امیررضا واعظی‌آشتیانی: شهرداری مسیر ریاست‌جمهوری نیست
سرمنشأ «شهر» داری معیوب
در درجه اول این شورای شهر است که باید این بضاعت را در خود ایجاد کند تا شهرداری مجاب شود از ظرفیت‌های قانونی خود به صورت حداکثری بهره بگیرند. اما اگر قرار باشد یک چرخه سالم طراحی شود دولت باید پیش‌قدم شود.
امیررضا واعظی‌آشتیانی سیاستمدار اصولگرایی است که سابقه عضویت در شورای اسلامی شهر تهران را دارد. او به واسطه تجربه حضور در پارلمان محلی پایتخت با توضیح درباره چگونگی شکل‌گیری ریشه‌های شیوع تراکم‌فروشی، به تبیین راهکارهای اولیه برای ایجاد درآمدهای پایدار شهری و تغییر وضعیت کنونی شهرها می‌پردازد.
اقتصادهای شهری و محلی در ایران همانند اقتصاد ملی از وابستگی به درآمد ناشی از منابع طبیعی رنج می‌برد. در اقتصاد ملی نفت را می‌فروشیم و در شهرها به‌خصوص تهران، زمین و فضا را. از نگاه شما که سابقه عضویت در شورای شهر تهران را دارید دلیل چنین عارضه‌ای ناشی از چیست؟
به باور من ریشه چنین معضلی به دهه 70 بازمی‌گردد. اتفاقاً این عارضه از تهران شروع شد و به شهرهای دیگر همانند ویروس سرایت کرد. در آن دوران دولت با هدف خودگردان کردن شهرداری، بودجه این نهاد را قطع کرد. این در حالی بود که قبل از آن، دولت عمده بودجه شهرداری را تامین می‌کرد. وقتی تخصیص بودجه از سوی دولت به دلایل خاص متوقف شد شهرداری به سمت تراکم‌فروشی و تعریف کاربری‌ها سوق پیدا کرد. در واقع فروش تراکم جانشین غیبت دولت در تامین بودجه شهرداری‌ها شد. سهل‌الوصول بودن این منبع درآمدی موجب شد در دوره‌های بعد شهرداران و حتی شهرهای دیگر از این سیاست دست بر ندارند.
اما من معتقدم در آن زمان با یک نگاه عالمانه این سیاست اجرایی نشد و همین نبود نگاه عالمانه تا امروز بر اقتصاد شهرها به‌ویژه تهران حاکم است. این نگاه در بطن خود پیامدها و ناهنجاری‌هایی بر اقتصاد به دنبال داشته است. برای نمونه در حالی که ساخت و ساز در شهرهای پیشرفته، قاعده‌مند و هدف‌دار است در تهران و دیگر شهرها شاهد آشوب و هرج و مرج در کاربری‌های شهری هستیم. شهرهای توسعه‌یافته منطقه‌بندی می‌شوند و بر اساس طرح جامع و تفصیلی اداره می‌شوند. بر اساس این طرح‌ها کاربری هر پهنه بسته به تجاری، اداری، و... مشخص است. حتی نقاطی که باید برج‌سازی شود از قبل تعیین می‌شود. این‌گونه نیست که به یکباره وسط یک مجموعه مسکونی دانشگاه احداث شود یا در یک کوچه شش‌متری اجازه احداث یک مرکز بهداشتی را بدهند؛ در آنجا تعاریف از قبل مشخص است.
البته برخی مدیران شهری دلیل صدور چنین مجوزهایی در شهرهایی نظیر تهران را کاربری‌های قبلی عنوان می‌کنند در صورتی که وقتی طرح جامع تهیه می‌شود این زمین‌ها باید تغییر کاربری پیدا کنند و دیگر دلالت ندارد که حتماً در یک گذر 10متری یا هشت‌متری در محیطی کاملاً مسکونی اجازه احداث مراکز آموزشی، بیمارستانی و...داده شود. یکی از دلایل این تساهل و تسامح در حوزه مدیریت شهری اتکا به تراکم‌فروشی است. چرا شهرداری تراکم‌فروشی می‌کند، چون بخش عمده‌ای از بودجه شهرداری از این محل تامین می‌شود بنابراین وقتی فروش تراکم ستون فقرات مالی شهر را تشکیل می‌دهد اقتصاد و برنامه‌ریزی شهر از قاعده‌مندی فاصله می‌گیرد. البته در شورای دوم طرح جامع به تصویب رسید و حتی به شهرداری تهران ابلاغ شد. حالا باید کسانی که پیگیر مسائل شهری یا شورای شهر هستند سوال کنند از زمانی که این طرح ابلاغ شده تا الان چه اتفاقاتی افتاده است و آیا به این مصوبه در عمل توجه شده یا نشده؟!
