شکل‌گیری تعهد سیاسی پایدار
بودجه‌ریزی دوسالانه به چه نوع برنامه‌ریزی و تمهیداتی نیاز دارد؟
بودجه سال ۱۳۹۹ در حالی تهیه می‌شود که با توجه به پیشبرد طرح اصلاح ساختاری بودجه، بودجه سال آتی با تغییرات متعددی از جهت محتوا و شکل مواجه شده است. یکی از تغییرات اعلام‌شده در خصوص بودجه سال ۱۳۹۹، دوساله شدن بودجه است به طوری که جداول بودجه که حاوی ارقام کلان منابع و مصارف بودجه و همچنین طبقه‌بندی‌های مختلف در درآمدها و هزینه‌های دولت است علاوه بر سال ۱۳۹۹، برای سال ۱۴۰۰ نیز تهیه و به مجلس ارائه خواهد شد.
بودجه سال ۱۳۹۹ در حالی تهیه می‌شود که با توجه به پیشبرد طرح اصلاح ساختاری بودجه، بودجه سال آتی با تغییرات متعددی از جهت محتوا و شکل مواجه شده است. یکی از تغییرات اعلام‌شده در خصوص بودجه سال ۱۳۹۹، دوساله شدن بودجه است به طوری که جداول بودجه که حاوی ارقام کلان منابع و مصارف بودجه و همچنین طبقه‌بندی‌های مختلف در درآمدها و هزینه‌های دولت است علاوه بر سال ۱۳۹۹، برای سال ۱۴۰۰ نیز تهیه و به مجلس ارائه خواهد شد. هرچند ارقام سال ۱۴۰۰ جنبه اطلاعی داشته و الزام قانونی برای آن وجود ندارد با این حال، ترسیم چشم‌انداز آتی بودجه دولت در سال آتی از جمله گام‌های طراحی‌شده با هدف افزایش افق برنامه‌ریزی کشور و نقطه شروعی برای شکل‌گیری یک فرآیند برای ایجاد چارچوبی میان‌مدت برای بودجه دولت است.
طی دهه‌های گذشته، نبود چشم‌اندازی میان‌مدت از وضعیت منابع و مصارف بودجه دولت، باعث شده است تا میزان تعهدات پایدار دولت ذیل برنامه‌های مختلف افزایش یافته و همین امر محدودیتی جدی در ایفای بخشی از وظایف دولت ایجاد کند. به عنوان نمونه تغییر در قوانین بازنشستگی طی دهه 80 ذیل مصوبات مجلس، افزایش کسری صندوق‌های بازنشستگی و به دنبال آن افزایش وابستگی صندوق‌ها به منابع بودجه‌ای را به همراه داشت و همین امر در کنار رشد اقلامی از هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر باعث شد بخشی از مصارف بودجه‌ای دولت از جمله مخارج عمرانی با کاهش مواجه شود به گونه‌ای که میزان مخارج عمرانی طی دهه ۹۰ به کمتر از سه درصد تولید ناخالص داخلی رسیده است. این در حالی است که مخارج عمرانی به دلیل نقش آن در ایجاد زیرساخت و اشتغال اهمیت بالایی برای نمایندگان مجلس دارد. در واقع در نبود تصویری میان‌مدت و بلندمدت از وضعیت منابع و مصارف بودجه دولت و ارزیابی روشن از هزینه‌های اجرای برنامه‌های مختلف، بده‌بستان روشنی بین گزینه‌های مختلف سیاستگذاری شکل نمی‌گیرد و همین امر ممکن است به تشدید تصمیم‌گیری‌های نادرست منجر شود.
