‌گیرد و در نهایت به رشد اقتصاد آسیب می‌زند. حاکمیت و نهادها را می‌توان با ساده‌سازی مقررات و صدور مجوز کسب‌وکار، تقویت نظام قضایی کشور، منظم ساختن نظام مالیاتی و افزایش حقوق آن دسته از کارکنان دولت که مسوول تامین خدمات اساسی هستند بهبود بخشید. همزمان باید استخدام در بخش دولتی فقط به اندازه نیاز کسب‌وکارها باشد.
دست در دست هم
تحقق توان بالقوه رشد یک اقتصاد به ایجاد ثبات و سیاست‌های ساختاری نیاز دارد و این دو مکمل یکدیگرند. سیاست‌های ثبات‌بخشی با کمک به کاهش تورم، تنظیم مصرف و سرمایه‌گذاری و کاهش کسری‌های دولت پایه‌های رشد اقتصادی را بنا می‌نهند. اجرای موفق سیاست‌های ساختاری فقط در صورتی امکان‌پذیر است که عدم توازن‌های اقتصاد کلان برطرف شوند. به همین ترتیب، سیاست‌های ساختاری اثربخشی بسیاری از سیاست‌های ایجاد ثبات را افزایش می‌دهند. به عنوان مثال، افزایش رقابت (که یک سیاست ساختاری است) می‌تواند به کاهش قیمت‌ها و در نتیجه کاهش تورم (که هدف سیاست ثبات‌بخشی است) منجر شود.