به نکته خوبی اشاره کردید. طرح جامع تصویب شد حتی در ادامه طرح تفصیلی نیز در اردیبهشت‌ماه سال 1391 رونمایی و ابلاغ شد اما در عمل می‌بینیم که همچنان روزنه‌هایی برای بروز تخلف و دور زدن اسناد فرادست شهری وجود دارد.
در کشور دو مجلس داریم؛ یکی مجلس شورای اسلامی که برای کشور قانونگذاری می‌کند و دیگری هم شوراهای شهرها و روستاها که مقررات و قوانین محدوده شهری را وضع می‌کنند. این دو نهاد از قدرت نظارتی در محدوده کاری خود برخوردار هستند. اما تا زمانی که نظارت‌ها رفاقتی، باندی، گروهی و... باشد متاسفانه قانون هم دور خواهد خورد یا به فراموشی سپرده می‌شود. اگر هم اجرا شود با گذاشتن آیین‌نامه‌ها و بندهای مختلف راه فرار برای آن ایجاد می‌شود. ما توسعه شهر را بدون هیچ‌گونه زیرساختی شروع کردیم و امروز اگر شهر تهران به قول شهرسازها، مثل دانه‌های شانه بالا و پایین دارد به همین دلیل است. در یک جایی بلندمرتبه‌سازی است و در جای دیگر ارتفاع در حداقل است. گسترش بی‌ضابطه و متمرکز شدن 85 درصد درآمد شهری از تراکم‌فروشی وضعیت کنونی را رقم زده است. به خاطر دارم که در پایان دوران شورای دوم، سهم درآمدهای حاصل از
تراکم‌فروشی از 85 درصد به 65 درصد رسید و شهرداری به سمت افزایش سهم درآمدهای پایدار در حرکت بود.
اما در حال حاضر مدیران شهری معتقدند سهم درآمدهای پایدار در بودجه سالانه اداره شهر تهران بیش از 40 درصد است و در مقابل انتقادهای سایر کارشناسان عنوان می‌کنند اعلام بالا بودن سهم درآمدهای ناپایدار و ناشی از انواع عوارض ساختمانی غیرواقعی و صوری است.
نسبت مورد اشاره من واقعی است اما اگر به قول شما کماکان بالا و قابل دفاع نیست به همان نقطه گرفتاری بازمی‌گردد. برای نمونه وقتی دولت در اواخر دهه 60 تصمیم به قطع بودجه شهرداری‌ها گرفت هیچ زیرساخت مالی برای این نهاد فراهم نکرد. بنابراین شهرداری در آن زمان به تصور یک ابتکار به سمت تراکم‌فروشی رفت. در حالی که باید ابتدا منابع درآمدی پایداری شهری تعریف می‌شد. یعنی دولت قبل از تعریف منابع و ایجاد مدیریت واحد و یکپارچه در شهرها اقدام به قطع بودجه نمی‌کرد. منابع درآمدی شهرهای توسعه‌یافته چیست؟ آیا آنها می‌روند تراکم‌فروشی می‌کنند؟ یعنی در این 25، 26 سالی که از توقف واریز درآمدهای دولت به شهرداری‌ها می‌گذرد، مطالعه‌ای در زمینه استفاده از الگوهای تجربه‌شده سایر شهرهای توسعه‌یافته دنیا انجام نشده است؟ و زمانی که به اصطلاح مدیریت یکپارچه را حاکم کردند و
منابع درآمدی را تعریف کردند، این منابع درآمدی شامل چه مسائلی است؟ بنده در دوران عضویت در شورای شهر این بحث را داشتم، که در شهر این شهرداری است که اقدام به ارائه خدمات به ساختمان‌ها و شهروندان می‌کند در عین حال در شهرهایی همانند تهران انواع داد و ستد رخ می‌دهد که هزینه و خدمات آن بر عهده شهرداری است اما از منافع آن نصیبی ندارد. چرا در این‌گونه داد و ستدها شهرداری‌ها هیچ سهمی ندارند و تمام مالیات به خزانه دولت می‌رود؟
آیا در شهرهای توسعه‌یافته هم تمامی این منابع سهم دولت می‌شود و شهرداری‌ها از این منابع بی‌نصیب می‌مانند؟ یا نه، بخشی از آن منابع مالیاتی به شهرداری‌ها اختصاص پیدا می‌کند.