در حالی که در کشور، اسناد برنامه مهم‌ترین لنگر میان‌مدت سیاستگذاری محسوب می‌شود با این حال به دلیل آنکه تصویر منابع و مصارف مندرج در سند برنامه بر مبنای فروضی غیرواقع‌بینانه و ذیل یک سناریوی پایه که بر مبنای تداوم شرایط جاری است، تهیه و تدوین نشده است، تصاویر کمی مندرج در سند برنامه نمی‌تواند به عنوان لنگری واقع‌بینانه برای تصویر میان‌مدت منابع و مصارف بودجه دولت ایفای نقش کند. به علاوه، سند برنامه ماهیتی قانونی برای یک افق زمانی پنج‌ساله دارد، این در حالی است که تغییر در شرایط اقتصادی و به‌تبع آن تغییر در چشم‌انداز منابع و مصارف بودجه‌ای دولت امکان پایبندی به تصویر ارائه‌شده در سند برنامه را دشوار می‌کند. از این‌رو لازم است که بودجه‌ریزی میان‌مدت به صورت غلتان باشد و در هر سال مالی، تصویر مالی بر مبنای برآورد جدید و معتبر نسبت به شرایط مورد بازبینی قرار گیرد. در واقع در یک سازوکار واقع‌بینانه از برنامه‌ریزی، ارتباط بین بودجه و برنامه باید به صورت پایین به بالا برقرار باشد و برنامه بر مبنای وضعیت بودجه، چشم‌انداز منابع-مصارف در نظر گرفته‌شده برای آن و اولویت‌هایی روشن در خصوص نحوه هزینه‌کرد تهیه و تنظیم شود. این در حالی است که در شرایط جاری به دلیل تنظیم سند برنامه با ارقام خوش‌بینانه و فقدان وجود اولویت‌بندی نسبت به برنامه‌های مختلف عملاً ارتباط بین برنامه و بودجه برقرار نیست.
تمرین برای بودجه‌ریزی دوسالانه و افزایش افق بودجه‌ریزی می‌تواند به تدریج شرایط را برای تنظیم چارچوب میان‌مدت برای مخارج دولت تسهیل کند. با این حال یکی از چالش‌های اصلی برای افزایش افق بودجه‌ریزی عدم قطعیت در متغیرهای کلان اقتصادی است. تورم و رشد اقتصادی به عنوان دو متغیر کلیدی نقش مهمی در چشم‌انداز مالی-بودجه‌ای دارند. از این‌رو میزان اعتبار بودجه میان‌مدت می‌تواند به دلیل تغییرات در این متغیرها با خدشه مواجه شود. به همین دلیل لازم است اولاً در تهیه سقف‌های بودجه‌ای برای دستگاه‌های مختلف انعطاف وجود داشته باشد و حداقلی از تغییر برای آنها در نظر گرفته شود. به علاوه، تعیین سقف مصارف و منابع در اختیار دستگاه‌ها به صورت حقیقی یا بر مبنای نسبت‌های مالی که به صورت خودکار بر اساس تغییر متغیرهای کلان تنظیم شوند، تهیه و ارائه شود. بی‌توجهی به این تنظیم بودجه متناسب با تغییر در متغیرهای کلان می‌تواند با کاهش اعتبار بودجه میان‌مدت، پایبندی به آن را کاهش دهد. به علاوه لازم است پیش‌بینی‌های صورت‌گرفته در خصوص وضعیت متغیرهای کلان اقتصادی به صورت محتاطانه انجام شود تا ریسک عدم تحقق منابع مالی کاهش یابد. ایرلند نمونه یک کشور موفق در اجرای چارچوب میان‌مدت با محیط نسبتاً متلاطم در اقتصاد کلان است. هرچند میزان تلاطم در محیط اقتصاد کلان در ایران عمدتاً به دلیل شوک‌های بیرونی و سیاستگذاری پولی و بودجه‌ای از میزان متعارف بیشتر است و همین امر یک چالش جدی برای اعتباربخشی به بودجه‌ریزی دوسالانه و به دنبال آن بودجه میان‌مدت است.
