مسیر گم شده

پایبندی به تعهدات هم در مبادلات خصوصی و هم در مبادلات عمومی اهمیت دارد. پایبندی یک پیمانکار به قرارداد که تعهدات خود را به موقع تحویل دهد، پایبندی یک خریدار که مبلغ چک خود را به موقع پرداخت کند، پایبندی یک مدیرعامل به افزایش ارزش ثروت سهامداران از مسائل مهم در مبادلات خصوصی است. بخش خصوصی معمولاً این مسائل را در قراردادها پیش‌بینی می‌کند و برای پایبند نبودن، جریمه در نظر می‌گیرد.

اما مبادلات بخش عمومی بسیار پیچیده‌تر از آن است که بتوان قراردادهای نسبتاً کامل برای آن طراحی کرد. بنابراین، کارگزاران فعال در بخش عمومی با فرصت‌طلبی می‌توانند از نواقص قراردادها در این بخش، سوءاستفاده کنند و حتی در مواردی که پایبند نبودن آنها برای عموم شفاف است از جبران خسارت و پرداخت جریمه شانه خالی کنند. شواهد متعددی در بخش عمومی ایران وجود دارد که نواقص سازوکارهای «پایبندی و تعهد» در اقتصاد ایران را نشان می‌دهد. از جمله موارد زیر:

♦ فدراسیون فوتبال با مربی خارجی، قراردادی می‌بندد که چند میلیون دلار خسارت به فدراسیون وارد می‌شود. از این دست قراردادها با مربیان و بازیکنان در فوتبال ایران زیاد بوده است که منجر به جرایم مالی و کسر امتیاز باشگاه‌های دولتی شده است. اما مدیر مربوطه، به خاطر این پایبند نبودن به قرارداد و احتمالاً کسب رانت در این قراردادها، جریمه نشده و خسارت مربوطه را جبران نکرده است.

♦ بانک مرکزی طبق قانون باید مدیریت نرخ ارز را انجام دهد. اما در سال 1397 در مدتی کمتر از یک سال، این نرخ بیش از سه برابر می‌شود. چرا رئیس کل اخیر بانک مرکزی یا رئیس کل‌های سابق به چنین تعهدات قانونی پایبند نبودند و خسارت‌های ناشی از جهش‌های ارزی و بی‌ثباتی اقتصادی مانند نرخ تورم بیش از 40درصدی را پرداخت نکرده‌اند؟

♦ چندین میلیارد دلار در سال 1397 با نرخ دلار دولتی 4200تومانی از بانک مرکزی بابت واردات کالا دریافت کردند اما برخی به تعهداتشان عمل نکردند و سیاستمداران حاکم نیز بابت این اشتباه در سیاست ارزی خسارت چندانی متحمل نشدند.

♦ در ماده (1) قانون برنامه چهارم توسعه (سال‌های 1384 تا 1388) آمده بود: «از سال 1384 مازاد عواید حاصل از نفت نسبت به ارقام پیش‌بینی‌شده در جدول شماره (8) این قانون در حساب سپرده دولت نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ‌ایران تحت عنوان «حساب ذخیره ارزی حاصل از عواید نفت» نگهداری می‌شود.» این جدول شماره (8) دولت را مجبور می‌کرد تا بیش از اندازه از درآمدهای نفتی برای امور دولتی برداشت نکند. اما نه دولت و نه مجلس به این قانون برنامه (که تصویب و اصلاحش به رای دوسوم نمایندگان نیاز دارد) پایبند نبودند و با لوایح و طرح‌های خود حساب ذخیره ارزی را خالی کردند و این ماده قانون برنامه چهارم اجرایی نشد.

♦ سیاستگذاران اقتصادی و صنعتی به نمایندگان مجلس وعده احداث کارخانه فولاد می‌دهند حتی در مناطقی که نه مواد اولیه دارند و نه موقعیت جغرافیایی مناسب و نه استانداردهای زیست‌محیطی اجازه می‌دهند و طبق برخی از این وعده‌ها کارخانه‌های فولاد احداث می‌شود با خسارت‌های زیست‌محیطی و اقتصادی. شرکت ملی پتروشیمی و سایر شرکت‌های دولتی نیز به همین ترتیب. چرا مدیران این شرکت‌ها به ماموریت‌های اصلی شرکت پایبند نیستند؟

♦ نمایندگان مجلس به جای تصویب قوانین مهم و پیگیری اجرای قوانین و کمک به توسعه ملی و محلی، مشغول مسابقه برای کسب بودجه‌های اندک از ادارات مختلف و راه‌اندازی پروژه‌های متنوع اداری و فرهنگی و اقتصادی هستند. نتیجه این مسابقه، اتلاف منابع و توسعه نامتوازن و بدون برنامه چه در سطح ملی و چه محلی شده است. مثلاً، شهرستانی می‌بینید که تاسیس شده است و اداره صنایع دارد اما هیچ صنعتی در شهرستان وجود ندارد!

♦ طبق قانون برنامه پنجم توسعه، صندوق توسعه ملی تشکیل شد و قرار شد 20 درصد درآمدهای حاصل از صادرات نفت به این صندوق واریز شود و بعداً طبق قانون قرار شد این سهم افزایش یابد که در بودجه سال 1399 به 36 درصد رسیده است. همچنین مقرر شد وجوه صندوق برای امور دولتی صرف نشود. اما در عمل، چه دولت با برداشت‌های خود از صندوق با پیش‌بینی در لوایح بودجه یا با حکم حکومتی و چه نمایندگان مجلس این صندوق را به سرنوشت حساب ذخیره ارزی دچار می‌کنند. برای نمونه بیانات رهبری در دیدار جمعی از تولیدکنندگان، کارآفرینان و فعالان اقتصادی در 28 آبان 1398 چنین است: «دولتی‌ها در همه دوره‌ها -نه فقط دولت کنونی- سرِ قضایای مختلف می‌آیند اصرار می‌کنند که [از صندوق توسعه ملی برداشت کنند]؛ قانونی هم نیست؛ چون قانونی نیست، به بنده مراجعه می‌کنند؛ اگر قانونی بود که برمی‌داشتند؛ چون قانونی نیست برای اینکه یک جوری درست بشود، به بنده مراجعه می‌کنند و اصرار، التماس که این مشکل است و شما اجازه بدهید ما مثلاً فلان مقدار از صندوق توسعه برداریم.»