پاسخ این سوال می‌تواند دلیل و منشأ سوال‌های پیش از این شما را بدهد. چرخه‌ای معیوب شکل گرفته که اقتصاد وضعیت شهرها را بیمار کرده است. دولت‌ها بخش زیادی از مالیات‌ها را به حساب خود منظور می‌کنند و در برابر شهرداری‌ها کمترین تعهدات را قبول دارند. البته این بحث تفسیر به عملکرد دولت فعلی نشود زیرا عملکرد تمامی دولت‌ها در گذشته را دربر می‌گیرد و حتی من تصور می‌کنم دولت‌های آینده نیز در صورتی که برنامه‌ای جامع و محکم برای تغییر وضعیت فعلی تدوین نشود به این موضوع توجهی نخواهند کرد.
بنابراین اگر قصد داریم اقتصاد شهر را سالم کنیم باید منابع درآمدی پایدار ایجاد کنیم. وقتی منابع درآمدی پایدار و سالم نباشد، تاوان هزینه‌های شهر را باید مردم پرداخت کنند. به یاد می‌آورم اوایل در سال‌های ابتدایی مدیریت شهری آقای کرباسچی، ایشان اظهارنظری داشتند که اگر مردم کمتر از یک میلیون تومان درآمد دارند در تهران نمانند. این اظهارنظر بارها در رسانه‌ها منعکس شد و به نظر می‌رسد معنی و مفهوم چنین دیدگاهی این است که شهری همچون تهران باید محل سکونت شهروندانی باشد که درآمد کافی دارند.
اما اگر مسیر درآمدی از منابع پایدار که متکی بر مالیات است تامین می‌شد نیاز نبود چنین اظهارنظری کرد زیرا با اخذ مالیات امکان کاهش فاصله‌ها بود. من باز تاکید کنم آنچه در شهرهای توسعه‌یافته اتفاق افتاده است که از یک‌سو هم اقتصاد متکی بر منابع پایدار و تجدید‌پذیر دارند و از سوی دیگر توسعه متوازن را تجربه کرده‌اند به دلیل بستری است که فراهم کرده‌اند.
ای‌کاش قبل از تصمیم‌گیری در مورد شهر تهران و شهرهای مشابه این مسائل را مطالعه و بررسی می‌کردند که چگونه می‌توان شهر را بدون کمک مستقیم دولت اداره کرد. الزامات آن فراهم می‌شد و بعد تصمیم‌گیری می‌شد. نه آنکه به یکباره تصمیمی در مورد قطع کمک‌های دولت به شهرداری عملیاتی شود و بعد از 25 سال به این موضوع توجه شود که چرا چنین وضعیتی رخ داده است و برای حل آن چه باید کرد. نکته آن است که اگر هم‌اکنون تصمیم اصولی گرفته شود معضلات ترافیک و آلودگی که در کلانشهرها به‌واسطه اجرای سیاست‌های گذشته ایجاد شده زخمی است که به یکباره برطرف نمی‌شود. بنابراین در حال حاضر سالم‌سازی اقتصاد شهر در اولویت است.
فرض کنید هم‌اکنون بستر برای دریافت عوارض شهری و برخی مالیات‌ها فراهم شود...
عوارض به دولت ربطی ندارد. عوارض حق شهرداری است.
درست است اما سوال من ناظر به این موضوع است که شهرداری از همین حق به طور کامل استفاده می‌کند. قصد داشتم این سوال را بپرسم که از ظرفیت قانونی کنونی مدیریت شهری به طور کامل بهره می‌گیرد یا به‌جای سختی وصول یک منبع پایدار اما قطره‌ای ترجیح می‌دهد یک منبع آسان و یکباره (تراکم‌فروشی) را در دست داشته باشد؟
شما اطمینان داشته باشید در درجه اول این شورای شهر است که باید این بضاعت را در خود ایجاد کند تا شهرداری مجاب شود از ظرفیت‌های قانونی خود به صورت حداکثری بهره بگیرند. اما اگر قرار باشد یک چرخه سالم طراحی شود دولت باید پیش‌قدم شود. در این چرخه ابتدا باید منابع پایدار شهری تعریف شود و دولت سهمی از انواع مالیات‌هایی که از شهروندان می‌گیرد برای شهرداری‌های همان شهر در نظر گیرد. بستر قانونی و نظارتی نیز اگر از شوراهای شهر فراهم شود بدون تردید شهرداری ناگزیر از حرکت در این ریل است و حتی می‌توان گفت انتخابی جز این راه نخواهد داشت. اما وقتی دولت قدم پیش نگذارد یا شورای شهر نظارت موثر نکند طبیعتاً شهرداری هم از عادت سالیانه دست بر نخواهد داشت.