چالش دیگر در خصوص بودجه‌ریزی میان‌مدت در ایران تعدد زیاد در مراکز هزینه‌ای بودجه است. طی سال‌های مختلف واحدهای مختلف اجرایی توانسته‌اند ردیف‌های بودجه مشخص و مستقل برای خود ایجاد کنند. تعدد در ردیف‌های بودجه‌ای امکان اعمال سقف بر مصارف واحدهای مختلف را دشوار می‌سازد و از این‌رو لازم است که این مراکز هزینه‌ای کاهش یابد. تفکیک دستگاه‌های بودجه‌ای به دستگاه‌های مجری و سیاستگذار ذیل اصلاحات ساختار بودجه که در بودجه سال آتی اعمال خواهد شد، در صورت اجرایی شدن به شکل صحیح می‌تواند نقش موثری در کاهش این مراکز هزینه و امکان اعمال سقف هزینه‌ای ذیل دستگاه‌های سیاستگذار داشته باشد. پرتغال از جمله کشورهایی است که به دلیل داشتن 1200 واحد هزینه در اجرای بودجه‌ریزی میان‌مدت موفق نبود و پس از انجام ترتیباتی و با محول کردن وظایف مربوط در خصوص بودجه‌ریزی میان‌مدت به 25 وزارتخانه مرتبط، توانست بر این مشکل فائق آید.
چالش دیگر در خصوص بودجه‌ریزی میان‌مدت در ایران، ابعاد قابل توجه عملیات مالی دولت در خارج از سند بودجه است. در واقع به دلیل آنکه سند بودجه در ایران فاقد ویژگی پوشایی برای دولت است و امکان تامین مالی و هزینه‌کرد در خارج از سند بودجه ذیل سازوکارهای مختلف وجود دارد، این امر در واقع به معنای عدم پایبندی به سقف منابع و مصارف در نظر گرفته‌شده در بودجه دولت ذیل امور یا دستگاه‌های مختلف است که باعث می‌شود تا اعتبار این ارقام و پایبندی به آن کاهش یابد.
از این‌رو دستیابی به یک بودجه میان‌مدت معتبر، فرآیندی تدریجی است که باید به شکل مناسبی در داخل زمان‌بندی و گام‌های تهیه و تنظیم بودجه قرار گیرد. به علاوه لازم است در خصوص پیش‌بینی وضعیت آتی متغیرهای کلان اقتصادی در یک افق میان‌مدت ذیل سناریوهای مختلف تمرین شود، تا بتوان تصویر مناسبی از وضعیت این متغیرها را مبنای بودجه‌ریزی میان‌مدت قرار داد. همچنین لازم است به تدریج تمامی عملیات مالی دولت به صورت روشن و شفاف در داخل سند بودجه قرار گیرد و وظایف پیاده‌سازی بودجه میان‌مدت به تعداد محدودی دستگاه منتقل شود.
با توجه به نکات گفته‌شده، بودجه‌ریزی میان‌مدت در واقع شکلی از قاعده مالی است. نکات گفته‌شده در بالا بیشتر ناظر بر جنبه فنی تهیه قاعده مالی است با این حال قاعده مالی مستلزم شکل‌گیری تعهد سیاسی پایدار است. راهکار فنی به هر میزان که دقیق باشد نمی‌تواند جایگزینی برای تعهد سیاسی برای پایبندی و پیشبرد قاعده مالی باشد. کشورهای مختلف بنابر ماهیت نظام‌های سیاسی خود در اشکال متفاوتی ایجاد تعهد سیاسی را دنبال کرده‌اند. در کشورهایی که حاکمیت قانون نافذ است، تصویب پایبندی به سازوکار قاعده مالی در مجلس به صورت قانون نقش مهمی در شکل‌گیری تعهد سیاسی برای پایبندی به چارچوب میان‌مدت بودجه دارد. با این حال تجربیات گذشته در خصوص قواعد مالی در ایران نشان می‌دهد تصویب در مجلس لزوماً به معنای شکل‌گیری تعهد سیاسی نیست. از این‌رو علاوه بر در نظر گرفتن نکات فنی به منظور طراحی مناسب و دقیق‌تر از بودجه‌ریزی میان‌مدت لازم است تمهیداتی مشخص و روشن در خصوص ابعاد و کیفیت شکل‌دهی به تعهد سیاسی نیز سنجیده شود.