♦ معمولاً در قوانین برنامه توسعه پنج‌ساله از دولت خواسته می‌شود تا گزارش عملکرد برنامه را هر سال ارائه کند. بررسی‌های صورت‌گرفته نشان می‌دهد دولت در قوانین برنامه معمولاً کمتر از 50 درصد احکام برنامه را به‌طور کامل اجرا کرده است که البته در قوانین اول تا ششم متفاوت بوده و قوانین اخیر وضعیت اجرایی شدن احکام برنامه بدتر شده است. اما در قوانین برنامه توسعه، جداولی وجود دارد که شاخص‌های مهم اقتصاد کلان را طی دوره برنامه پیش‌بینی کرده است. برای نمونه، در جدول (1) قانون برنامه ششم توسعه (1396 تا 1400) رشد اقتصادی هشت درصد پیش‌بینی شده است که رشد سال 1396 مثبت 9 /3 درصد و سال 1397 منفی 9 /4 درصد محقق شده و برای سال 1398 منفی 5 /9 درصد صندوق بین‌المللی پول پیش‌بینی کرده است. یا نرخ رشد نقدینگی 17 درصد و نرخ تورم 8 /8 درصد طبق قانون برنامه پیش‌بینی شده است که ارقام محقق‌شده طی دو سال اول برنامه بسیار بیشتر است. چرا دولت‌ها به قانون برنامه توسعه که خودشان تهیه می‌کنند پایبند نیستند؟

♦ شواهد متغیرهای کلان نشان می‌دهد در دوره دوم حاکمیت رئیس‌جمهورهای چهار دوره اخیر فقط در دوره دوم آقای خاتمی، وضعیت کنترل نرخ ارز و تورم و وضعیت رشد اقتصادی بهتر بوده است اما در دوره سایر رئیس‌جمهورها وضعیت اقتصاد کلان به هم ریخته و نتایج ناگواری محقق شده است. چرا چنین اتفاقی باید در چند دوره تکرار شود و سیاستمداران حاکم به هیچ قواعد دموکراسی، حزبی و حرفه‌ای پایبند نباشند؟ آیا نبود احزاب قدرتمند این پدیده را ایجاد کرده است؟

♦ اصل 30 قانون اساسی صراحتاً مطرح می‌کند که «دولت موظف است وسایل آموزش و پرورش رایگان را برای همه ملت تا پایان دوره متوسطه فراهم سازد». اما به شکل‌های مختلف بابت آموزش مدرسه‌ای چه در مدارس غیردولتی و چه دولتی از والدین دانش‌آموزان وجوهی دریافت می‌شود. چرا دولت‌ها به این اصل و سایر اصول قانون اساسی مانند اصل 29 و اصل 31 پایبند نیستند؟ و چرا هیچ نهادی وجود ندارد که ضمانت اجرای قانون اساسی را پیگیری کند؟

♦ یا در اصل 60 قانون اساسی آمده است «اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیماً بر عهده رهبری گذارده شده، از طریق رئیس‌جمهور و وزرا است». اما چرا نهادهای زیرمجموعه رهبری در امور بازتوزیعی و سیاست خارجی به ویژه در کشورهای منطقه خاورمیانه و سایر امور، نقش‌های اجرایی بر عهده گرفته‌اند؟

به نظر می‌رسد این مسیر اقتصادی یک گمشده مهم دارد به نام «حاکمیت قانون» که اساس توسعه هر جامعه‌ای است. اما حاکمیت قانون روزبه‌روز در کشور کم‌رنگ‌تر می‌شود. مثلاً اگر حساب ذخیره ارزی با مصوبات مجلس قانونگذاری خالی شد، از صندوق توسعه ملی با مصوبات دولت و مجلس و حکم حکومتی برداشت می‌شود. اگر افزایش نرخ بنزین طبق قانون برنامه چهارم توسعه و قانون هدفمندسازی یارانه‌ها مصوب مجلس انجام می‌شد اکنون توسط نهادی که در قانون اساسی پیش‌بینی نشده است انجام می‌شود. در امور اجرایی و قانونگذاری و قضایی از این دست شواهد وجود دارد.

نقص‌های نهادی مهم کدام‌اند؟ 1- رسانه‌های آزاد که هزینه سیاسی پایبند نبودن به قانون را بالا ببرند. 2- احزاب قدرتمند که نمایندگان مجلس را به‌طور منسجم کنترل کنند و اعضای بی‌کیفیت را کنار بگذارند، دولت‌ها (رئیس‌جمهور و هیات وزیران) از دل احزاب بیرون بیایند و برای امور مملکت برنامه داشته باشند و به آن برنامه پایبند باشند. 3- تشکیل نهادی برای پیگیری ضمانت اجرای قوانین عادی. 4- تشکیل دادگاه قانون اساسی که هم بر اجرای قانون اساسی نظارت کند و هم تصمیم‌گیری در موضوعات سیاسی مهم مانند انحلال احزاب با حکم آن انجام گیرد.