به یاد دارم در شورای دوم و زمانی که آقای قالیباف مدیریت شهری را بر عهده گرفت مصوب کرد اگر برخی ساختمان‌های احداث‌شده کسری پارکینگ داشتند هزینه این کمبود پارکینگ از مالکان وصول شده و در اختیار شهرداری باشد. شهرداری مکلف شد منابع حاصل از کسری پارکینگ صرف ساخت پارکینگ در نقاطی از شهر شود که با معضل پارکینگ روبه‌رو هستند. امروز باید از اعضای شورا سوال کرد که آیا این مصوبه عملیاتی شده است یا خیر. وظیفه شورای شهر است که بررسی کند شهرداری در مدت 10 سال گذشته از پول‌هایی که بابت کسری پارکینگ از ساختمان‌ها گرفته، چند پارکینگ همگانی توانسته بسازد؟
شما بر جنبه‌هایی تاکید دارید که زمان ندارد اما برای رهایی از تراکم‌فروشی علاوه بر طی برخی فرآیندها مثل اصلاح نظارت و قانونگذار نیازمند برخی اقدامات عملیاتی و حتی ضربتی هستیم؟
من از ابتدا بر دو سطح تاکید داشتم؛ به هر ترتیب پایداری‌سازی درآمد نیازمند بسترسازی است. برای بسترسازی باید برخی چرخه‌های موجود از بین برود و چرخه‌های جدید ایجاد شود. طبیعتاً جایگزینی این چرخه‌ها مستلزم زمان است.
حتی شاید برای اصلاح وضعیت نیاز است بازگشت به عقب داشته باشیم و از مدیریت شهری دهه 70 سوال کنیم بر چه مبنایی حاضر شد از دریافت بودجه صرف‌نظر کند و شهر را بر مبنای تراکم‌فروشی اداره کنند.
شما ظاهراً خوش‌بین به تغییر وضعیت نیستید.
من آینده خوبی نمی‌بینم به دلیل اینکه ما منابع پایدار تعریف‌شده‌ای برای شهر نداریم.
شما در طول گفت‌وگو بر منابع پایدار تاکید دارید مشخصاً منظور شما از منابع پایدار چیست؟
در دوره‌ای که من عضو شورای شهر بودم جدای از عوارض‌ها نوسازی و پسماند و... منابع دیگری نیز اضافه شد مثل مالیات بابت فروش نوشابه، فروش سیگار و فروش بنزین.
اما اصل منبع زمانی حاصل می‌شود که دولت سهمی از مالیات‌ها را به شهرها اختصاص بدهد. متاسفانه دولت‌ها در ایران فقط یاد گرفته‌اند با مالیات‌ها حقوق بدهند یا راه بسازند. در حالی که به نوسازی شهرها و بهبود خدمات‌رسانی نیز باید توجه کنند. این وظیفه را می‌توانند با واسطه و از طریق شهرداری‌ها انجام دهند. البته اشاره کنم این تقسیم سهم وقتی رخ می‌دهد که دولت خود را چابک کند و اضافه‌وزن خود را کاهش دهد. برای همین من تاکید بر نقش دولت داشتم چون تا دولت هزینه‌های خود را مدیریت نکند حاضر نمی‌شود منابع مالیاتی را با مدیریت شهری تقسیم کند. وقتی دولت تن به این معادله ندهد شهرداری ناگزیر به تراکم‌فروشی خواهد بود.
تجربه سایر کشورها در این زمینه چگونه است؟
در سایر کلانشهرهای توسعه‌یافته دنیا مالیات محلی عمود خیمه تامین مالی اداره شهرهاست به این شکل که انواع مختلف مالیات برای اداره شهر تعریف شده که بر اساس آن هزینه شهر را تامین می‌کنند. اگر مشابه این روند در شهری همچون تهران نیز رخ دهد تحول بزرگی در خدمت به شهر و اداره آن است. اما در حال حاضر بخشی از مالیات بر ارزش افزوده نیز که به شهرداری‌ها اختصاص پیدا می‌کند درصد قابل توجهی نیست و به تنهایی نمی‌تواند کفاف جایگزینی با منابع ناپایدار کنونی را بدهد. البته من از عملکرد شهرداری‌ها دفاع نمی‌کنم، اگر اشاره به نقش دولت داشتم یک سری زمانی را بحث می‌کردم. قبول دارم شهرداری‌ها هم در اولویت‌بندی پروژه‌ها و نحوه هزینه‌کرد ضعف دارند.
به هر حال همه مشکلات شهر که موضوع ترافیک نیست که بخش عمده‌ای از منابع آن بابت اتوبان‌سازی و تونل‌سازی هزینه شود؛ شهر مولفه‌های مختلف دیگری دارد. من فکر می‌کنم اشتباهات مدیریت شهری در تامین منابع بسیار تاثیرگذار است. بارها و بارها در کلانشهرها شاهد هستیم که پیاده‌رو یک خیابان چندکیلومتری را جمع می‌کنند و بعد همان مدل را با کمی تغییر دوباره اجرایی می‌کنند. دو سال بعد مدل آن را تغییر می‌دهند یا مبلمان شهری و حتی نوع آن را به یکباره تغییر می‌دهند که به نظر می‌رسد چنین هزینه‌هایی در اولویت نباشد.
وقتی مدیریت حرفه‌ای و اقتصادی نیست طبیعتاً سیاست‌های اجرا‌شده نیز مقطعی و کوتاه‌مدت است. برای مثال اگرچه مطابق با قوانین فرادست ساخت و ساز در تراز 1800 متر ممنوع است اما با چشم غیرمسلح نیز می‌توان به راحتی انبوه ساخت و سازهایی را که در ارتفاعات تهران انجام شده دید. باید این سوال را از مدیران شهری کرد که چرا مجوز چنین ساخت و سازهایی داده شده است یا اگر مجوز آن صادر شده چرا سایر خدمات شهری نیز در این محورها ارائه شده است.
در حالی که اگر کار حرفه‌ای باشد اگر در یک مرحله تخلف شود قطعاً در مراحل دیگر کار پیش نمی‌رود. حال همین سیکل برای سالم‌سازی جریان درآمدی شهرها انجام شود با وجود مجوزها و قوانین باز اگر از یک مرحله به سلامت عبور کند در مراحل بعدی اختلال ایجاد می‌شود. برای همین تاکید دارم ریشه اعتیاد به تراکم‌فروشی یک تصمیم غلط بود اما این تصمیم احتمالاً به دلیل اقتضائات و ذهنیت‌هایی اتخاذ شده که تا زمانی که ادامه دارد شهرها را به تراکم وابسته نگه می‌دارد.
برای شکست این چرخه باید به سرمنشأ بازگشت. به این معنی که دولت از خود شروع کند و از دیگر نهادها توقع داشته بر مدار حرفه‌ای حرکت کنند.
اشکال ما این است که دولت‌ها همواره نسبت به شهرداری‌ها نگاه سیاسی و نگاه متقابل تقابلی داشته‌اند. در گذشته و حال این اتفاق بوده، یعنی فکر می‌کنم بعد از آقای احمدی‌نژاد همه فکر کردند که هر کسی که شهردار شود بعداً می‌تواند رئیس‌جمهور شود. این اتفاق یک بار افتاد اما به لحاظ سیاسی این یک روند تکرارپذیر نیست یا واضح‌تر بگوییم شهرداری مسیر ریاست‌جمهوری نیست. باید در یک دولت و شهرداری‌ها فضای حاکم کنونی شکسته شود. می‌تواند این دولت باشد یا دولت آینده ولی برای اینکه شهری را درست نکنیم که سوهان روح‌مان شود لازم است شکل تعامل عوض شود. کاری نکنیم که مردم احساس کنند در یک زندان بزرگ قرار گرفته‌اند. باید نشاط و شادابی را در شهرمان به کمک دولت و شورا و شهرداری‌ها درست کنیم. برای همین باید ابتدا تعارض و جبهه‌گیری‌ها مدیریت شود بعد به سراغ راهکار عملیاتی رفت.
دیدگاه تان را بنویسید